关于进一步完善排污许可制度的思考

袁 玥

(武汉市环境保护科学研究院，湖北 武汉 430000)

1 引言

我国排污许可制度始于20世纪80年代，在过去30余年中，排污许可制度在我国推进缓慢，甚至在部分城市处于停滞状态[1]，核心地位不突出，未能充分体现在环境管理体系中的统领作用和权威性。

2015年9月，中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》提出将完善污染物排放许可制作为改革工作的要点之一，要求尽快在全国范围内建立统一公平,覆盖所有固定污染源的企业排放许可制。2016年11月，国务院办公厅颁布《控制污染物排放许可制实施方案》，提出将排污许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度，对固定污染源实施全过程“一证式”管理。我国排污许可制度作为改革新任务，开始向核心位置迁移。

目前，排污许可制度的法规制度体系和技术规范体系已初步建立起来，各地区全覆盖固定污染源排污许可核发工作也陆续完成。但要实现建成系统化、科学化、法制化、精细化、信息化的现代化环境管理制度的目标，排污许可制度仍需进一步完善。

2 排污许可工作开展现状

自2015年颁布《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体质改革总体方案》提出完善排污许可制度的任务以来，我国固定源环境管理制度改革正式启动。

在法律层面，2014年新修订的《环境保护法》中第45规定“国家依照法律规定实行排污许可管理制度”，这是我国首次在综合性环境保护法律法规中对排污许可制度予以确立。2015年修订的《大气污染防治法》，2017年修订的《水污染防治法》，2020年修订的《固体废物污染环境防治法》均针对排污许可制度制定了相关条款，千呼万唤的《排污许可管理条例》也正式列入了立法计划[2]。排污许可制度的法律体系已经初步建立起来。

在技术规范层面，2017年原国家环境保护部陆续发布了《固定污染源排污许可分类管理名录》和60余项排污许可证申请与核发技术规范。污许可证申请与核发技术规范按总则、行业和通用工序设备制定，对排污许可证申请和核发的全过程给出了定性定量的指导，包括排污单位基本情况填报、排污环节和排放限值的确定、污染防治要求、自行监测要求、台账和执行报告要求、排放量的核算方法等各方面都给出了明确、清晰的实施建议，给排污许可证核发登记工作提供了基本的技术支撑。

排污许可证核发登记工作是随着技术规范的发布同步开展的。2017～2019年，以行业为单位，依次开展了火电、造纸、钢铁、水泥、平板玻璃、屠宰、垃圾焚烧等33个行业企业的排污许可证的核发工作。2020年以全覆盖为目标，开展了对33个行业查漏补缺工作，和《固定污染源排污许可分类管理名录(2019年版)》规定的所有行业排污单位排污许可证核发或排污信息登记工作。目前，全国各地区的全覆盖工作已陆续完成，开始着手推进全覆盖“回头看”的复核工作。

3 下一步需解决的问题

排污许可制改革的各项工作稳步推进，在各层面都已经取得了一定的进展，但距离建成“一证式”管理体制并充分发挥其管理效能，还需解决以下几方面问题。

3.1 证后管理缺失

要充分发挥排污许可制的管理效能，关键在于许可事项的落实情况。目前证后管理工作在很多地区都未真正意义上的开展[3]。各地生态管理部门现阶段的主要精力都集中在许可证核发和登记工作上，排污企业也大多重办证、轻执行，缺乏责任主体意识。一些排污企业拿到许可证后便万事大吉，对许可证副本中自行监测、执行报告、台账整理等要求全然不知。也有一些企业因不了解管理部门的要求，自主执行了许可证副本中管理要求但存在不全面、不规范的问题。以武汉市为例，全市2019年之前取得排污许可证的85家企业中，只有20余家企业按照规定在全国排污许可证管理信息平台上上传了完整的2019年度排污许可执行报告，这些企业主要为市级管理部门直属管理的企业。

