“共抓大保护、不搞大开发”的科学内涵、重大意义及实践路径

戴 胜，成金华，李世祥

(1. 中国地质大学(武汉)经济管理学院，湖北 武汉 430074; 2. 中国地质大学(武汉)公共管理学院，湖北 武汉 430074)

1 引言

2016年1月，习近平总书记在重庆主持召开推动长江经济带发展第一次座谈会，作出了长江经济带要“共抓大保护、不搞大开发”的重要指示。2017年10月，习近平总书记在党的“十九大”报告中指出“以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展。”2018年4月，习近平总书记视察湖北、考察长江，对“共抓大保护，不搞大开发”进行再次强调。阐释“共抓大保护、不搞大开发”的科学内涵，明确其实施路径，对长江经济带高质量发展具有重大意义[1]。

“共抓大保护、不搞大开发”是习近平总书记根据长江经济带资源环境状况、生态文明建设任务、经济高质量发展要求和世界流域管理经验所做出的关于长江经济带发展的重大战略部署，是坚持以人民为中心、贯彻新发展理念的集中体现，也是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。

2 “共抓大保护、不搞大开发”的科学内涵

“共抓大保护、不搞大开发”战略深刻阐述了发展与保护的关系，引领了长江经济带建设理念与方式的转变，体现出整体性、系统性和辩证统一的思维[2]，为实现长江经济带绿色发展与生态修复保护提供了新路径。“共抓大保护、不搞大开发”具有丰富内涵，具体而言，既包括对长江经济带资源环境和社会经济协调性现状的研判，也包括对新时期长江经济带发展战略的规划；既是流域自然资源开发管理和生态修复保护的方法论，也是流域经济管理的方法论。

2.1 生态优先，把保护和修复长江生态环境放在压倒性位置

“共抓大保护，不搞大开发”的首要任务是坚持生态优先，要把保护和修复长江生态环境放在压倒性位置，守护好中华民族的母亲河。习近平总书记从中华民族长远利益出发提出：“在当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。”[3]习近平总书记还指出：“推动长江经济带发展，理念要先进，坚持生态优先、绿色发展，把生态环境保护摆上优先地位，涉及长江的一切经济活动都要以不破坏生态环境为前提，共抓大保护，不搞大开发。思路要明确，建立硬约束，长江生态环境只能优化、不能恶化。”[4]“共抓大保护，不搞大开发”首要任务在于保护和修复，“生态优先、绿色发展”的首要任务同样也是保护和修复。“共抓大保护、不搞大开发”，体现了“人与自然和谐共生”和“良好的生态环境是最普惠的民生福祉”的价值追求，把“共抓大保护”置于“不搞大开发”之前，表明了“保护”的极其重要性[5]。

坚持以人民为中心的发展思想赋予了“共抓大保护、不搞大开发”新的特定内涵，就是要满足人民群众对优美生态环境的期待与需求，不断提高人民群众的获得感与幸福感。长江流域生态功能具有不可替代性，加强长江流域生态环境保护修复，已经成为事关保障改善人民生活、巩固增强国家生态安全、促进中华民族永续发展的重要使命和紧迫任务。今后，涉及长江经济带的一切经济活动必须把保护和修复长江经济带的生态环境放在压倒性位置，都要以不破坏生态环境为前提，坚持“生态优先”。尽快建立健全生态环境协同保护和绿色发展的长效机制，才能促使长江经济带面临的资源环境问题得到彻底解决，才能有更好的发展潜力与后劲，才能将长江经济带生态资源优势转换为生态经济优势。如不能深刻、全面理解和领会“共抓大保护”和“生态优先”，即便不断实施生态环境修复保护项目，长江流域的生态文明建设也会走形，且不能深入持久，生态文明建设和经济建设的价值难以实现。

