从新冠肺炎疫情防控看应战应急一体化动员

孙继斌

内容提要：这次新冠肺炎疫情防控实践告诉我们，应战动员与应急动员耦合性强、耦合度大，相互联系紧密、互促作用明显，两者应该融合进行一体化建设——重点推进组织指挥、制度机制、物资装备储供一体化建设，进而形成急时应急、战时应战、平时服务“三时一体”、综合强大的保障功能。

这场突如其来的新冠肺炎疫情防控，举国动员、全面动员、全民动员、军民动员，如同保障打一场人民战争。实践再一次告诉我们，应战应急都是应对国家安全危机，虽然安全威胁来源不同，但需要动员的许多资源以及实施办法、要求等是相同的，两者耦合性强、耦合度大，互相联系紧密、互促作用明显，应融合一体建设、整体筹划推进。

一、在动员组织指挥上融合一体

长期以来，遇有突发事件，往往会组建临时指挥机构，这对于应对事件具有很强的针对性和实效性，但却必然存在“临时”的被动性、运行的不稳定性、指挥的非专业性和管理工作的间歇性等不足。要从根本上克服这个不足，就要建立独立、稳定、健全的常态应急应战动员指挥机构。可考虑将现在的应急管理部门与国动委合并成一个常设机构——应战应急动员管理委员会，既负责应急应战动员的日常准备与管理，也负责应战应急动员实施的组织与指挥，这样有助于减少协调环节、高效决策执行、专业科学应对，达到平战衔接、功能合一、建用一致、分工协作的目的。在领导管理上，要坚持党的统一领导，省以上在党委领导下由行政部门担纲运行；市县两级党委“议行合一”模式和党委集决策权、执行权于一身的特点较为明显，可由党委书记亲自担任应战应急动员管理委员会主任，政府“一把手”和同级军事主官担任常务副主任，这样更加利于决策和执行的衔接，提高处置效能，适应未来瞬息万变的突发情况和战场态势。在这次疫情防控中，多数地区防控指挥部的“一把手”，也都是由党委书记担任的，实践证明是有力有效的。在机构设置上，应战应急动员管理委员会下设2个实体化常态办公室，即应急管理部门的应急动员管理办公室和军事部门的国防动员管理办公室，应急时由应急管理部门牵头，战时由军事部门的国防动员管理办公室牵头。公共卫生防疫属于卫计委管理范围，反恐维稳属于公安部门，可以在现有经济动员办、人防办、交战办基础上，设立疫情防控办、反恐维稳办，一并纳入应战应急动员管理体系，以便在应对疫情和恐怖事件时，也同样能够做到资源统筹、人力物力集中使用和专业的人干专业的事，避免各动员力量之间的力量单一、职能交叉、分队重叠设置的问题，减少人力物力浪费。在人员配备上，要加强应急应战动员人才选拔培养，各个专业办公室都要由专业的人员负责。人民武装、人民防空等军事特点突出的专业办公室，应由省军区系统现役军官或转业军官担任。经济、科技等动员办公室的兼职业务干部要尽量变为专职，以适应应急应战动员融合建设后动员任务空前加重的要求。应急管理部门组建不久，很多地区都是职能移交了，但专业人员并没有全部进入应急管理部门，如地震救援、防汛抗旱等方面的专业人员力量比较薄弱，需要尽快通过培训、演练、实践等予以培养，尽快实现专业的人干专业的事。

