基层行政事业单位内部控制问题与对策研究

刘旭东

（睢县财政局城郊财政所，河南 商丘 476900）

一、行政事业单位加强内部控制的重要性

我国行政事业单位是特殊的组织机构，能够直接行使各项权利，在某种程度上，是这个国家的代表。在行政事业单位工作可以使人获得一定的社会地位，很多人都希望自己可以进入机构寻求发展空间，行使权利。在这种情况下，出现腐败的现象是不可避免的。与此同时，部分行政事业单位内部控制制度不健全，导致内部控制的监督形同虚设，这更加助长了贪污腐败的发生。随着国家发展目标的转变，提高反腐败的能力，保持单位内部平衡，形成权力监督和制约体系迫在眉睫。因此，当前必须要加强内控制度建设。行政事业单位内部控制是本单位制定和实施的各项制度，它是由行政事业单位领导、各部门负责人及本单位全体职工共同参与的，其基本宗旨是发现、纠正各种错误、徇私舞弊和腐败行为的发生，保障本单位各项业务依法、有序进行，保证会计资料真实、合法、完整，进而帮助本单位完成各项目标任务。

二、基层行政事业单位内部控制的现状和存在的问题

（一）基层行政事业单位内部控制的现状

与企业相比，我国行政事业单位内部控制起步较晚。财政部2012年11月公布实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》，定义了行政事业单位内部控制的概念，明确了行政事业单位内部控制的程序，同时加强对风险的防控，其核心内容为制度措施和程序。但是由于行政事业单位在组织结构，业务活动和监督形式等方面的特殊性，内部控制体系的建设和实施在不同程度上存在缺乏动力和积极性的问题。随着财政部《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》等系列后续制度的颁布实施，行政事业单位内部控制建设取得了一定成效。但是内部控制是一个与时俱进、不断发展的工作，现阶段仍然有部分单位，特别是基层单位内部控制建设停滞不前，资产、人员管理混乱，带来极大的廉政风险，严重阻碍了行政事业单位工作的开展。

（二）行政事业单位内部控制存在的问题

1、内控意识淡薄

基层行政事业单位内控环境差，内控意识淡薄主要表现有：

（1）领导不重视，认为行政事业单位与企业不同，内部控制并不适用于行政事业单位，如许多单位负责人认为实施内部控制将影响他的权威，影响办事效率而拒绝内控建设，或者将预算控制等同于内部控制，认为有了部门预算就不需要内控制度了。在这种观念缺失的基础上建立的制度，自然也会发生观念上的误区。如仅仅认为内部控制就是上级对下级的管理，不能真正理解内部控制的本质。

（2）对财务会计工作重视程度不够，认为会计就是账房先生，会计工作就是记账。财务人员不需要知道得太多，只要听命令支钱，做好账务工作就行了，导致会计人员无法执行内控制度。

（3）对预算控制缺乏意识，没有严格按照预算执行，对不少经费支出采用实报实销，使得财务监督失效，只要领导签字，会计人员就得服从报销。

2、单位内控制度不健全

（1）有效的内控制度不仅需要良好的内控环境，还需要健全的内控制度。在有关部门的要求下，行政事业单位都有了成文的内控制度，但部分单位在制定内控制度时要么照抄照搬其他单位的内控制度，要么将一般的管理制度认为是内控制度。有时只把内控制度用于财务部门，不能覆盖所有的部门和业务，其他人员根本就不知道还有这项制度，更谈不上执行，内控制度起不到制约作用。

（2）内部业务流程不合理，现在基层行政事业单位实行了会签制度，由于会签受时间限制，一些紧急事项需要授权，但基层单位都没有建立明确的授权制度，授权的金额、界限不明，导致所有事项都可以通过授权通道通过，这虽然与基层行政事业单位业务简单规模不大的特点相适应，但由于缺乏事前控制程序，或控制流程先后顺序颠倒，影响了内部控制的实际效果。

3、财务会计基础工作薄弱

（1）基层行政事业单位受人员编制限制，人手紧张，许多单位没有很好地分离制约机制，存在一人多岗，不相容岗位兼任的问题。例如：财务部门里的记账兼任出纳、出纳兼任复核，采购兼任保管等等，管理漏洞频频出现。

（2）基层行政事业单位会计基础工作薄弱，还表现在财务会计制度不健全，没有单独制定自己的财务管理制度，有的单位也制定了财务管理制度但很不完善，财务流程的运作只是凭经验或领导意志运行，执行的随意性也很大。

4、缺乏有效的监督机制

基层行政事业单位普遍没有内部审计机构，而会计人员的利益受领导制约，这必然造成内控制度难以发挥效用。有制度而不执行也没有人监督，更没有人受惩罚，许多单位负责人实行家长式管理，财会部门只是取款机，财务人员不知道单位的决策，更无从法在财务运行过程中监督。

