精准脱贫成果巩固：法治的空间及路径

（济南大学 政法学院，山东 济南，250022）

全面建成小康社会是中华民族伟大复兴的阶段性成果，是社会主义优越性的重要展现方式。对经济社会发展成果共享、制度认同和生态环境修复及保护经济、政治和生态等多个方面都具有非常重大的意义，同时也为全世界减少贫困人口提供了中国模式和中国经验。精准脱贫工作完成后，如何防止新的人口陷入贫困和已经脱贫的人口出现返贫的现象，成为后精准脱贫阶段的讨论热点①“乡亲们脱贫后，我最关心的是如何巩固脱贫、防止返贫，确保乡亲们持续增收致富。”2020年国家主席习近平在山西考察时的讲话，显示了顶层设计层面对精准脱贫成果要加强巩固的重视。。法治有其天然的为精准脱贫成果的巩固提供制度支撑和治理能力提升的优势。为法治在精准脱贫成果巩固中发挥效能营造空间，探索实现的路径和方法，是精准脱贫成果巩固和常态化的应然要求和实然需要。

一、法治在巩固精准脱贫成果中的优势

从宏观角度讲，精准脱贫的成果会通过乡村振兴的持续性建设来保障，同时随着城市化进程的加快，农村转移人口市民化也可以为精准脱贫成果的巩固提供格局环境；从中观角度讲，生态保护的财政支持力度不断加大，为生态脆弱地区的脱贫人口提供了较为稳定的收入，而社会保障措施的完善和城乡社会保障逐步平衡的政策，将为年老、疾病和丧失劳动能力的人口继续提供更优质的社会公共产品；从微观角度讲，精准脱贫工作，在贫困的区域布局、致贫原因、解决方式、贫困人口的信息收集和改变贫困人口的精神面貌等方面，积累了较为丰富的经验并形成了一定的工作制度，为今后的脱贫成果巩固打下了坚实的基础，同时精准脱贫中对基层干部的锤炼，也为巩固脱贫成果奠定了人才基础。

突发的新冠肺炎疫情公共卫生安全事件，对我国经济发展产生了较大的暂时性影响，自然也对精准脱贫工作任务目标的如期完成产生了一定的影响。但是从精神脱贫成果巩固的角度来看，新冠肺炎疫情是一次危机，同时也是一次契机，是对精准脱贫成果的一次质量检验。在经济发展出现阶段性下滑影响下，就业形势严峻。已经脱贫的人口在新冠肺炎疫情的冲击下，是否会出现返贫的现象，甚至是否会出现因为疫情影响产生新的贫困人口，都是在新冠肺炎疫情的背景下，对精准脱贫质量的严峻考验。但如前所述，这也是在精准脱贫任务即将完成之际，对精准脱贫的制度建设和治理能力所做的一次检测，经过疫情冲击之后的脱贫成果会更加巩固。法治能否为精准脱贫的成果巩固提供支撑，在哪些方面和通过哪些方式让法治发挥长效作用和普遍效果，是精准脱贫工作成果能否得到有效巩固的重要支撑。中国特色社会主义法治建设的成效，有利于精准脱贫成果的长期化、稳定化和制度化。依法巩固脱贫成果发挥法治在社会治理中的优势，主要集中在法治的体系性、法治的权责明确性、法治的问题导向性和法治的权利救济性方面。

（一）法治的体系性在脱贫成果巩固中的优势

这一优势在于法律体系是一个有机的整体。精准脱贫成果的巩固，是一个需要多主体参与、多层次制度供给和多方向协同发力的过程，法治的体系化可以为脱贫成果巩固提供过程化的制度保障。第一，精准脱贫的成果巩固，需要政府、市场主体、社会组织、基层群众自治组织和脱贫群众的多主体参与。多主体的参与，使得其中的关系复杂程度较高，以法治的角度来理清和协调各种法律关系，可以增强多主体参与的有序性。第二，精准脱贫的成果巩固，既需要全国层面的统一布局，也需要因地制宜有针对性地解决个性化问题，既需要规范性文件的及时性，又需要发挥法律体系渊源的普遍有效性。设区的市获得立法权之后，充分发挥好设区的市的地方立法的作用，通过地方立法效能的发挥，为精准脱贫的成果巩固提供有效法治方案。第三，精准脱贫的成果巩固，牵扯到土地产权、劳动关系、建筑工程、买卖合同、社会保障等多个法律部门，依法处理精准脱贫中发生的和成果巩固中的纠纷，是保障脱贫成果巩固的有效手段。

