我国退役军人职业教育和技能培训的回顾与前瞻

汪笑笑 彭荣础

内容提要：退役军人，是党和国家的宝贵人力资源。要使退役军人从“最可爱的人”向“最有用的人”转变，必须加强其职业教育和技能培训。改革开放以来，这项工作经历了探索奠基、发展完善、升级提质三个重要阶段，已形成了短期职业技能培训、校企联合职业技能培训、学历教育与职业技能培训相结合培训等多种模式，正朝着打造终身教育培训体系和扩大易地教育培训范围、走开线上教育培训路子、建立订单式教育培训机制的方向发展。

退役军人（本文主要指退役士兵）是党和国家的宝贵人力资源。从军期间，他们保家卫国，为国防和军队建设作出了牺牲奉献，成为“最可爱的人”；回到地方，他们奋斗在各行各业，为国家经济社会发展作出了重要贡献，成为“最有用的人”。而促成他们从“最可爱的人”与“最有用的人”融合的重要桥梁纽带，则是党和国家不断推进职业教育和技能培训。特别是改革开放后，退役军人就业逐步适应市场机制实行“双向选择”，教育培训的价值意义日益提升、工作快速发展，培训对象实现了从城镇士兵到全体退役士兵的发展过渡，培训模式走过了从一般性短期教育培训——针对性短期教育培训——技能培训与学历教育相结合的历程，如今正朝着面向时代要求打造终身教育培训体系，以及充分利用社会科技发展成果改进创新教育培训模式的目标迈进。

一、历史脉络

我军历来重视退役军人教育培训。在革命战争早期，毛泽东就提出要把军队建设成为一个大学校，并在井冈山时期、抗日战争时期亲自为学员上课，以提高干部战士的政治觉悟和文化水平，这可视为退役军人职业教育和技能培训的“基因”。但是，严格地说，我国退役军人职业教育和技能培训是市场经济体制的产物。计划经济时代，退役军人按照“城镇户口的由政府安置工作、农村户口的返乡务农”的原则安置，这时没有形成完整的退役军人职业教育和技能培训工作制度安排。新中国成立之初，开办过转业军人速成中学和文化学校，旨在提高他们的文化知识水平以适应就业要求，这充其量只能算是退役军人职业教育和技能培训的“萌芽”。不过，1977年12月，邓小平结合新的形势，在中央军委全体会议上指出：“我们军队要搞得生动活泼些，只着眼于军队建设本身的需求是不够的，还要着眼于干部、战士转业复员到地方工作的需要。”随之，部队广泛开展培养军地两用人才活动，这虽然是在计划经济体制下进行的，但很快国家就进入了改革开放新时期，因而可以看作是退役军人职业教育与技能培训的“雏形”。其实，这也与改革开放后市场经济社会的退役军人职业教育与技能培训有着极大的不同。改革开放后，随着我国市场经济体制的建立和完善，传统的安置制度机制暴露出许多问题，且越来越不适应形势发展的需要。于是，党中央、国务院、中央军委推动退役军人安置工作逐步由计划安置模式向市场安置模式转变。而市场安置模式对退役军人的社会就业能力提出了新的要求，基于此的退役军人职业教育和技能培训很快拉开帷幕——政策法规陆续出台、制度安排日趋完善、工作机制不断健全。

（一）探索奠基期（1979-2008年）

改革开放后，党中央、国务院、中央军委陆续出台相关文件，强调职业教育与技能培训在退役军人安置中的重要性。1997年，国务院退伍军人和军队离休退休干部安置领导小组、民政部、总政治部下发《关于印发〈培养和使用军地两用人才工作发展规划〉的通知》，这是最早有关退役军人职业教育培训的规划或政策。2004年，国务院办公厅转发民政部等部门《关于扶持城镇退役士兵自谋职业优惠政策意见的通知》首次提出，中央财政对安置任务重和经济欠发达地区城镇退役士兵的职业技能培训经费给予补助，确保自谋职业的城镇退役士兵能够领到一次性经济补助，得到一次职业技能培训。2005年7月，国务院下发《关于进一步做好城镇退役士兵安置工作的通知》要求，各级人民政府充分利用现有公共就业服务机构、院校和培训机构，开展多种形式的职业技能培训，帮助城镇退役士兵尽快转换角色，掌握就业技能，提高就业竞争力。与此同时，“退役+培训+推荐就业”、继续完成学业再就业等多种方式相结合的退役军人教育培训与就业安置制度逐渐建立。但是，从这些文件可以看出，改革开放后相当长时间内，退役军人职业教育和技能培训只限于城镇退役士兵而不是全体退役士兵。2006年3月，在第十届全国人民代表大会上，“大力开展职业培训和就业服务体系建设”被写进了国民经济和社会发展计划报告，给退役军人职业教育和技能培训带来很大的利好，广东率先面向全体退役军人开展免费提供职业教育和技能培训的试点工作。

