美国国防合同管理特点及启示

赵维春 曹 亮

内容提要：美国国防合同管理经过多年的发展，已建立了权威的组织领导架构，形成了完备的法规制度体系，积累了丰富的实践管理经验。美国国防合同管理实践对我们的启示主要有：一是转变思想理念，推进统管统派；二是完善组织架构，推进分权分责；三是细化职能定位，推进高效协作；四是完善法规体系，推进依法管理。

上世纪20年代，美国就建立了国防合同管理制度，经过近百年的发展，已比较成熟完备。深入分析其特点、借鉴其经验，对于推进我军合同管理体系建设和军事代表制度改革，具有一定启发和借鉴意义。

一、美国国防合同管理特点

一是组织管理集约化。美国国防合同的管理部门是国防部国防合同管理局，在项目管理部门的授权和委托下开展国防合同管理工作。其组织架构大体经历了分散管理、分散管理与集中管理相结合、集中管理等3个阶段。现行的组织架构有3个层级：一是决策层，包括管理局总部机关的“一办八处”（战略影响办公室，法律顾问处、人力资源处、信息技术处、财务与商务处、独立评估处、合同处、工程处、质量处）；二是管理层，包括管理局的运行部、国际部和特殊项目部；三是实施层，包括按地区、按驻厂、按产品设置的40多个重大合同管理办公室。其国防合同管理模式，从最初的“以地区为中心”发展为“以产品为中心”，最终调整为“产品和地区相结合”，形成了“地区派驻、兼顾专业”的模式。由国防合同管理局统一制定合同管理政策标准，统一派驻合同管理办公室，统一管理合同管理人员，实现了力量资源的集约化运用。

二是职能定位精准化。依据美国《联邦采办条例》及《联邦采办条例国防部补充条例》，美国国防合同管理局的职能共计89项，其中基本职能77项，需要另行授权的12项，这些职能细化为15类，涵盖成本与定价服务、工程与制造服务、质量保证服务、合同管理支持等多个领域。美国国防合同管理局的不同层级、不同部门的职能定位精准，责任分工精细，管理权限精确，并有独立于订立、审计、支付的管理指挥线。管理局及其内设机构精准化的职能定位，使其既充分发挥各职能部门的专业性，能够高效完成计划拟制、合同订立、监督管理等一系列业务流程，提高工作效率；又加强合同管理相关部门的工作衔接、联动和监督，较好地避免了因职能定位不准、责任分工不细造成的“无序重叠”或“真空地带”，确保了国防合同管理工作有序展开。

三是制度法规体系化。美国高度重视国防合同管理法规体系的构建及完善。几乎每项国防合同管理活动都能找到相应的法规标准或指导文件，并注意及时补充修订，以保证法规体系的适用性、可行性。例如，作为国防合同管理基础法规的《联邦采购条例》及《联邦采购条例国防部补充条款》，已修订20余次。美国的国防合同管理法规，已经形成“二维一体”的体系结构：纵向（管辖范围），主要包括国防采办基本法律、联邦政府和国防部国防采办法规以及国防部各业务局和各军种规章等3个层次；横向（管理领域），主要包括合同订立与履行管理，合同行为监督、指导与奖惩，合同审计与财会金融管理以及合同信息指导等方面。该法规体系几乎涵盖了合同管理领域的所有方面，为科学规范地开展国防合同管理提供了基本遵循。

二、几点启示

一是转变思想理念，推进统管统派。要正确认识“统管统派”与“军种主建”的内在关系，克服“统管统派”影响“军种主建”的思想理念，切实推进军事代表机构和人员统管统派制度，完善相关工作机制，以解决各军种分散管理、重复派驻带来的政策标准不统一及“一厂多室”等问题。并积极借鉴美军挣值管理、系统工程监管、重大项目支持、持续过程改进等先进管理理念及方法，为推进我军合同管理发展提供理论支持及科学手段。

二是完善组织架构，推进分权分责。此次国防和军队改革，我军建立了“军委装备部门集中统管、军种具体建管、战区联合运用”的装备管理体制。但这只是初步完成了顶层机构设立和总体制度设计，组织架构仍需进一步细化完善。横向上，建立与合同管理体系相制衡、监督的项目管理体系；纵向上，建立职能完备、利于统管统派的合同管理组织体系。其中，合同管理组织体系的决策层，可由军委装备发展部相关职能部门构成；管理层，可设立合同监管专属机构，指导、管理与控制各地区军事代表机构；执行层，可设立各军种合同管理中心，进行专业化指导和建设。

三是细化职能定位，推进高效协作。应依据相关法规制度，在横向上，切分项目管理体系与合同管理体系的工作界面，明确二者的工作职责和工作接口；在纵向上，细化合同监管机构职能定位，明晰权责关系。以加强体系间、机构间的协同配合，确保以“一个面孔”面对承制单位，形成“一股力量”推动国防建设发展。

四是完善法规体系，推进依法管理。目前，我军合同管理法规体系还不完善，相关的军用标准仅有23项，远远不能满足新形势下合同监管工作的现实需求。应按照集中统管、分层负责的原则，制定涵盖决策、管理、实施3个层次，包括指导意见、管理规范、工作规程等方面，贯穿合同管理全过程的制度法规，形成健全完备的国防合同监管法规体系。