（二）法治的权责明确性在脱贫成果巩固中的优势

精准脱贫过程中，政府和政府各部门协调一致，将精准脱贫作为一项政治性工作来完成，并成为其政绩考核目标的内容。在后精准脱贫时期，防止新的贫困发生和返贫的任务，从有完成期限的工作任务，转变为一项常态化的工作。在政府权责法定化的背景下，政府防止新的贫困发生和返贫的工作任务如何确定责任主体和权力清单，是后精准脱贫时代的工作能够实现常态化的关键一环。从现有的机构设置来看，从中央国家机关到地方各级国家机关都设置有“脱贫办”，以“国务院脱贫开发领导小组办公室”为例，其是国务院的议事协调机构，由一位国务院副总理担任组长，成员单位由中共中央的工作部门、国务院部门、人民团体和央企组成。①参见“国务院脱贫开发领导小组办公室”网站机构职能栏目http://www.cpad.gov.cn/col/col282/index.html，最后访问时间2020年5月24日。地方“脱贫办”的设置比照其设立，如何将脱贫成果巩固的工作责任通过法定的方式进行分解，换句话来讲，如何为脱贫成果巩固提供“抓手”，是法治提出的问题，同时也需要法治提供解决方案。

（三）法治的问题导向性和权利救济性在脱贫成果巩固中的优势

法治的问题导向性，即立法的问题导向性。法治的权利救济性，主要指权利主体依法维护其合法性权利的救济性。法律具有滞后性，其滞后性的特点是基于立法是根据经济社会发展的需要，以实践为品格对出现的问题和风险进行规制，从而为经济社会发展的秩序需求提供制度供给；同时，在精准脱贫及其脱贫成果巩固的过程中，会出现侵占、贪污脱贫资金、行政乱作为不作为、侵害农民工合法权益、合同履行违法违约、社会保障不到位等多种情况，权利主体通过仲裁、复议和诉讼等多种方式进行权利救济，通过权利主体的合法救济行为，在实现维护权利主体合法权益，依法补足工作短板的同时，也对脱贫成果的巩固提供常态化监督机制。

综上所述，法治在巩固脱贫成果中有基于法治特点和脱贫成果巩固需求共同构成的优势特征，脱贫成果巩固的复杂性、长期性和制度需求性，与法治的体系性、稳定性和问题导向性相对应，以维护和实现贫困人口摆脱贫困的民生权利。但是法治在脱贫成果巩固中的作用发挥还要受法治实现的条件的制约，法治作为“制度形成+制度实现”的结合体，要从经济社会生活中获得法治资源，同时法治的文本转换为现实的治理能力，需要在良好的法治环境内才能得到实现。

二、法治在巩固精准脱贫成果中的空间

法治的实施空间是一个系统工程，法治作为治理的模式，需要其实现的时代背景、制度基础、经验总结和法治环境，这共同构成了法治能否产生治理效能的前提条件。法谚称“徒法不足以自行”，法治从现实需要出发成为制度文本，再适用到现实生活发挥其作用，是综合因素共同作用的结果，任何一个要素的或缺，都会产生“短板”效应，影响法治的治理效能发挥其应有的作用。在巩固精准脱贫成果上，法治要从治理上实现防止新的贫困发生和返贫现象出现的结果，同样需要具备以上的条件。随着全面建成小康社会、乡村建设、法治国家建设进程的加快以及法治意识在全社会层面的逐步树立，法治实现空间营造的基础已然成型。

（一）精准脱贫的成就是法治发挥作用的时代背景

在扶贫到脱贫的贫困治理模式转变过程中，为了解决贫困问题，我们做了若干的尝试，从土地改革到平均主义的人民公社，从区域性扶贫到农村生产经营模式转变，从大水漫灌到精准扶贫[1]48-49，取得了巨大的贫困治理成就。这些成就里含有的经验和智慧，已经形成治理效果基础，为治理优势提升到制度优势、经验优势提升到理论优势和阶段性优势到常态化优势提供了丰富的素材和资源。

在十三届全国人大第三次会议上，国务院总理李克强所作的工作报告中指出，在2019年的工作中，全国“农村贫困人口减少1109万，贫困发生率降至0.6%，脱贫攻坚取得决定性成就。”这一“决定性成就”将法治参与脱贫成果巩固指向了“后精准脱贫时代”，这也是决定法治在什么面向上、什么程度上、什么路径和方法上发挥作用的决定因素。法治不能脱离现实而独立存在，法治的模式会随着时代的变化而变迁，从而显示为不同的法治图景。仅依靠法治并不能实现精准脱贫的期待结果，但是在已然存在的成果基础上，法治可以发挥其优势，将有形的成果通过无形的制度以立法的形式固定下来，并通过执法、司法和守法等环节，将之形成治理的体系和能力。

