新中国国防政策纵论

陈 舟

内容提要：新中国成立以来，党和国家根据不同时期安全形势和国情军情制定实施了内涵有别、特点鲜明又一脉相承的防御性国防政策。尤其在新时代得到了极大的完善和发展，主要内涵包括：坚决捍卫国家主权、安全、发展利益，坚持永不称霸、永不扩张、永不谋求势力范围，贯彻落实新时代军事战略方针，坚持走中国特色强军之路，服务构建人类命运共同体五个方面，并呈现出服从服务于中华民族伟大复兴这个大目标，坚持国防政策的防御性与捍卫国家利益的坚决性相统一，实现党在新时代的强军目标，改革创新成为强军兴军的必由之路，强化军民融合发展重要战略地位五大特点。

新中国成立以来，党和国家着眼国际战略格局和国内形势的深刻变化，结合我国具体的国情军情，制定并实施了一脉相承又内涵有别、特点鲜明的以防御性为主要特征的国防政策，在科学指导国防建设、统一领导国防活动、合理使用国防力量方面，发挥了至关重要的作用。

一、准备应付突然事变和大规模外敌入侵的国防政策及其特点

新中国成立之时，就向世界宣告了以巩固国防、反对侵略、争取和平为核心的防御性国防政策。1949年9月30日，由毛泽东起草的政治协商会议第一届全体会议宣言指出：中国政府将保卫人民的利益，加强人民的陆海空军，巩固国防，保卫领土主权完整，反对任何帝国主义国家的侵略；联合一切爱好和平自由的国家、民族和人民，共同反对帝国主义者挑拨战争的阴谋，争取世界的持久和平。这次会议通过的起着国家临时宪法作用的“共同纲领”规定：中国国防的任务是“保卫中国的独立和领土主权的完整，保卫中国人民的革命成果和一切合法权益”；中国“拥护国际的持久和平和各国人民间的友好合作，反对帝国主义的侵略政策和战争政策”。

当时国家安全面临内忧外患，存在着大规模外敌入侵的现实威胁，国内反动势力与国际反华势力企图联手把中国的新生政权扼杀在摇篮之中。我国采取了向以苏联为首的社会主义阵营“一边倒”的外交政策，进行了抗美援朝战争以及援越抗法对外军事援助，实施了解放一江山岛、炮击金门、平息西藏叛乱等作战。毛泽东明确提出建立强大的陆军、空军和海军，实现现代化国防的战略任务，并决策要搞出自己的原子弹、氢弹和人造卫星。1956年3月，中央军委立足于应对以美国为首的军队可能向我国南起海南岛、北至图们江的东部沿海实施突然的战略进攻，正式确立了保卫祖国的积极防御战略方针。1960年1月，中央军委提出了北顶南放战略方针，强调在东部沿海南北战场实施不同的作战指导，即连云港以北顶住敌人进攻、以南诱敌深入。

从20世纪60年代中期起，我国国防政策的重心转到准备早打、大打、打核战争的基点上来，准备帝、修、反一齐来，立足于两面以至多面作战，坚持有顶有放、诱敌深入、纵深歼敌。60年代末，苏军成为主要作战对象，以华北为重点的“三北”成为主要战略方向，毛泽东提出建立国际统一战线、共同反对苏联霸权主义的“一条线”战略思想。1977年，中央军委制定以抵御苏联大规模入侵的积极防御、诱敌深入方针，强调战争初期要制止敌人长驱直入，尔后诱敌深入到预设战场歼灭之。这一时期，国家工作以国防建设为中心，展开全国性的战备工作，研制成功“两弹一星”，进行了东南沿海的军事斗争，进行了中印边境、珍宝岛、西沙群岛等自卫反击作战和援越抗美、援老抗美军事行动。我国在爆炸第一颗原子弹后，宣布不首先使用核武器的核政策，充分体现了国防政策的防御性。国防政策的重大调整，对于慑止可能的全面侵华战争有积极意义，但国家长期处于盘马弯弓的临战状态，也影响了经济建设以及军队的长远发展。

新中国成立后近30年国防政策的发展，主要呈现以下特点。

第一，坚持战略上后发制人。革命战争年代实行战略防御、后发制人，主要是着眼于敌强我弱的形势。新中国成立后仍然实行战略防御、后发制人，主要是由国家的性质、任务和对外政策决定的。早在1954年4月，毛泽东就明确指出，中国的战略方针是积极防御，决不先发制人。后发制人决不是软弱无能，而是“人不犯我，我不犯人，人若犯我，我必犯人”。

