福建自贸试验区协作性公共管理机制构建研究

陈 禺 胡慧芳

（1 .福州市马尾区人民政府，福建福州，350015；2 .福州大学，福建福州，350108）

一、引言

党的十九届四中全会指出，自由贸试验区建设是推进经济高质量发展和推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径之一。自贸试验区的设置和运行，其关键活力和自由源于政府本身的职能以及权力的转变。[1]福建自贸试验区自2015年挂牌成立以来，在政府职能转变方面取得斐然成绩，但在具体建设过程中仍存在政府各部门之间条块分割、边界混淆、部门保护以及三个片区之间单兵推进、各自为战、重复建设等碎片化问题，导致三片区难以协同推进，整体效益提升受限，系统集成发展受阻。因此，构建协作性公共管理机制成为福建自贸试验区深化改革开放过程中亟需解决的问题。

协作性公共管理描述了在多组织安排中的促进和运行过程，解决单个组织不能解决或者不易解决的跨界问题。其本质是通过多元主体协作互补、共享资源与权力，谋求整体公共利益的提升。[2][3]目前，国内关于区域协作性公共管理的研究较少，主要研究国际层面的区域协作。[4][5]部分学者对福建自贸试验区三大片区的协同发展机制[6][7]进行了探讨，但尚未应用协作性管理理论对福建自贸试验区协同发展问题进行深刻剖析。因此，本文基于协作性公共管理理论，应用组织结构——领导能力——共同制定规则——价值追求的分析框架，剖析福建自贸试验区协作性公共管理机制构建的驱动因素；结合福建自贸试验区的发展实际，提出建立其跨区域、跨部门、跨领域的协作性公共管理机制治理机制的实现路径，旨在提升自贸试验区政府治理能力水平，推动福州片区、厦门片区和平潭片区高质量协同发展。

二、福建自贸试验区协作性公共管理机制构建的驱动因素

驱动因素是协作性公共管理协同机制建立和发展的催化剂，同时也是影响其发展速率的重要媒介。福建自贸试验区协作性公共管理机制构建的主要驱动因素为组织结构更新、领导能力重建、共同制定规定、价值追求调适。

（一）激活：组织结构更新

福建自贸试验区组织运作方式围绕功能分工展开，三大片区存在组织“壁垒”，无法解决超越组织界限的复杂问题。现有组织运行方式难以适配大数据、物联网、服务群族需求升级等外部冲击，加剧自贸试验区管理碎片化问题，使部际和部门之间协作陷入困境，增加组织协调成本和问责难度。而协作性公共管理的组织结构，囊括纵向层级和横向功能以及横向功能之间的发展，其倡导组织结构从功能性向跨界性、协作性和整合性转变，能够有效的克服传统组织运作的弊端。相较传统架构，协作性公共管理的组织结构具有更大弹性，其发展是一个螺旋式上升的动态过程，需要因时因地不断调整，以提高整个运作系统的适配度。更新福建自贸试验区现有组织结构，激活组织，消除传统等级官僚机制的不利影响，是协作性公共管理机制建立和发展的提速器。随着对外开放程度的提高和经济全球化的发展，福建自贸试验区的组织结构更需要升级成一种开放和合作的组织结构，而协作性公共管理的组织 结构恰好匹配了自贸试验区的发展趋势和发展需求。

（二）定位：领导能力重建

领导能力是协作性公共管理机制建立和发展的重要驱动因素。协作过程注重平等和公共价值的实现，强调三大片区参与，共创共享，这对于达到预期管理绩效有重要作用。在协作过程中，福建自贸试验区工作领导小组需发挥更加重要的引领作用。一是要担当起相应的责任，能够快速识别环境的不确定性，对不确定性保持敏感，带领三大片区突破不确定的受限。二是要能够激发三大片区的协作意愿，激发他们改革开放的潜力，共同实现协作目标。因此，协作性公共管理要求福建自贸试验区工作领导小组和三大片区管委会应当拥有不同于传统科层制管理者的管理能力和工作方法，即从传统型领导转化为催化型领导。催化型领导人员应当迅速转变身份角色，处于权力上层的，应克服高高在上的姿态，处于权力下层的，应克服畏手畏脚的姿态，促进福建自贸试验区工作领导小组和三大片区、三大片区管委会和片区职能部门达成一致意见。应当包容与支持三大片区不断探索、不断尝试，以保障不断创新，获取主动从而迎接各种挑战。应当为明确三大片区的各自身份和分工，要求每个片区能够用系统思维和整体意识来对待自己的分工，用配合其他片区、达成整体绩效作为自己的工作准 则，在福建自贸试验区建设过程中奉献应有的力量。

