推进民用资源动员体系建设的若干思考

官应权 谭文龙

内容提要：在举国抗击新冠肺炎疫情期间，各级动员民用资源有力支援保障了疫情防控行动，但也暴露出民用资源动员体系不够配套完善的问题。健全民用资源动员体系，应加紧完善科学完备的政策法规体系，着力解决无法可依的政策短板；加紧完善集约高效的资源配置体系，努力夯实平战一体的基础工程；加紧完善互联互通的信息保障体系，不断提高应急应战的保障效益；加紧完善全时全域的宣传教育体系，切实增强全民参与的行动自觉。

民用资源，是国防动员潜力的重要组成部分，是急时应急、战时应战的主要动员对象。在2020年上半年这场新冠肺炎疫情防控的人民战争中，各级动员民用资源，全力支援保障疫情防控，在紧要关头发挥了巨大作用。但是，也暴露出诸多问题。比如，依法征用意识欠缺、急需物资储备不足、相互之间截留资源、统管统控力量不足等。因此，新时代推进国家治理体系和治理能力现代化，以及推动国防动员尤其是征用民用资源方面的准备工作，应充分总结经验汲取教训，在完善政策法规、资源配置、信息保障、宣传教育体系上落实落细。

一、加紧完善科学完备的政策法规体系，着力解决无法可依的政策短板

动员法规，是用以调整国防动员活动中各种社会关系行为规范的总和，是平时动员准备、战时动员实施的法律依据。我国国防动员法制建设起步较晚、体系不健全。特别是在民用资源的征用与补偿等方面，相关政策法规已不适应经济社会发展形势，亟待完善。

一是构建相对独立的法规体系。民用资源，是平时服务、急时应急、战时应战的重要潜力。虽然宪法、国防法、国防动员法、戒严法、传染病防治法等相关法律法规中，均有关于民用资源征用的部分条文规范，但系统性、操作性不强。尤其在国家层面，没有针对民用资源动员制定独立完整的法律法规，既影响了平时民用资源建设质效，又会削弱战时群众参与的积极性。因此，国家层面应以修订国防动员法为契机，尽快出台专门的“民用资源动员法”，对民用资源动员征用的相关问题予以明确规范，理顺民用资源动员活动中的各种运行关系。

二是完善各域各地的配套政策。我国幅员辽阔，各地经济、社会、文化等资源条件差异较大，加之民用资源涉及物资装备、医疗器械、交通运输、信息科技等众多领域，单靠国家层面某一法规或行政文件的原则性规范，远远不能满足国防动员的现实需要。地方政府应当根据各地实际情况，以国家国防动员领域的母法为依据，制订更细更全的地方性、行业性的法律法规，如“民用运力征用办法”“民用企业转产细则”“民用通信设施征用规定”等，以此规范民用资源动员征用的时机方法、原则要求、补偿办法等内容，不断健全民用资源动员法规体系。

三是加大行政执法的监督建设。加强行政执法监督建设，是杜绝有法不依现象的重要手段。在抗击新冠肺炎防疫物资较匮乏的阶段，“大理政府截留重庆口罩”事件，就是一个典型案例。民用资源动员主要监督两个主体，即各级地方政府这个征用主体、拥有民用资源的组织或个人这个被征用主体。现行执法监督，主要依靠党委纪委监督、上级对下级监督、司法系统监督。这种传统监督方式存在监督“盲区”，容易出现权力失衡。因此，应当进一步修订完善执法监督方面的法律法规，既要通过分权形式让国家机关之间相互进行监督，又要畅通群众诉求渠道让社会舆论进行共同监督，确保人人都是监督者，监督者也在监督与被监督中，形成有效执法监督的良好局面。

二、加紧完善集约高效的资源配置体系，努力夯实平战一体的基础工程

资源配置，是把相对稀缺的资源分配在不同用途上。为满足国防动员需要，国家建立了重要物资储备和调用制度，以应对战争或其他突发情况。但是，从抗击非典、抗震救灾、边境对峙、抗击新冠等重大突发事件中可以发现，在民用资源配置上，还缺乏全面、系统的准备，致使初期的应对行动较为被动。对此，应借鉴他国经验和汲取以往教训，从健全完善重要民用资源配置体系入手，不断夯实应急应战的基础工程。

一是配置内容坚持应急与应战结合。传统国家安全威胁主要来源于战争，由此，决定了重要资源储备主要以应对战争为主。由于新冠疫情暴发突然、扩散较快、危害较广，导致国家原有资源配置出现局部性、暂时性、结构性失衡。比如，心肺功能疾病必需的进口ECMO设备，由于平时储备少，曾出现一机难求的困境；由于春节停工，像口罩等基本防护物资也严重短缺，甚至需要从国外大量购买。因此，在重要资源配置上，应将重心从应对战争威胁的资源储备，向应对突发事件的资源储备延伸，加强应急医疗资源、应急救灾资源、应急维稳资源等常态储备。做到应急与应战一体统筹、一起准备。防止顾此失彼、临时抱佛脚，切实下好先手棋，打好主动仗。

二是调控方式坚持计划与市场结合。民用资源的社会属性、市场特征较为突出，受社会经济生活需求影响较大。对此，应针对各个战区、不同地域担负的保障作战或应对突发事件任务需要，对民用资源进行合理配置。一方面，发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现民用资源的自动分配；另一方面，发挥国家职能部门的调节作用，加强重点产业或稀缺资源重点布局，通过科学合理地运用市场手段和组织方式，促进各个地区形成最佳的产业结构、产品结构和技术结构。这样，既可防止因市场因素导致资源配置的盲目性，也可防止因调控过度导致资源闲置和浪费，从而实现集约高效、科学合理的资源配置结构。