（二）已有的政策和法规是法治发挥作用的制度基础

多年的精准脱贫工程，已经形成了多层次的政策体系。如：贫困人口的识别标准、金融和创业资金扶持、针对基础教育和职业教育的帮助与扶持、贫困人口医疗保险和低保五保、搬迁安置、广电和网络扶持以及危房改造等系统性的政策都已经得到实施，经历了脱贫工作的实际检验，取得了良好的效果，为政策通过立法程序上升为法治的依据提供了难得的宝贵经验。

据笔者查询，仅中央层面，国务院扶贫办和国务院各部委出台的涉及精准扶贫的政策文件达116件，涉及异地搬迁、卫生健康、教育教学、产业扶持、金融保险、旅游规划、特殊人群保障和工作机制等诸多方面。各地以此为依据制定的具体落实政策文件则成倍数增长。这些政策的制定和实施，是精准脱贫取得成果的保障，同时也为后精准扶贫的法治作用的发挥打下了基础。消化吸收这些政策在实施过程中的成果，将经实践后有效的体制和机制转变为巩固脱贫成果的制度继续发挥其效能。在此基础上，全国有12个省市的地方立法机关制定出台了“扶贫开发条例”①这12个省市是：广西壮族自治区、广东省、重庆市、云南省、黑龙江省、甘肃省、四川省、陕西省、江苏省、青海省、湖北省和贵州省。，这些地方立法，直接为后精准脱贫时代的巩固工作提供了法规的支撑，以此为基础的法治展开有了现实的依据。

（三）依法精准脱贫实践是法治发挥作用的经验基础

作为精准脱贫工作主要承担者的各级政府和行政机关，在精准扶贫的过程中，依法进行的信息公开、脱贫效果第三方考核、法治宣传以及多部门联动的工作机制，确定了精准脱贫的工作机制、工作标准、工作评价的制度规范，为在立法中确定各部门权责边界和工作程序等奠定了实践基础。

各法治实施的部门，除了上述的立法机关之外，都依据其职能参与了精准扶贫的实践，并形成了一些经验，这也为后精准扶贫时代法治发挥作用的路径和方法做了有益的尝试，在一定程度上通过这些实践解决了法治具体的操作方式和方法问题。就审判机关而言，从涉贫人员的诉讼服务工作、深入群众提升整体法治水平、巩固基本解决执行难工作成果和“互联网+”弱势群体的法治保障等方面积累了经验[2]；就检察机关而言，2018年6月，最高检专门出台《最高人民检察院关于充分发挥检察职能为打好“三大攻坚战”提供司法保障的意见》，在涉黑涉恶犯罪打击、加强基层治理能力、职务犯罪办理、司法救助和法治宣传多个方面也积累了经验；就行政部门而言，作为精准脱贫工作的主力军，在贫困信息采集、社会保障措施、就业创业和征地搬迁等诸多方面，做了大量工作，同时有些地方通过诉讼的方式帮助贫困群众依法讨要工资等，积累了大量的经验。

（四）法治思维和法律意识的增强是法治发挥作用的环境基础

在乡村治理和贫困治理中，在治理模式上学者有一种分类，将治理分为正式治理和非正式治理，二者有相互的合作也存在着一种张力，在法律所确定的基层自治之外，还存在着宗族（家族）的治理主体，以及传统习惯带着的多种治理依据交叉，随着村民权利意识的崛起，这种正式与非正式治理模式亟需融合[3]74-75，党的十九大提出“自治、法治、德治”相结合的“三治”模式，为乡村治理的整合提供了契机，乡村法治建设也依托自治和法治得以延伸。

同时，自党的十八届四中全会以来，依法治国的基本方略随着国家法治建设的逐步推进，法治思维和法律意识越来越广泛地被接受，依法办事和依法维权有成为人的生活方式的趋势。尤其是“扫黑除恶”专项斗争和“枫桥经验”的推广，法治的要素深入了村居社区，成为随处可见的法治现实教育素材，取得了较好的法治宣传效果。另外，2017年“行政诉讼法”的修改，从规范的角度提高了政府依法行政的要求，司法机关从“维护”到“监督”机关行政行为的改变，完善了公权力监督的结构，随着监察部门工作的开展，形成了对权力行使人的全方面监督，没有人能够凌驾于法律之上，任何人都要遵守法律的意识成为社会常识，为法治在后精准脱贫时代发挥作用提供了良好环境。