（二）发展完善期（2009-2012年）

2009年4月5日，在军委领导同志呈送的一份调研报告中，胡锦涛同志针对广东省为退役士兵免费提供职业教育和技能培训情况作出重要批示：要总结各地经验，逐步推广，并研究制定相关政策和制度。此后，打破城乡户籍区分的退役军人职业教育和技能培训机制快速发展完善。2010年12月9日，国务院、中央军委联合发布《关于加强退役士兵职业教育和技能培训工作的通知》，该文件标志着退役士兵的教育培训正式上升为国家政策，极大地促进了退役士兵职业教育与技能培训工作在全国范围内推开。2011年10月29日，经第三次修订的《中华人民共和国兵役法》规定：义务兵退出现役，安置地的县级以上地方人民政府应当组织其免费参加职业教育、技能培训，经考试考核合格的，发给相应的学历证书、职业资格证书并推荐就业，为退役军人职业教育和技能培训提供国家大法保障。随后，退出现役义务兵就业全面享受国家扶持优惠政策，可以免试进入中等职业学校学习；报考普通高等学校以及接受成人教育的，享受加分以及其他优惠政策；在国家规定的年限内考入普通高等学校或者进入中等职业学校学习的，享受国家发给的助学金。

（三）升级提质期（2013年至今）

新时代，退役军人职业教育和技能培训体系建设日益深入推进，提质升级。2013年，习近平总书记在全国政协委员赴四川省考察兵役工作报告上批示，要深入推进退役士兵职业教育和技能培训。2014年，民政部、财政部、总参谋部三部门联合发布《关于加强和改进退役士兵教育培训工作的通知》要求，进一步加强和改进退役军人职业教育和技能培训。2018年，国家成立退役军人事务部，专司退役军人管理保障工作，退役军人职业教育和技能培训体系建设踏上新起点。退役军人事务部部长孙绍骋指出：“退役军人在部队长期从事军事训练，回归地方后，许多人面临军事技能转化为职业技能的需求，需要采取针对性措施给予帮扶，变‘经济补偿’为‘能力提升’。”同年，退役军人事务部、中共中央组织部、中共中央政法委员会等联合下发《关于促进新时代退役军人就业创业工作的意见》提出，开展退役前技能储备培训，加强退役后职业技能培训，推行终身职业技能培训。这个整体统筹“役前”“役后”“终身”教育培训的体系化意见的出台，标志着退役军人职业教育和技能培训的理念和政策实现质变性发展。2019年，教育部办公厅、退役军人事务部办公厅、财政部办公厅下发《关于全面做好退役士兵职业教育工作的通知》要求，高职院校加大对退役士兵招生工作力度，灵活开展教育教学工作，加强就业指导服务。2020年6月18日，《退役军人保障法（草案）》首次提请十三届全国人大常委会第十九次会议审议，在这部退役军人专门法中进一步明确了退役军人的教育培训、就业创业的相关内容。《关于全面做好退役士兵职业教育工作的通知》《退役军人保障法（草案）》的出台，标志着退役军人职业教育培训渐入新境界。

二、现行模式

改革开放以来，在日益健全完善的政策法规推动下，目前我国退役士兵的职业教育与技能培训已经步入制度化轨道，建立了短期职业技能培训、校企联合职业技能培训及学历教育与技能培训相结合等多种模式，走出了一般性技能培训向针对性技能培训转进、技能培训向学历提升的发展路子。

（一）短期职业技能培训

这是早期普遍采取的退役军人职业技能教育培训形式，旨在让退役军人快速掌握一种就业技能。主要是由省级民政部门（退役军人事务部门）指导、监督市县级民政部门（退役军人事务部门）组织实施，由取得培训资质许可的教育培训院校或机构承担。退役士兵完成培训任务并经考试合格后，承办单位颁发职业资格证书并推荐就业。政府下发退役士兵短期职业技能培训资金，主要用于退役士兵的培训费、住宿费、职业技能鉴定费，并按照实际受训时间，由承训单位向受训人员发放生活补助费。所有符合条件的退役军人，可在退役后一年内报名参加。这种培训方式可使所有参训退役军人迅速掌握一项技能，为其后择业就业打下一定基础。但是，由于专业针对性不强、时间较短等种种原因，无法取得理想的效果，并且随着经济社会发展特别是其科技含量的提高，社会就业专业针对性要求越来越高，这种基于泛化的短期职业技能培训生命力不断弱化，逐渐成为其他培养模式的辅助形式。