三是实现途径坚持物储与技储结合。民用资源储备主体在民间，是社会储备，受市场经济和社会因素影响较大，应区别于国家战略物资的储备和管理。各级地方政府要着眼未来战争和突发事件可能对民用资源的需求，聚焦网络、物流、生物、新能源等新兴产业，运用人工智能、大数据、5G等新兴技术，结合市场经济运作特点，采取签订合同等方式，加强与民营、外资以及个人合作，建立常态的协作联系机制，针对性抓好民用资源实物和技术储备，保证能够为应急应战提供物资和技术保障。同时，采取定点与动态、线上与线下相结合方式，加大海外民用资源储备力度，不断拓展民用资源国外储备渠道。

三、加紧完善互联互通的信息保障体系，不断提高应急应战的保障效益

新时代，做好增强应急应战保障工作，应借助新兴技术、科技资源等优势，着力整合各级各类数据系统、指挥平台、通信手段，形成多级联动、互联互通的信息保障体系，以此提升民用资源建设管理和组织指挥的信息化、智能化水平。

一是加大新兴技术运用，实现民用资源的动态感知。抗击新冠肺炎疫情中，人工智能、物联网、大数据、APP客户端等网络信息技术的广泛运用，向全世界展现了全新的“中国技术”。民用资源种类繁多，具有很强的流动性、无序性、隐蔽性，很难对民用资源的实时状态有效掌控。地方各级政府为统计调查相关数据，每年要花费大量人力、物力、财力，但成效甚微。抗击新冠疫情的实践表明，数字化统计、智能化调查，将成为未来民用资源潜力统计调查的重要方法手段。各级职能部门应立破立改，加强民用资源建设管理中有关大数据、物联网、GPS等信息技术的研发和使用，追踪民用资源的种类、数量、分布、轨迹等情况，实现对民用资源的实时感知和动态掌控。

二是加强数据平台整合，实现潜力数据的积聚汇集。随着信息技术飞速发展，无论是地方政府还是行业系统，均建有各自的数据系统，掌握各自的行业数据。各种信息系统层出不穷，各种数据资源爆发增长，不仅造成资源浪费，而且容易形成数据冗余。各级政府应加强统筹规划，搞好平台整合，打通部门与部门、部门与行业之间的信息壁垒，改变当前各自为政建系统、储数据、设门槛等状况，实现数据资源汇集统管统用，为平时服务、急时应急、战时应战提供便捷高效的数据支撑。

三是加紧构建指挥系统，实现应急应战的辅助决策。把握国防动员体制改革契机，以新的国防动员组织架构为依托，以国防动员保障应急应战为重心，利用人工智能、仿真、信息等技术，在军队指挥机构、政府动员部门、地方行业系统之间构建一套指挥信息系统，使之能够横跨军地、上通下达、左右联动，实现民用资源动员的潜力需求自动对接、方案计划自动生成、保障行动全时掌控、动员效能自动评估，为指挥决策层提供全方位、多层次的决策支持和信息服务，进一步增强国防动员支援保障应急应战行动质量效益。

四、加紧完善全时全域的宣传教育体系，切实增强全民参与的行动自觉

健全完善宣传教育体系，对全民实行全时全域的舆论引导和宣传教育，对于营造公民自觉履行国防义务、政府依法履行国防职能的良好社会氛围，具有重要意义。

一是培养全民国防观念。我国长期的和平环境，使全民国防观念有所淡化。抓好全民国防教育，增强全民国防意识，刻不容缓。美国、俄罗斯、日本等世界主要国家十分重视全民国防教育，强调国防教育是“政府首要职责”“社会第一勤务”。鉴于此，各级党委政府应担当起国防教育重任，坚持普遍抓与重点抓并举、抓思想培塑与行为引导结合，从青少年学生开始抓起，从履行国防义务严起，大力营造崇军尚武氛围，不断夯实全民参与国防活动的思想基础和社会基础，发挥人民群众应对重大突发事件和军事斗争的伟力。

二是强化政府履职意识。《中华人民共和国国防动员法》明确，县级以上人民政府是民用资源动员征用的主体，这既是各级政府政治使命，也是法定职责。针对当前部分地方政府在参与民用资源动员等国防活动中，不同程度存在的思想重视不够、配合意识不强、履职尽责不到位等问题，应利用各级召开人大会议、参与党校培训等时机，组织各级领导认真学习习近平强军思想等创新理论，以及国防动员相关法律法规，使其理解和把握民用资源动员的重要意义、目标要求、方法程序，牢固树立依法履行职责和行使权力的思想，克服“与己无关”的观念，避免盲目蛮干的行为。同时，自觉把民用资源动员工作纳入单位建设规划、纳入领导任期目标责任、纳入人大监督范畴，推动各级政府依法履行国防行政职责，提高参与国防动员各项建设的能力。

三是调动群众参与热情。民用资源散布于社会各个领域，蕴藏于人民群众之中，属于社会组织或个人的私有财产。动员征用民用资源，势必影响社会组织和个人的切身利益。因而，部分组织或群众对动员征用会缺乏主动配合意识，甚至逃避政府征用。为此，应采取传统手段与新兴技术相结合，充分借助“两微一端”、广播电视等宣传媒介，利用国家国防教育日、企业入职培训、乡镇民兵整组等时机，加强民用资源征用相关政策法规的宣传和普及。同时，表彰和宣扬先进典型事迹，对逃避征用依法惩处，引导广大群众学法规知法规、学先进尽义务，增强人民群众履行国防动员征用的法律意识，提高全民支持国防建设的主动性和自觉性。