此外，全覆盖工作完成后，管理部门证后监管工作也是一项巨大的挑战。全覆盖工作之前，武汉市全市纳入生态环境管理部门日常监管的排污企业约1000余家。目前全市取得排污许可证的企业超过1000家，完成排污信息登记的企业上万家，如何对这庞大数量的企业开展后期监管将是下步工作的重难点。

3.2 与其他制度缺乏衔接

排污许可制度的核心地位尚不突出，与其缺乏跟其他环境管理制度之间的衔接不无关系。目前，环境影响评价、排污许可、污染物总量控制、环境统计、环境保护税、排污监测等多项环境管理制度互有交叉，但由于各项制度的内容、范围存在或大或小的差异[4]，没有确立一套科学统一的污染物核算方法，使得交叉部分尚不能合并。因此，不仅管理部门和排污单位需要做大量重复性工作，更导致了环境管理中存在多套名录、多套数据的局面，影响到环境管理工作的公正性和严肃性，甚至引起排污单位和群众的质疑。

建立以排污许可制为核心的 “一证式”管理体制，就必须加强各项制度之间的关联性，让各项制度紧密围绕排污许可制度展开。

3.3 许可内容不完善

2020年9月起施行的《固体废物污染物环境防治法》中规定产生工业固体废物的单位应当取得排污许可证。但现阶段排污许可证中的许可内容主要为废水、废气及其污染物，对固体废物的许可内容、环境管理要求都缺乏规定和指导。此外，2017年印发的《重点排污单位名录管理规定(施行)》中，将重点排污单位按照环境要素分为大气环境、水环境、土壤环境和声环境，目前排污许可制也缺乏对声环境的管控相关。排污许可制应对照现行法律法规、管理规章，尽快补充完善有关内容，进而充分发挥其管理能效。

4 进一步完善排污许可制度的建议

4.1 证后分类监管

《固定污染源排污许可分类管理名录》中，根据排污单位的所属行业、生产规模等信息实行排污许可重点管理、简化管理和登记管理。证后监管可对照建立分级监管制，台账查阅与现场核查相结合，查台账为主、跑现场为辅，现场核查也分为常规性和临时性两类，核查的方式和频次与其监管级别挂钩，对照许可证副本内容列制核查清单。建立突出管理重点、提高管理效率、节省管理成本的证后监管制度。

4.2 加强制度衔接

基于排污许可制度制定一套科学、统一的标准和技术方法。每一家排污单位被管控的污染物数量、类别，每一项污染物监测的频率和方式，执行的排放浓度和总量标准，各项污染物排放量的计算方法都以排污许可证副本中的规定为基准，其他环境管理制度均参照此基准施行。

整合现有的各项环境管理信息平台，实现信息和数据的共享。让企业建立一个账号，填报一套数据，形成一套环境管理档案。一方面能提高管理部门和排污单位的办事效率，另一方面让管理部门掌握一套更加全面、科学、统一的排污单位信息，有利于制定更加精细化、系统化的管理方案。

4.3 不断完善许可内容

排污许可制度需要不断细化、深化其许可内容。现阶段，须尽快开展针对固体废物和噪声两大污染要素的排污许可制相关研究，如管理类别划分、治理(处置)技术标准化规范化、自行监测等方面[5]。下一步，对照改善生态环境质量的核心目标，许可内容的确定要充分考虑排污单位所处的流域、区域以及企业自身的生产、管理特点，不断提高精细化管理水平，为每一家排污企业制定“合身”的管理方案。

5 结语

2020年即将结束，排污许可制推进工作在这一年取得了突出的成绩：法律和技术体系均已初步建立，各地全覆盖发证工作已初步完成。在即将来临的“十四五”，排污许可制度改革的任务依然艰巨，要建立以排污许可制度为信息的固定污染源监管体系，还需要进一步丰富制度内涵，夯实技术基础，不断提高排污许可精细化管理能力，构建现代化环境管理体系，推进国家生态文明建设。