（三）动员：共同制定规则

公共管理组织依赖外部环境获取资源，包括资金、设备和信息，还包括了规则和社会期望，如公共管理责任、文化等，这些都决定了公共管理组织应该如何运作。利益相关者理论表明当公共管理组织考虑到影响组织目标和行动，或者被组织目标和行动影响的个体、团队或其他实体的需求时，它的管理会变得更加有效。公共事务的复杂性与资源的非对称性也强调各个利益相关主体之间要协调配合，共享资源。因此，协作性公共管理需要动员三个片区共同参与，在投资贸易便利化、金融创新、产业发展等多个领域内的共同协作，建立长期合作伙伴关系，形成自贸试验区内部多元分工，自贸试验区组织内部和外部多向互动的超链接关系网。因三大片区看到问题的不同层次、不同角度，往往能够突破已有局限视角，建设性地利用各自的优势和差异来寻求解决方法。协作性公共管理要求推动三大片区集会协商，鼓励多重性的策略与选择，促进各片区对共同事业的承诺，建立并培养有效的工作团队，共同制定协作规则，以更好地解决单一片区所不能解决的难题，并获得直接参与协作活动的内部人员和外部主要活动者的支持。

（四）综合：价值追求调适

协作性公共管理是不断调适的动态过程，强调福建自贸试验区的全局利益和整体利益，强调三大片区之间无差别的信任、合作，相互理解、相互配合及相互促进，三大片区在完成各自任务与职责后，能够积极主动与其他片区相互协作，互为补充，从而共同解决复杂问题。其绩效产生的基础是相互之间共同的依赖性，相互之间存在的共同的深化改革开放理念。这种深化改革开放共识约束是前提条件，自贸区建设绩效实现最重要的是深化改革开放共识的形成，以保证行动的有效性。协作性公共管理无法达到满足每个片区的发展需求，在这种情况下，如果协作性公共管理整体价值取向未达到一致，就可能会导致三大片区的工作动力和工作积极性不足，公共管理工作难以继续。因此，在福建自贸试验区管理中，福建自贸区工作领导小组和三大片区管委会之间、三大片区管委会与各片区职能部门之间，应当通过共识导向协商的方式，达成集体决策，促进所有协作参与者有目的的互动，包括促进协作关系的形成、构建信任机制和促进信息交换，形成协作价值网络，实现共同公共价值目标。

三、福建自贸试验区协作性公共管理机制的构建路径

福建自贸试验区是制度创新的高地，在区内探索并构筑协作性公共管理机制是推进政府治理能力现代化和高质量发展的重要实践和制度创新探索。按照目前福建自贸试验区的体制和政策，推进协作性公共管理机制建设，需要多方面的重大突破。

（一）完善扁平式行政管理模式

扁平式行政管理模式是协作性公共管理机制实现的具体路径。一是依托福建省政府现有行政组织管理模式建立扁平化管理体系。福建省自贸试验区工作领导小组由省委书记担任组长，省委副书记、省长担任第一副组长，常务副省长和副省长担任副组长，省委、省政府多个部门、海关质检等中央驻闽部门、福州市市长、厦门市市长、平潭综合实验区党工委书记等组成小组成员。从纵向上而言，对上负责与国务院和各职能部门沟通协调，积极争取国家政策支持和国家相关部委的授权，扩大自贸试验区的自主管理权限；对下协调三个片区与省委省政府各部门的关系，均衡三大片区的管理幅度，协商制定统一政策，整合资源。二是各片区管委会与地方政府试点合署办公新模式。借鉴上海自贸试验区管委会与浦东新区人民政府“合署办公”举措，结合福建自贸试验区条块结合的特殊情况，因地制宜，实行合署办公，加强横向合作，推动区内事项专门研究、合作专人推进、进度跟踪落实。此外，扁平化行政管理体系的革新应遵循求同存异中共同前进的原则以提高协作效能。