（二）校企联合职业技能培训

校企联合开展退役军人职业技能教育培训模式，旨在通过企业的参与克服退役军人短期职业技能培训模式专业针对性不强的问题。培训周期通常为3个月，结束后进行结业考核，区分专业发放培训合格证、职业资格证、上岗证等，并协调当地人才资源与就业服务中心定期召开专场招聘会，优先推荐到当地龙头企业工作。校企联合职业技能培训的模式，虽然与短期职业技能培训一样参训时间不长，但由于是院校、企业共同举办，在校企联合优势的作用下，培训专业设置更加贴近市场需求和退役军人优势特长，一定程度上克服了短期职业技能培训模式的弱点，提高了退役军人就业竞争能力，因而在近年来退役军人职业技能培训中受到广泛关注。

（三）学历教育与职业技能培训相结合

这是退役军人职业教育和技能培训实践升级发展模式，旨在提高退役军人的综合素质。随着国家经济科技快速发展，社会就业对学历的要求日益提高，大部分退役军人学历水平偏低成为他们就业的重大障碍，学历教育与技能培训相结合的培训模式应运而生，成为退役军人职业教育和技能培训升级提质的重要标志。2019年5月6日，教育部等六部门印发的《高职扩招专项工作实施方案》，将退役军人再次纳入福利对象。2019年8月7日，教育部办公厅、退役军人事务部办公厅、财政部办公厅下发的《关于全面做好退役士兵职业教育工作的通知》，要求加大职业院校招生工作力度，鼓励符合高考报名条件的退役士兵报考高职院校；退役士兵申请就读中等职业学校，可免试入学；鼓励支持退役士兵参加高等教育自学考试及各类高等学校举办的学历继续教育；鼓励高职（专科）学历的退役士兵申请就读普通本科高校。这个通知的出台与实施，标志着退役军人学历教育与技能培训相结合的升级培训模式正式诞生——从某种意义上实现了“授人以鱼”向“授人以渔”的转变，有利于退役军人更好地融入社会、与社会接轨。在我国高等教育正向普及化快速迈进的大背景下，走开学历教育与技能培训相结合之路，是退役军人职业教育和技能培训的必然选择，也必将越走越好。

三、发展前瞻

“潮平岸阔催人进，风起扬帆正当时。”新时代，在强国强军大背景下，退役军人职业教育和技能培训工作不断加强和改进，正在拥抱更加美好的明天。

（一）教育培训体系建设与时俱进

现行多种形式的职业教育和技能培训规定，确保了自主就业退役士兵在退出现役1年内，可以选择免费参加职业教育和技能培训，期限一般为2年，最短不少于3个月。客观地说，就传统社会条件而言，退役军人融入社会的教育培训，这个时长不算短了——完全能够满足一般就业的要求。但是，信息时代是“知识爆炸”的时代，经济社会的科技含量之高前所未有，而且更新发展越来越快，终身学习便成为就业的普遍要求。退役军人经过现行职业教育和技能培训体系教育培训并走上社会工作岗位后，与其他社会成员一样面临继续社会化、继续技能化和继续职业化的课题。因此，贯彻落实2018年退役军人事务部、中共中央组织部、中共中央政法委员会等联合下发的《关于促进新时代退役军人就业创业工作的意见》中关于推行“终身职业技能培训”的要求，基于时代特点打造退役军人终身教育培训体系，让退役军人不断接受新的质量更高、效果更好的教育培训，使他们始终保持军人优势与适应社会需求的活力，具有重大意义。可喜的是，强化退役军人人力资源开发意识，基于时代要求构建面向退役军人的终身职业培训体系，已成为党中央和国家有关部门及各级地方党委政府开展退役军人工作的共识。2018年国务院下发的《关于推行终身职业技能培训制度的意见》指出，构建终身职业技能培训体系，深化职业技能培训体制机制改革，提升职业技能培训基础能力，其中多项具体内容涉及退役军人，这是打造退役军人终身教育培训体系的重大政策红利。今后，为退役军人构建终身职业教育体系，进一步健全完善退役军人技能培训制度，将退役军人打造成推动经济社会发展的“人才”群体，必将成为退役军人职业教育和技能培训的发展方向。

