交通运输项目贯彻国防要求探析

李国玉 梁曦月

内容提要：贯彻国防要求、搭载国防功能的交通运输项目，具有国防与经济双重属性，既是国家经济社会发展的“大动脉”，也是支撑国防与战争的重要基础。当前，我国交通运输项目贯彻国防要求仍存在诸多矛盾问题，主要表现在：地方领导思想认识不够到位、法律法规不够完善、需求统筹对接不够顺畅、经费来源渠道不够畅通等方面。因此，必须积极借鉴世界军事强国的有益做法和经验，重点在规则设计、法规建设、需求对接和资金支持等方面精准发力、综合施策，推进交通运输项目贯彻国防要求真正落实落地。

交通运输项目贯彻国防要求，是指在交通运输项目或产品设计中搭载国防需求，使之在形成经济社会效益的同时，具备一定的国防功能，做到“一份投入、两份产出”，最大限度积蓄交通动员潜力、提升战时交通动员效能。当前，着眼优化国家交通体系建设总体布局，实现经济建设和国防建设一体化联动发展，亟须深入查找我国交通运输项目贯彻国防要求存在的主要问题，吸收借鉴世界军事强国的有益经验和做法，提出符合我国客观实际的对策措施，进而切实提升国家交通基础设施对军队遂行使命任务的支撑和保障能力。

一、交通运输项目贯彻国防要求存在的主要问题

近年来，我国交通运输项目贯彻国防要求取得了一定成绩。但客观地讲，“难以适应经济社会发展的新形势，难以适应国防和军队建设的新要求”的问题仍然较为突出。

（一）部分地方领导思想认识不够到位

当前，地方有些部门和单位的领导，对交通运输项目贯彻国防要求的战略地位和重要意义认识还不够充分。经济建设过程中，部分地方政府领导干部往往认为，国防是国家层面考虑的事情，是军队的事情，在制定各类交通运输项目建设规划时，难以自觉地将国防要求纳入其中，有时甚至将其当作负担；部分建设项目即使将国防要求纳入规划，也只是停留在案中成文、表面作秀的程度，缺乏规范性和可操作性；一些交通运输项目贯彻国防要求，仍不同程度地存在“说起来重要、抓起来次要、忙起来不要”的现象。

（二）一些法律法规不够完善

总体来讲，我国在这方面的法律法规建设起步较晚，虽然先后出台《中华人民共和国国防法》《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国国防动员法》《中华人民共和国国防交通法》等法律法规，但多数为原则性条款。例如，《中华人民共和国国防法》规定，企业事业单位应当在交通建设中贯彻国防要求，但对于具体怎么执行没有明确；《经济建设与国防密切相关的建设项目目录（2016年版）》简要介绍了铁路、公路、机场、港口码头航道和成品油管道5个领域交通运输项目贯彻国防要求的主要内容及要求，但仍缺乏具体实施细则；《经济建设与国防密切相关的建设项目贯彻国防要求管理办法（试行）》概述了包含交通运输在内的经济建设项目贯彻国防要求的职责分工、项目清单、审批管理等内容，但尚未制定与之配套的方案计划和落实意见。

（三）需求统筹对接不够顺畅

统筹不力、对接不畅，仍是制约交通运输项目贯彻国防要求的重要障碍。《经济建设与国防密切相关的建设项目贯彻国防要求管理办法（试行）》中明确，项目和需求的对接实行两级管理。国家层面，国务院有关部门与中央军委机关有关部门对接后，由国家发展和改革委员会和中央军委战略规划办公室汇总平衡；地方层面，统一汇总到省级发展和改革委员会，与同级军事机关组织对接和研究确定，并报上一级军地主管部门组织协调。但由于文件中的一些规定比较原则宏观，特别是需求提报和对接的主体不够具体，因而“军方不知地方有什么交通建设项目和规划，地方不清楚军方需要贯彻哪些需求”的现象较为普遍。