三、完善基层行政事业单位内部控制的对策建议

（一）加强宣传增强内部控制意识

1、单位负责人在内控体系中居于主导地位，要明确单位负责人的内控责任，使单位负责人对本单位内控的建立和健全及有效实施负责，这样才能使单位由上到下共同执行内控制度。要强化单位负责人的内控意识，可以采用专题会议、研讨会方式，也可用通过分期分批分类型举办财经法规和内控制度培训班的形式。

2、培养良好的内控环境，还需要加强对单位内控人员的培训，特别是对财务人员的职业道德和业务培训，使他们能发挥财务监督作用，使得全体人员在财务监督中养成良好的内控意识。同时，可以将内部控制纳入对单位会计基础工作规范化考核内容。

（二）结合本单位实际完善单位内控制度

行政事业单位尽管属于政府部门，但依然存在一定的风险。而内部控制工作的主要目的之一就是防范和控制风险。风险通常与收益并存，行政事业单位要正视风险的价值作用，在此基础上提升风险意识，有效规避风险。基层行政事业单位要结合自己的实际情况，在上级财政部门的指导下，依据相关内控制度制定出自己的内控制度。使得该制度下，岗位设置合理，职权明确，不相容职务分离。该制度的实施，可以使得单位业务顺利进行，降低资产损失风险，规范单位会计行为，提高单位业务效率。行政事业单位的领导人应认真承担领导责任，明确权限，规则和程序，确保单位相关业务的决策，实施和监督相互分离，形成平衡和制约。

（三）加强会计基础工作强化财务系统控制作用

基层行政事业单位会计基础工作薄弱严重制约了单位内控制度的建设，为了提升行政事业单位内控水平，必须重视改进基层行政事业单位会计基础工作。在财务管理方面，内部控制人员应具有较强的法律观念和会计准则，并且具备职业道德。单位可以通过严格的选择机制，选择业务水平较高的财务人员，然后进行行政机构内部控制系统专业培训，并进行定期评估，提升其管理水平，增强责任感，确保内部控制建设体系的完善。

1、明确经济业务处理程序，完善的会计制度，合理设置会计账簿、会计科目，合理设置会计凭证的审核传递顺序来保证内控制度的实施，并确保会计信息真实完整。有效的内控制度要求每一笔经济业务都要有相应的处理程序，未经相应程序处理的业务不允许办理。

2、要明确各岗位办理业务和事项的权限范围和相应责任。使得各个岗位行使相应监督权限时有制度可依据，如果不行使相应职权有相应惩罚措施，使得相关业务人员有制度必须执行。

3、确保不相容职务不能由同一人兼任，从而防止错误和腐败的发生，做到防患于未然，确保会计信息的真实完整。

（四）建立基层行政事业单位内部控制的考评体系

行政事业单位内控制度执行效果如何，既与单位的内控制度建设与完善程度有关，更与保证执行者按照内控制度要求执行业务的制度体系来支持和保证。只有客观公正地对执行内控制度的行为进行考核评价，奖励和处罚，才能推动内控制度的有效运行。在行政事业单位的运行管理中，要创立一个完善的内部监督制度，使相关部门在内控监督中各司其职，定期或不定期地对内控的实施进行内部监督检查，以便及时的发现问题，并解决问题。上级财政、审计机关应对相关单位内部控制的建设和实施进行指导和审查，提出意见和建议，督促其整改纠正，有效发挥建设单位内部控制制度的作用。基层行政事业单位可以在不增加编制的情况下，使人大、纪检部门监督财政运行工作日常化，加强对单位内控建设的监督，保证国家经济方针和经济法规的贯彻执行，促进廉政建设。

四、结论

纵观当前社会的大环境，行政事业单位要优化配置有限的国家资源，并且保证国家政策的有效执行，这一切都是要通过完善的行政事业单位内控制度来保障的，因此，行政事业单位必须建立有效地内部控制制度。本文从行政事业单位内部控制的定义入手，解释了行政事业单位内部控制的含义。行政事业单位的财务核算体系庞大，核算内容复杂，这些都是企业所不具备的。行政事业单位内部控制是我们国家现在大力发展的一个项目，到现在来讲还没有达到非常成熟的模式，存在一些问题，针对这种现象，本文提出了一些解决方案。在内部控制的实际工作中，完善领导体制，发挥关键岗位的作用并且提高人员的素质，内部控制人员应该有一定的管理能力，并且具备职业道德。在政策制度执行中，要明确相关部门在内部控制监督中的职责权限，对内部控制的建立和实施进行指导、检查，及时发现内部控制建设过程中出现的问题，并提出整改建议。与此同时，加强队伍建设，提高行政事业单位内部控制人员的素质。内控人员不断提高其管理水平，增强责任感，确保内部控制建设体系随着内部和外部环境的变化不断完善。