（二）教育培训模式建设拓展创新

着眼克服现有模式的短板弱项，寓于退役军人终身教育培训体系的教育培训模式建设要坚持面向时代要求，充分利用社会便利条件，尽快实现提质增效。

扩大易地教育培训范围。当前，大部分省市退役军人的职业教育培训工作由省级有关部门部署、指导、监督，市县级有关部门具体实施，地域局限在退役军人原籍所在地。在居住、就业地域限制日益模糊的信息社会，这种限制具有明显的时代滞后性，既给退役军人参与教育培训和就业造成一些不便，也不利于整合资源以提高教育培训质量。目前，有些省市已经着手探索解决这个问题。例如，2014年安徽省民政厅下发《安徽省退役士兵职业教育和技能培训实施办法》规定，退役士兵可以通过向安置地民政部门申请参加易地教育培训，所需学费采取个人预先垫付的方式，培训结束后凭结业证书、职业资格证书、学费收据向安置地民政部门申请，按不超过安置地相关教育培训标准据实报销，深受退役军人欢迎。同年民政部、财政部、总参谋部下发《关于加强和改进退役士兵教育培训工作的通知》，允许退役士兵在安置地省级行政区域内的承训机构中易地选择教育培训机构，这种省域内异地对退役士兵进行教育培训的方式，让退役士兵满足意愿的选择性更强，在一定程度上解决了一些退役士兵工作地点与教育培训地点冲突的问题。但是，基于省域行政区仍然不能使易地培训的效用得到充分发挥。因此，还需要继续探索跨省（自治区、直辖市）易地培训的办法，逐步实现退役士兵可在全国范围内选择培训机构和专业。

走开线上教育培训路子。网络远程教育是随着现代信息技术的发展而产生的一种新型的教育方式，具有双向互动、内容丰富生动、可进行个性化教育等多种优势。相对于其他教育形式来说，线上教育对基础要求没有那么高，便于灵活安排学习时间和内容，退役军人既可以先参加普通职业教育培训打下就业基础再就业，也可以边就业边参加教育培训而不受工训矛盾制约，还可在参加普通职业教育培训的同时，发挥经过严格军事教育训练的优势和特长报考警卫、消防、安保等专业作为第二专业，为创造美好未来打下多样化、更坚实的基础，因而很受欢迎。深圳职业技术学院与对外经济贸易大学两校联手，建立了对外经济贸易大学深圳远程学习中心，共同为深圳培养社会经济所需要的人才，至今已有15批次退役士兵参加了对外贸易大学远程学历教育课程的学习。因此，要充分借助信息科技飞速发展的成果，按照“先试点试行再普及推广”的思路，尽快走开网络远程教育的路子，实现只要有网络的地方都能方便参加教育培训，开辟退役军队职业教育和技能培训新天地。

拓展订单式教育培训模式。2019年11月21日，宁波市出台全国首个《退役士兵职业技能订单式培训办法》明确，退役士兵就业技能培训坚持市场导向、需求牵引原则，通过订单式培训提升退役军人就业创业能力。所有符合条件的2019年及以后正常退役、宁波市负责接收的自主就业退役士兵，每人可选择接受一次免费培训。具体分为全员适应性培训和就业技能培训两种类型：全员适应性培训，由市或各县（市）、区退役军人事务部门负责组织实施，坚持即退即训、全员参加，原则上接收报到一个月内完成；培训期限一般为5天；培训费用是人均1000元（由政府承担）；培训内容包括开展心理引导、树立正确择业观、精准掌握培训就业需求等。就业技能培训，采用订单式培训，培训期限一般为6个月（最短不少于3个月），重点培训就业岗位所需知识和专业技能，强化实践环节。所谓职业技能订单式培训，就是联合有培训资质的各类企业和用人单位、人力资源服务机构、培训机构、创业园区、职业院校等单位，根据全员适应性培训掌握到的培训就业需求，开发挖掘针对退役士兵的高质量可成长的就业岗位形成岗位订单，然后定向招人进行上岗培训。“订单式培养”，就业目标明确，紧跟生产需要，能培养出有理念、切合企业实际需求的人才，同时满足了退役军人培训后就上岗的愿望，是今后退役军人教育培训模式的发展方向。