（四）经费来源渠道不够畅通

有力的经费支撑，是实现交通运输项目贯彻国防要求的关键保证。根据有关规定，建设项目贯彻国防要求所增加的经费，按照国家有关规定需要给予补助，并由中央和地方财政部门按事权划分，落实资金保障。但在具体实践中，补助资金有无额度限制、国家和地方政府各级投入比例如何分担、地方各级层次权限如何确定、不同项目如何归口管理、补贴资金从什么类型经费划拨、后期维护怎么保障等一系列问题尚无具体规定。在实际工作中，由于中央和地方两级经费权责不明，往往出现地方政府推进交通和基础设施建设贯彻国防要求越多，地方财政资金支出就越多、压力越大，形成了“鞭打快牛”的激励扭曲现象，难以调动地方政府支持国防的积极性。

二、世界军事强国的主要经验做法

他山之石，可以攻玉。美国、俄罗斯、日本、英国、法国、以色列等军事强国均极为重视在交通运输项目中贯彻国防要求。总结、研究、参照、借鉴其有益经验和做法，可以促使我们优化发展路径，释放后发优势，提高建设效益。

（一）坚持国家顶层统筹推动

从世界主要军事强国推动交通运输项目贯彻国家要求的实践来看，虽然各国领导管理体制有所差异，但普遍注重在国家层面进行顶层统筹、强力推动。美国在国家层面统筹交通运输项目贯彻国防要求的机构，有国防部、军事运输司令部和其他政府交通运输部门。在俄罗斯，国家层面的统筹机构主要包括联邦安全委员会、联邦国防部、联邦交通部等部门。在法国，国防交通运输指挥管理实行三军统管和单一军种负责相结合的模式，国防部下属的三军参谋部设有陆海空运输处，陆海空运输处在国家运输总局派有常驻军事代表，主要负责国防部与政府交通部门的统筹和联络工作。通过在国家层面建立常态的沟通协调机制，有效保障了交通运输项目贯彻国防要求的顺利展开。

（二）完善相关法律制度保障

为将交通设施建设项目贯彻国防要求落地落实，世界军事强国大多通过立法定规的方式，将项目建设严格置于国家政策和法律规定的约束之下。例如，在美国国防部指令（4510.11）中，明确规定了国防部中与公路建设贯彻国防要求有关部门的职责、权利、义务以及资金来源、技术规范等。英国《商船法》规定，新建民船必须保证在国家处于紧急状态时，能快速改造成适应国防需求的军事运输和支援舰船，否则不允许出厂。而正是这一规定，确保了英国商船在英阿马岛海战中能够迅速投入作战，并发挥了重要作用。俄罗斯规定，商船的设计图纸必须经海军当局审定，并向各级设计和建设部门派出军代表，负责商船军用性能的把关，保证紧急情况下只需要简单改装就可以承担军事任务。

（三）纳入国家交通发展规划计划

为避免交通建设与国防要求出现“二元分离”，世界主要军事强国普遍注重将贯彻国防要求纳入国家交通总体规划和建设计划，使国防要求渗透且贯彻于交通基础设施建设和交通工具设计之中。例如，美国1956年开始实施“州际与国防公路网计划”，1977年又实施了“战略铁路网计划”，使美国本土最主要的1000余个军事设施、基地中，有近400个与铁路连接，逐步建成了军民兼顾、平战结合的道路交通网络；同时，还鼓励商业运输公司为军事服务，要求在设计、建造交通工具时充分考虑军事需求。英国要求交通主管部门在制定交通建设规划时，必须与国防部门协调，并将交通设施贯彻国防要求的内容纳入有关技术标准和规范。日本在设计规划高速公路建设项目时，要求充分考虑满足起降军用战机的需求等。

（四）明晰所需经费来源渠道

针对交通基础设施建设投入大、收益慢的特点，在贯彻国防要求所需资金支持方面，国外通常采取国家主导、政府为主、市场参与的模式。例如，在公路建设贯彻国防要求上，《美国法典》规定，州际国防公路系统的建设资金，联邦政府承担90%，其余10%由州和地方政府承担。在英阿马岛海战中，为迅速将民用大型宽体运输机改装成空中预警、空中加油和电子干扰等专用机，将大吨位民用专业化船舶如集装箱、滚装船、油舰等改装成载机舰、运兵舰、医院船，英国政府严格按照市场机制，给予相关企业一定补偿，充分调动了企业支援军事行动的积极性和创造力。