第二，准备应付突然事变和大规模外敌入侵。新中国成立后始终强调大战的危险性，但不同历史时期对战争现实威胁的判断是有区别的。20世纪50年代，主要强调要准备应付可能的突然事变，防止帝国主义的突然袭击。既然是“突然事变”，那就不一定必然发生。60年代中期后，对大规模侵华战争的现实危险性估计得比较严重，突出强调了战争的不可避免性和紧迫性。这种情况主要源于安全环境的恶化，也与主观上的认识偏差和判断缺陷有关。

第三，自力更生建设国防力量。独立自主、自力更生是毛泽东思想活的灵魂，也是我国国家建设和国防现代化的基本方针。党中央和毛泽东把建立独立完整的现代化国防工业体系，确立为国防发展的总目标。这就使我们能够在外援突然断绝后，不仅建成完整配套的常规武器装备体系，而且通过自主研制“两弹一星”实现了跨越式发展。这一方针体现在军队建设上，就是要坚持以我为主，把学习外军经验与中国实际结合起来。

第四，实行以全民皆兵为基础的全民防御。坚持和发展人民战争思想，始终是新中国国防政策和军事战略的基石。作为中国革命战争优良传统的民兵制度，在新中国成立后得到全面发展。1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》以法律的形式，明确规定中国实行民兵制度。1957年6月，中央军委提出建立民兵与预备役合而为一的国防后备力量体制。1958年8月，中共中央提出“以民兵组织形式，实现全民皆兵”的思想。

第五，坚持中国共产党对国防的领导。党对军队的绝对领导是人民军队建军的首要原则。1954年宪法规定，中华人民共和国主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席；国务院有领导武装力量建设的职权。同年9月，中共中央政治局作出决议指出：必须同过去一样在中央政治局和书记处之下成立一个党的军事委员会，来担负对整个军事工作的领导。中共中央军事委员会的重新恢复，从组织体制上为党对军队的绝对领导提供了保证。

二、和平与发展为主题时代条件下的国防政策及其特点

20世纪70年代末，和平与发展成为时代的主题，全党工作的重心转移到以经济建设为中心的现代化建设轨道上来，我国的国防政策也随之发生重大转变。1980年10月，中央军委将积极防御、诱敌深入战略方针调整为“积极防御”战略方针。尽管这次调整仍立足于大战，但为后来的战略转变奠定了思想解放的基础。

1985年6月，邓小平作出“在较长时间内不发生大规模的世界战争是有可能的”的战略判断，不再认为战争迫在眉睫的国际形势新判断和不再坚持“一条线”战略的对外政策新调整。依据这两个转变，军队建设指导思想实行由时刻准备早打、大打、打核战争的临战状态真正转到和平时期建设的轨道上来的战略性转变。1988年中央军委重新确立的积极防御军事战略，明确要着重对付可能发生的局部战争和军事冲突，并提出稳定北线、加强南线、强边固防、经略海洋的战略指导。这一时期，我军进行了中越边境自卫还击作战及南沙海战。中央军委作出百万大裁军的战略决策，按照精兵、合成、高效的原则全面调整改革军队体制编制，组建陆军合成集团军和加强诸兵种合成。同时，按照寓军于民的原则陆续组建发展预备役部队，提高国防后备力量军事化程度，以弥补现役部队精减整编后的国家武装力量之不足。国家国防领导体制也进行了重大改革，1982年宪法规定国家设立中央军事委员会，由全国人民代表大会产生，中央军委实行主席负责制。党的中央军事委员会和国家的中央军事委员会，组成人员和对军队的领导职能完全一致。这样的体制既能保证党对军队的绝对领导，又便于运用国家机器全面加强国防和军队建设。

进入20世纪90年代，两极格局解体，世界开始了向多极化发展的新时期。和平与发展仍然是时代主题，国际形势总体上趋向缓和，但国际力量对比严重失衡。以信息技术为核心的高技术群的迅猛发展及其在军事领域的广泛应用，深刻改变了现代战争形态和作战方式。江泽民着眼时代的发展，对国防政策和军事战略作出新的重大调整。他指出，军事战略归根结底是治国之道，必须跟整个国家的经济、政治、外交密切协调；积极防御这个方针是我们的传家宝，但应随着形势的变化实事求是地继承和发展；要更深刻地认识冷战后世界军事斗争的新特点，下大气力发展国防科技。1993年1月，中央军委制定了新时期积极防御的军事战略方针，明确提出把军事斗争准备的基点放在打赢可能发生的现代技术特别是高技术条件下的局部战争上。进入新世纪，中央军委确定把军事斗争准备的基点放在打赢信息化条件下的局部战争上。