综上所述，法治在精准脱贫的过程中已然发挥了良好的作用，并且精准扶贫的工作开展已经进入了一个新的历史时期，在前期工作经验基础上，利用和发挥好依法治国战略的治理优势，强化巩固脱贫成果的法治空间已经具备。根据2013年国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》 提出的，“加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道”的意见要求，依法推进扶贫工作的进程已经到了再提升一步的关键点，从这个意义上来讲，依靠法治来保障精准脱贫成果的巩固，以法治来保障全面小康社会建成后的乡村振兴战略落地实施，已经成为一个必然的选择。

三、法治在巩固精准脱贫成果中的路径

依据经典法治的标准，即亚里士多德所言的法治的条件，即“法治应该包含两重意义，已成立的法律得到有效的服从，而大家服从的法律有应该本身是制定得良好的法律”[4]109，除此之外，戴雪的法治三要素说或者福勒的法治八要素说，虽然法治的要素在学说的源流中呈现着不同的侧面，但是法治的实施路径无外乎这样的几个方面。第一，要有科学之立法。立法要可以对接社会需求，同时本身也符合法对公平正义的要求。第二，要有实施之主体。法治需要依托社会主体来实现，法治无法从立法的文本中直接转变为社会秩序，因此，除了立法机关外的行政机关、检察机关、审判机关等公权机关，还有自治机关、社会组织和个人都要依法行事。第三，要有实施之程序。法治的实现是一个有章可循的流程，法治的实现要以看得见的方式进行，必然要求法治有正当程序的要求，法律程序的启动程序、处理程序、权利保障程序和救济程序等，应有一套作为法治实施的基本轨道。第四，要有救济的程序。法治的实施要维护合法的权力，同时对非法的主张表达认定的态度，也要对权力进行必要的限制和对权力的怠于行使追究其责任，这构成了法治的权力——权利关系机制。由此，对于法治在巩固精准脱贫成果上作用发挥的路径而言，笔者也在这四个层面上予以讨论，即立法路径、实施主体路径、程序路径和权利救济路径。

（一）法治作用发挥中的立法要求

贫困发生是多样的，往往具有地方性特征，这也是精准脱贫的内涵之一。基于此，建立全国统一的立法，在一定程度上会产生限制地方积极性和能动性发挥的制约效果，因此，通过地方立法的方式，将国家层面的政策要求与地方实际相结合，制定出站得住、用得上的地方立法，发挥地方立法在中央和地方纵向分权的优势，对后精准脱贫的成果巩固具有更好的效果。在地方立法过程中，有以下几个方面需要注意。第一，要符合法治体系化的要求。立法的原则和内容要与国家的政策和相关上位法保持一致，避免出现冲突，体现法制的统一和秩序。第二，要遵循立法的权限。在行政许可、行政处罚、行政职能等方面，属于国家立法层面规定的问题，即法律保留或者行政立法保留的事项，要在权限之内进行立法，同时设区的市的立法由于其权限受到一定的限制，需要根据当地情况在生态保护立法方面对精准脱贫成果巩固留有立法空间，另外在城乡建设与管理的领域可以做立法的尝试。第三，要提高立法的质量。当下，地方立法与上位法或者其他地方立法之间重复率高的情况比较普遍，导致立法资源的浪费。在立法过程中，要本着务实的原则，有则多列，无则少列，一方面保证立法的实用性，另一方面为今后的经验提升留下立法余地。①在当前中央层面统一的农村扶贫开发立法还未出台的情况下，由地方根据本辖区的具体情况，在不与宪法、法律以及行政法规相抵触的情况下，选取具有较高位阶的地方性法规作为突破，不失为一个好的选择，也为中央层面立法的出台提供了丰富的立法经验和较为完备的地方资源。参见：刘晓霞等.我国农村扶贫开发立法的现状与完善——基于我国10省、区、市农村扶贫开发立法文本的分析［J］.山西政法管理干部学院学报，2015（4）:109.