二、在动员制度机制上融合一体

从这次疫情防控动员的组织协调看，行政命令的硬性要求和纪委监委的强力督察，确实保证了上级指示和各项要求在基层末端的落实。但是，也有不少地区暴露出应对上的被动、协调上的困难和运行中的梗阻，反映出应急制度机制明显不健全不完善。推进应战应急动员管理一体化，要立足于应战应急动员管理委员会由多部门多系统组成的综合性组织指挥协调机构这个特点，建立健全应战应急动员管理制度机制。一是建立健全预案修订会审制度。这次疫情中，很多地方并没有应对公共卫生突发事件的预案，有的地方甚至爆出相互抄袭新冠肺炎防控方案的丑闻。要想做到应对突发事件有条不紊、从容科学，平时必须有相应的应战应急动员预案。这就要求应战应急动员管理委员会各成员单位，都要根据自己的专业和分管领域研究制定相应的应战应急预案，健全信息共享、议事决策、装备调度、宣传报道、运输救援、人力动用、物资储备、物品供应等统一的运行机制，以便在平时能够依案准备、用时依案行动。二是建立健全依案联演制度。凡事预则立，不预则废。健全完善预案、依案抓好演练，是应战应急快速反应和有效遂行任务的必由之路和重要前提。这次疫情防控作战初期之所以有些被动，很重要的一个原因是预案不健全不完善甚至没有，演练更是没有落到实处甚至没有进行过。这个教训必须牢牢记取。各级应战应急动员管理委员会，每年要有计划依案组织军地双方参加带有“实战”背景的动员演练，熟悉应战应急动员流程，检验联合行动运行机制，在演练中发现问题，及时修改完善预案，增强各方力量一体化遂行应急与支前任务的能力。三是建立健全刚性约束制度。这次疫情防控还暴露出有的领导并不善于运用国防动员的手段组织应急动员。比如，在需要某种必备保障物资时，不少资金紧张的政府部门只能采取号召捐助、凭感情协调的办法，能筹到多少算多少，而不是运用国防动员的制度机制去征用。这种做法可以管短时和局部，但难以管长期和全局。因此，要建立健全一套完善的刚性约束制度，明确在应战应急中，各级各部门的职责、权力，各企业和销售部门提供所需物资的法律义务、程序和要求；征用应战应急所需物资的部门、权力、条件、程序、监督以及各自的法律责任等，以便在需要时能够刚性执行，随时调集征用。

三、在物资装备储供上融合一体

这次疫情防控中，各地出现的应急物资储备不足、日常物资紧缺的教训十分深刻，各级各地区都需要深刻反思各自的产业类别布局、企业转产能力和日常物资储供等问题。要建立应战应急一体的动员体系，在物资装备上建立起储备、供应、转产和征用的完整体系，确保应对“小事件”日常储备够用，应对“大事件”能够随时生产供应。一是加大应战应急物资装备储备的投入和建设力度。各级各地区可以根据可能出现的战时供应和平时突发事件需求，以及本级所担负的动员规模和所需物资装备类别，建立符合本地实际的若干个应战应急物资装备储备仓库，并调整完善预案，明确军民通用装备由经济动员办提供、军事部门储备管理，专业物资装备由各专业动员办公室负责储备，需要时可由应战应急动员管理委员会统一调度。对于已经建立、经过改造就具备应战应急功能的装备要及时改造升级，使其具备应急应战两种功能。比如，当前比较健全的人防系统，经过升级改造就可用于应急，就要立即进行升级改造。二是建立健全应战应急物资装备动员中心。对于平时不便于储备的消耗品或需要由企业临时生产的产品（装备），各级经济动员办公室要建立储备物资装备动员中心，与相应企业签订应战应急征用合同，要求企业平时要有一定量的储备。同时，这些企业要制定应战应急生产方案，需要时能够快速生产或转产，确保物资装备随需随调、随缺随补。当然，也要建立相应的事后补偿机制。每年要检查考核这些企业，并将其纳入联演，切实形成通用物资装备能够统一供应、专勤人员能够统一调配、交通运输能够统一调度、专业器材能够对口保障、需求能够有效对接供应的有效运行机制。三是建立健全精确的物资装备潜力调查数据库。着眼“双应”要求，将动员潜力调查覆盖应战应急各领域，并在军事部门建立精确的潜力调查数据库，每年更新，确保全、准，以便在需要时能够运用这些“大数据”，让组织指挥人员精准知道有什么、在哪里、有什么用、给谁用，以便对动员工作作出快速准确研判、周密合理筹划和有效统一调度，让执行者知道谁申请、谁审批、哪儿请领等问题，确保动员工作的有效对接和快速反应。