在新时期军事战略方针的指引下，我军加强以海军、空军和二炮为重点的作战力量建设，深入进行体制编制调整改革，两次裁减军队员额共70万，组织一系列反“台独”军事威慑行动，完成驻军香港、澳门的任务，大规模投入“九八”抗洪抢险伟大斗争等。我国于1995年发表《中国的军备控制与裁军》白皮书，从1998年起每两年发表一部国防白皮书，阐明我国国防政策的主要内容和基本依据，展现我国坚定不移实行防御性国防政策的理念和行动。

新世纪新阶段，和平、发展、合作成为时代的潮流，国际安全形势保持总体稳定，但不稳定不确定因素也在增多，世界仍然很不安宁，我国安全形势呈现出一系列新特点新趋势，国防和军队建设面临的内外环境发生深刻变化。胡锦涛新世纪新阶段的国防政策思想，要求国防和军队的建设运用必须服从和服务于党的历史任务，维护国家和民族的根本利益，把科学发展观贯彻落实到国防和军队建设各个领域和全过程。

胡锦涛从长远的战略利益出发，明确把国家的发展利益提升至与安全利益同等重要的地位，强调新世纪新阶段军队历史使命的根本着眼点，就是维护国家主权、安全和统一，保障国家发展利益。军队既要应对传统安全威胁，又要应对非传统安全威胁；既要维护国家的生存利益，又要维护国家的发展利益；既要维护国土安全，又要维护海外利益安全；既要维护国家改革发展稳定大局，又要维护世界和平、促进共同发展。维护国家利益，就是要坚持安全和发展的统一，谋求国家政治、经济、军事和社会的综合安全。《2006年中国的国防》白皮书系统阐述了新世纪新阶段的防御性国防政策。主要内容是：维护国家安全统一，保障国家发展利益；实现国防和军队建设全面协调可持续发展；加强以信息化为主要标志的军队质量建设；贯彻积极防御的军事战略方针；坚持自卫防御的核战略；营造有利于国家和平发展的安全环境。

改革开放后30多年我国国防政策的发展，主要呈现以下特点。

第一，以国家安全和发展利益为最高准则。邓小平提出处理国家关系不要以社会制度和意识形态划线，而要以自己的国家利益为最高准则来谈问题和处理问题。江泽民强调处理国与国关系要把国家利益放在第一位，而首要的国家利益就是国家的主权和安全。胡锦涛提出要把捍卫国家主权、安全和领土完整，保障国家发展利益放在高于一切的位置。科学发展观的第一要义就是发展，保障国家发展利益是贯穿于军队全部使命的一根红线。

第二，在经济发展的基础上推进国防现代化。邓小平提出国防建设要服从国家经济建设大局、军队“要忍耐”的思想，为国家集中力量发展经济创造了重要条件。江泽民提出国防建设与经济建设两头兼顾、协调发展的思想，强调形成与经济实力相协调和与国防建设需要相符合的军事实力，形成国防建设和经济建设相互促进、协调发展的机制。胡锦涛进一步提出把国防和军队现代化建设深深融入经济社会发展体系之中，使国防和军队现代化进程与国家现代化进程相一致。

第三，坚持军事战略的积极防御性质。我们搞的社会主义，是主张和平的社会主义；我们的战略始终是防御性的，就是将来现代化了也还是战略防御。因此，继续实行积极防御的军事战略方针，从根本上讲是由国家性质决定的，是继承我军的传统，也符合我们的国情军情。积极防御不是单纯防御，是包含反攻和进攻的攻势防御，是攻守结合。这种防御是和平时期努力遏制战争与准备打赢自卫战争的统一，是战争时期战略上的防御与战役战斗上的攻势行动的统一。军队必须发展应对各种安全威胁、完成多样化军事任务的能力，能够在各种复杂形势下有效应对危机、维护和平，遏制战争、打赢战争。

第四，走中国特色的精兵之路。国情军情决定我军保持一定规模是必要的，但关键是实现国防和军队建设高质量高效益发展。要实施科技强军战略，全面提高军队建设的科技含量。依靠科技进步实现军队战斗力生成模式的转换，加强以信息化为主要标志的军队质量建设。积极稳妥推进国防和军队改革，创新发展军事理论、调整改革体制编制和调整完善政策制度。积极推进中国特色军事变革，走信息化主导、机械化信息化复合发展的道路，实现军队的整体转型。

第五，维护地区与世界和平。和平性是中国国防政策的一个重要特点。前30年国防政策的任务是争取更长一点时间的和平，尽量推迟战争的爆发。在和平与发展为主题的时代，维护和平的国际环境和周边环境、维护国家和平发展成为国防政策的基本目标。邓小平说过，中国的国家利益，一个就是根治贫穷，再一个就是维护和平。我军要以开放合作、自信自强、和平文明的积极姿态走向国际社会，为维护世界和平与促进共同发展作出更大贡献。