三、推进交通运输项目贯彻国防要求的对策措施

针对当前我国交通运输项目贯彻国防要求存在的主要问题，借鉴世界军事强国的有益经验和做法，我国交通运输项目贯彻国防要求应从以下4个方面重点发力。

（一）注重规划设计

战略规划，是推动交通运输项目贯彻国家要求的强大引擎。纵观世界军地交通统筹建设卓有成效的国家，都是在制定交通项目发展的整体战略规划时充分考虑国防要求。交通项目贯彻国防要求意义重大，必须站在国家安全与发展的战略高度，将具体建设内容纳入国家和地区交通运输发展总体规划，做到全局上把控、关键处突破和常态化运行。具体来说，地方政府在制定交通运输项目的长期建设规划和年度发展计划时，将贯彻国防要求相关内容纳入本地区规划和方案中统一制定；相关项目的具体负责单位在编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计、项目申请报告时，将贯彻国防要求的内容一并编入和上报；项目建议书、可行性研究报告、初步设计、项目申请报告应当将贯彻国防要求的内容单列专篇，专篇内容主要包括贯彻国防要求的依据、要求、建设方案、投资需求等，相关内容原则上随原项目一并审批、核准。

（二）完善法规标准

法律法规和建设标准，是确保交通运输项目贯彻国防要求的重要基础。交通运输项目贯彻国防要求涉及军地双方，参与主体多元、利益纠葛复杂、内外风险交织，必须通过健全法规和标准实现“刚性”约束。一方面，应加快完善交通运输项目贯彻国防要求配套法规。通过完善相应法规制度，明确和规范交通基础设施贯彻国防要求中各相关部门的职责、权利、义务、工作规程，以确保有法可依、有章可循。另一方面，应尽快出台“交通运输项目贯彻国防要求技术标准”。要认真分析比对现行军用标准和民用标准，确保技术标准的制定既能适应建设现代化国防的需要，又要主动向民用标准靠拢；既要考虑民用基础设施建设和管理的承受能力，也要考虑未来军事行动和武器装备建设需求。

（三）强化需求对接

畅通军地需求对接，是推动交通运输项目贯彻国防要求的关键环节。交通运输项目贯彻国防要求，必须破除军地之间的体制性障碍，建立双向互动的军地对接和协调机制。一方面，应明确需求提报和对接主体。由省发展和改革委员会会同省军区办公室，负责贯彻国防要求项目的统筹规划、协调衔接、信息汇总，以及职责范围内的项目审批和核准；省军区办公室会同军事需求等职能部门负责组织军事需求的论证提报、综合平衡和审核；省政府行业管理部门与省军区机关业务部门，对口负责相应行业（领域）项目和需求对接。另一方面，应健全需求对接信息交流机制。健全完善军地联席会议、合署办公、情况通报、考核评议和互动走访等制度，理顺需求提报和对接机制，制定军事需求提报规则，构建自上而下、分层级分行业的需求对接体系。

（四）加强经费保障

财政支持，是推动交通运输项目贯彻国防要求的有力支撑。交通运输项目贯彻国防要求的“公共产品”性质，决定了必须由国家给予相应经济政策扶持及明确相关资金解决渠道，以解决建设资金缺位问题。因此，应尽快制定“交通运输项目贯彻国防要求资金管理办法”，从制度层面明确经费补偿来源，属地方事权的，由同级财政研究落实资金；属中央事权的，按程序申请中央财政资金保障，从根本上解决交通运输项目贯彻国防要求补助补偿问题。此外，也应积极创新相关配套资金的保障措施和办法，在稳定财政资金供应渠道的同时，通过市场机制和经济手段，以各种优惠政策，吸引社会资本参与此项工作。