（二）法治作用发挥中的主体

法治作用的发挥要靠法治主体的行为来实现，就精准脱贫成果巩固的范畴来说，法治主体包涵了以下六类主体。②在学者看来，国家治理主体的多元性，一是来自国家权力内部的分工，因而在国家之中有多种权力主体；二是与国家权力主体并行的还有经济主体、社会组织等；三是国家治理的对象在法律上也是以主体的方式存在的，国家治理离不开公众的参与。国家治理主要是指公共治理，目标在于重构并实现国家（包括政党、政府等）、市场、社会之间的合理分工与有效协作，最大限度地增进公共利益。参见：陈金钊.国家治理体系现代化的主体之维［J］.法学论坛2020（3）:19-20.第一，信息的收集和动态把握主体，即对贫困状况的信息采集和更新；第二，贫困的认定主体，即以当地贫困标准的评价主体；第三，脱贫成果巩固的责任主体，即由谁来统筹协调和具体分工负责脱贫巩固和防止贫困的反复；第四，财政的支出主体，即脱贫成果巩固需要的经费来源及经费支出的管理主体；第五，法律责任的追究主体，即在脱贫成果巩固过程中，对违法犯罪行为的责任追究由谁来完成；第六，巩固的直接主体，即已经实现脱贫的人口及在特定条件下有可能返贫或者陷入贫困的人口。脱贫成果的巩固从主体的角度来看，根本还是要靠贫困人口自身力量的激发，其他外部条件能否发挥作用或者作用发挥的优劣，也要靠贫困人口自身的努力来实现。法治作用的发挥从主体上要处理好这六类主体的权责边界和相互关系，在保持协同工作形成合力的同时，也要确定责任的具体承担者。

（三）法治作用发挥中的程序

程序的科学设定是权力有序运行的前提，也是责任可追溯的制度保障，同时也是贫困人口的权益能够得到实施中保障的制度机制。在脱贫成果巩固的阶段，需要在以下五个方面对程序进行建设和完善。第一，贫困发现的工作程序，即发现贫困和识别贫困的程序；第二，巩固措施的确定程序，即针对贫困发生的原因进行研判，采取何种精准措施消除贫困的程序；第三，工作分工和协调程序，即将巩固措施进行落实的工作程序，由谁来牵头负责，由谁来分工协作的工作联动程序；第四，考核和评估程序，即调动各方面工作积极性的动员机制，对工作进行合理科学的评估并进行奖励，使科层化的行政体制能够高效运行的程序；第五，预警和自我发现程序，即科学设置贫困发生的预警机制和在权力盲区中，群众自我评价陷入贫困的自行报告程序，从主动和被动两个层面避免贫困人口遗漏的情况。程序的有效运行，需要多个层面程序的有机耦合，才能保证脱贫成果巩固工作有条不紊地进行。

（四）法治作用发挥中的救济

权利救济是法治在权利保障上的后置式保障机制，救济方式和救济途径的畅通和多样，是法治实效发挥的有效保障。就脱贫成果保障的内容而言，要发挥优势，需要建立健全以下救济方式和途径。第一，贫困人口对脱贫巩固工作侵犯其合法权益行为的救济途径，如应当认定为贫困的没有认定，应当采取巩固措施的没有采取或者不到位的，发现在成果巩固工作中有职务违纪违法犯罪行为的，可以通过监督、诉讼的方式进行维权；第二，检察机关在办理“扫黑除恶”案件、民行检察监督案件、诉讼活动的职务范围案件的过程中；监察机关在办理渎职侵权、滥用职权等职务违法犯罪案件的过程中，发现导致已经脱贫人口返贫或者致贫的，应当依法采取检察建议、监察建议等多种方式维护群众的合法权益；第三，脱贫成果巩固工作人员责任追究的救济程序，基层工作人员工作压力大，与群众直面接触，容易引起一些误会或者是在工作中损害到群众的利益，对其责任的追究要保障其救济权利的实现，保障脱贫成果巩固工作人员的工作积极性。无救济则无权利，权利的救济是权利实现的最后保障机制，救济途径的完善是法治保障措施完善的重要一环和关键因素。

总之，精准扶贫和全面建成小康社会是民生工程、民心工程，是社会主义的本质要求和优越性发挥的表现。在脱贫后的阶段要实现成果的巩固和强化，需要利用法治的力量来加持，法治在这方面有特有的特点和优势，同时随着中国特色社会主义法治体系的建设，依靠法治的方式推进贫困治理也具备了空间和条件。总结精准扶贫工作中的经验，提高立法的质量和水平，同时完善和丰富法治实现的途径和方式，以法治的体系性和系统性为主线，发挥政府、其他国家机关、村居社区、社会组织、企业和群众的多方力量，搭建从信息采集、预警机制、协作机制、评估机制和救济机制等相结合的治理体系，发挥协同合作的治理能力，降低贫困发生的风险，巩固脱贫的成果，促进社会公平正义的实现。