（二）建立多层级的联席会议机制

协作性公共管理机制建立的核心是将不同参与主体集聚到一起，有序进行协商并做出决策以实现共同目标。根据协作性公共管理的治理理论，官僚组织系统的权责划分以及行政区域的分隔，无法解决跨界问题，地区或部门之间的协作需要表达诉求和协商互动的平台。为此，设立多层级的联席会议机制作为沟通协作平台是协作性公共管理机制建立的关键所在。一是构建跨区域的市长联席会议制度。探讨协商厦门、福州、平潭三个片区的协作发展问题、自贸试验区与非自贸试验区的协作发展问题以及各片区发展的利益诉求、解决方案等，进而加强行政资源整合力度，制订围绕三大片区协同发展的一揽子合作协议，推动形成区域间政府合作长效机制，打通“堵点”，消除“痛点”，力促由“单兵推进”向“协同作战”转变，产生1+1+1＞3的综合效应。二是建立厅际联席会议制度。联合省商务厅、省发改委、省国土资源厅、省建设厅、省环保厅、省金融工作办公室以及市场监督管理等部门通过联席会议制度，增进沟通协调，加强福建自贸试验区政策衔接和工作对接，避免政策打架和互相掣肘。三是建立政府与社会组织的联席会议制度。通过联席会议定期听取行业协会、商会等社会组织的发展诉求、建议以及观点等，增强政府与商会等社会组织的互动性，提高其话语权和参与感，共谋自贸试验区发展实践路径。

（三）构筑主体多元化的参与机制

多元主体参与超越了组织边界，通过多元化主体协商合作解决跨界问题是协作性管理的主要特征。随着自贸试验区的深入发展，越来越多的管理问题需要政府、企业与其他社会组织合作共同解决。以各主体平等参与为原则，构建福建自贸试验区治理主体多元化的参与机制，形成协商治理、多元共治的治理格局，不断引导企业、高校和其他社会力量参与自贸试验区的建设，表达利益诉求。第一，建立有效激励机制。在自贸试验区建设的重大问题决策上，政府要创造条件鼓励各类社会组织、公众参与自贸试验区发展建设，充分发挥民间智囊的参谋咨询作用，提高其参与能力和协作能力，进而增强决策的科学性和有效性。第二，着力开展产学研合作。以项目衔接高校人才资源，加强自贸试验区与高校合作，聚合高端人才，培育自贸试验区建设专才。第三，构建全方位宽领域的多元监督机制。最大限度地调动和发挥商会、行业协会、社会组织、媒体、社会舆论的监督作用，提高社会组织的参与度。第四，进一步简政放权，公开透明行政。减少政府烙印，充分发挥市场的决定性作用，减少行政干预，不断推动行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明方式转变，为社会参与自贸试验区建设提供广阔空间。

（四）建立信息共享机制

协作性公共管理建立的核心基础是资源共享，而信息是关键性资源，信息共享程度决定协作管理水平。因此，构建以“多样平台+多类数据库”为框架的信息共享机制，形成福州、厦门、平潭三大片区多层次宽领域的信息共享平台，是实现协作性公共管理的关键所在。第一，打造信息共享平台。建立区内外相关企业信息平台、公共资源信息服务平台、产品与要素市场供求信息平台、人力资源信息服务平台、通关报检信息服务平台、物流信息服务平台等信息共享平台，将信息有效综合、开发和利用，实现三大片区信息和知识等要素无障碍流通和共享。第二，打造信息共享监管平台。着力运用大数据、云计算等先进信息技术，将分散在金融、海关、市场监督管理局等监管部门“碎片化”市场主体经营信息高效聚合在统一平台，公开发布。政府各职能部门依规使用，社会公众依法查询，减少监管部门灰色地带，实现协同监管。第三，自建专项数据库。成立专项数据库筹建专家小组，依托现代化信息技术，整合各个统计口径的数据，建立福建自贸试验区创新举措数据库、福建自贸试验区产业发展数据库和企业发展数据库等，实现数据的共用 共享。

四、结语

福建自贸试验区需要通过跨部门、跨区域和跨领域的协作加强改革系统集成，而“三跨”的协作涉及三个片区、多个政府部门、企业和社会众多元素的有机整合，是一项复杂的动态的系统工程。加快建立协作性公共管理机制，重塑政府部门的纵向联系，强化部门间的横向沟通，是福建自贸试验区深化改革开放的有力抓手。福建自贸试验区要立足自身，在改革现有行政管理体制的基础上，构建多个协作管理平台，形成多方协作的公共管理机制，促进多方沟通，推动三大片区有效联动和整体协同发展。而协作性管理是动态调整的过程，不同发展阶段会呈现不同的特征。因此，福建自贸试验区在未来的建设中要不断探索不同发展阶段的协作管理机制，坚持问题导向，有针对性地采取措施，健康有序地推进三大片区协同发展，提升治理能力的现代化水平。