三、新时代着眼国家由大向强的国防政策及其特点

当今世界正发生百年未有之大变局，国际战略格局、全球治理体系、综合国力竞争发生重大变化。我国正处于由大向强的关键阶段，面临的安全和发展形势更趋复杂。中国特色社会主义进入新时代，中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。国防和军队建设进入新时代，在中国特色强军之路上迈出坚定步伐。

党的十八大以来，习主席着眼实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，提出党在新时代的强军目标，创新发展军事战略指导，制定新形势下和新时代军事战略方针，构建中国特色现代作战体系，坚持政治建军、改革强军、科技兴军、依法治军，全面深化国防和军队改革，坚决捍卫国家领土主权和海洋权益，形成了习近平强军思想。其中，新时代国防政策重要思想占有重要地位。

在习近平强军思想指引下，国防和军队现代化加速发展，机械化建设基本完成，信息化建设扎实推进，军队实战水平有大的提升。人民军队组织架构和力量体系实现革命性重塑，构建新的军队领导管理和作战指挥体制；优化规模结构和力量编成，裁减军队员额30万，重塑力量结构布局；推进军事政策制度改革，建立健全中国特色社会主义军事政策制度体系；军事斗争准备取得重大进展，全面提高新时代备战打仗能力；组织一系列重大军事行动，坚决捍卫国家核心利益。

防御性国防政策的基本原则不会改变，但其时代内涵将随着安全形势和国防需求的变化而变化。习主席深刻洞察国际大势和战争形态演变，敏锐把握国情军情，形成了新时代国防政策思想。《新时代的中国国防》白皮书从根本目标、鲜明特征、战略指导、发展路径和世界意义五个方面，阐述了新时代中国国防政策的基本内容：坚决捍卫国家主权、安全、发展利益；坚持永不称霸、永不扩张、永不谋求势力范围；贯彻落实新时代军事战略方针；坚持走中国特色强军之路；服务构建人类命运共同体。在坚持防御性国防政策的前提下，要积极适应战略竞争新格局、国家安全新需求、现代战争新形态，全面贯彻总体国家安全观，更加突出深远经略、更加突出综合博弈、更加突出全域联合，有效履行新时代军队使命任务，把强军事业不断推向前进。

新时代国防政策重要思想，主要呈现以下特点。

第一，服从服务于中华民族伟大复兴这个大目标。军事服从政治，战略服从政略。在新的时代条件下，我们党和国家的战略目标就是实现中华民族伟大复兴，国防政策和军事战略必须服从服务于这个国家和民族最高利益。强国必须强军，巩固国防和强大人民军队是新时代坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的战略支撑。这一大目标要求我们坚定不移走和平发展道路，坚持永不称霸、永不扩张、永不谋求势力范围，积极为构建人类命运共同体贡献力量。

第二，坚持国防政策的防御性与捍卫国家利益的坚决性相统一。我国是社会主义国家，奉行和平外交政策，坚持走和平发展道路，这就从根本上决定了我们始终不渝坚持防御性国防政策和积极防御军事战略。但是，必须坚持原则、敢于斗争，决不后退一步，决不丢失一寸领土，谁都不要指望我们会吞下损害我国主权、安全、发展利益的苦果。要坚持攻势防御，增强战略指导的积极性和主动性，善于谋势造势，加强战略进取，讲求政策策略，下好先手棋，打好主动仗。

第三，实现党在新时代的强军目标。建设强大人民军队这一目标在不同历史时期有不同的内涵。党在新时代的强军目标是建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队，把人民军队建设成世界一流军队。听党指挥、能打胜仗、作风优良这三条是建军治军的要害，决定着军队发展方向，也决定着军队生死存亡。这一目标必须同国家现代化进程相一致，按照国防和军队现代化新的战略安排，建成同我国强国地位相称、能够有效维护国家安全、具备强大国际影响力的世界一流军队。

第四，改革创新成为强军兴军的必由之路。人民军队的发展史就是一部改革创新史，靠改革创新走到现在，也要靠改革创新赢得未来。要深化国防和军队改革，重塑领导指挥体制，优化规模结构和力量编成，建立健全军事政策制度体系，加快构建能够打赢信息化战争、有效履行使命任务的中国特色现代军事力量体系。把创新摆在更加突出的位置，全面实施创新驱动发展战略，下大气力抓理论创新、抓科技创新、抓科学管理、抓人才集聚、抓实践创新，建设创新型人民军队。

第五，强化军民融合发展重要战略地位。军民融合是兴国之举、强军之策，是实现发展和安全兼顾、富国和强军统一的必由之路。要坚持我们的国防是全民的国防，凝聚国家意志、举国之力、军民同心一起推动落实，加快形成全要素多领域高效益的军民融合深度发展格局，努力构建一体化的国家战略体系和能力。