2.2 绿色发展，不搞破坏性开发

“共抓大保护，不搞大开发”的目标是实现绿色发展。绿色发展就是不搞破坏性开发，要科学、绿色、可持续的开发，要科学发展、有序发展和高质量发展，进而将长江经济带建设成一条生态更优美、经济更协调、市场更统一的黄金带[6]。为此，习近平总书记曾强调：“长江经济带不搞大开发，要共抓大保护，来刹住无序开发的情况，实现科学、绿色、可持续的开发。”[7]随后，习近平总书记进一步指出，“长江经济带建设要共抓大保护、不搞大开发，不是说不要大的发展，而是首先立个规矩，把长江生态修复放在首位，保护好中华民族的母亲河，不能搞破坏性开发。通过立规矩，倒逼产业转型升级，在坚持生态保护的前提下，发展适合的产业，实现科学发展、有序发展、高质量发展。”[8]

“共抓大保护，不搞大开发”，为长江经济带发展与长江生态保护这一终极命题提供了明确答案。保护长江经济带生态环境与实现经济发展不是非此即彼、矛盾对立、不可调停的关系[9]，它们之间是辩证统一的关系。绿色发展可以实现生态环境和经济发展的协调融合。我国经济发展已进入高质量发展阶段，经济增长需要的是科学、绿色、可持续性，而非是粗放性发展、低效率发展和破坏性开发、无序开发、过度开发。任何以牺牲环境为代价的盲目发展方式都是杀鸡取卵、竭泽而渔的行为，都将付出沉重的代价[10]。任何“先污染后治理”，“边污染边治理”的短视念头，都将尝到发展的苦头。因而，我们须正确处理好长江经济带生态保护与经济发展之间的辨证关系，探索出一条生态优先、绿色发展之路，持续发挥出长江流域的生态效益、经济效益以及社会效益。

2.3 做好协同保护、协调发展这篇大文章

“共抓大保护、不搞大开发”的重点是共同履行生态责任，共同守住生态红线，强化污染联防联控联治，在绿色发展、科学发展、高质量发展上找到共同的突破口，实现流域共同保护和协调发展。长江经济带不是独立单元，涉及11省市，涉及山水林田湖草等要素，要坚持全流域“一盘棋”思想，解决流域上中下游之间、省市之间、县市之间联防联治、合作发展的问题，将长江经济带建设成为上中下游相协调的绿色廊道和黄金带。

长江横贯东西，干流全长6000多km，涉及11个省市，流域面积占比超过1/5，人口和生产总值的占比均超过2/5[11]。按照《全国主体功能区规划》的四大主体功能区分类标准，功能区普遍存在跨行政单元现象，有的跨省，有的跨地市，有的跨县。流域上下游之间不仅要在生态环境保护修复上同向发力，也要在区域协调发展上相互合作[12]。长江流域水系相连，自然条件相近，流域间关系紧密，加强生态环境协同保护和区域上的协调发展具有地理上区位上的有利性。长江流域的污染具有明显的区域性、流动性特征，不局限于某一两个沿江城市。支流的污染可能影响到干流，上游的污染可能影响到中下游，进而影响到全局，上下游的污染变化呈现出明显的同步性。长江流域生态系统具有多样性、复杂性、完备性特征，要根据“山水林田湖草是一个生命共同体”的原则，统筹兼顾，系统施策，做到整体保护、系统修复、综合治理[12]。长江经济带经济发展，存在上下游之间不平衡、不均衡的问题。长江经济带内各地区存在资源禀赋、生态脆弱性、基础设施建设、产业布局与发展阶段等差异。因此，在推动长江经济带经济发展时要注重运用系统论的方法，充分发挥自身优势和有效利用外部优势，通过区域间生产要素双向流动，推动创新要素相互衔接，促进资源要素和产业要素的有效承接，实现错位发展、协同发展、有机融合，形成整体合力。

3 “共抓大保护、不搞大开发”的重大意义

作为推动长江经济带建设的指导思想，“共抓大保护、不搞大开发”不仅在长江经济带发展史上具有里程碑意义，而且在解决长江经济带生态环境突出问题，形成生态优先、绿色发展新理念和新思路，推动长江经济带绿色发展与高质量发展等方面，具有重大而深远的理论价值与现实意义[13]。

3.1 解决长江经济带生态环境突出问题、建设绿色生态廊道

解决当前长江经济带所面临的生态环境突出问题，将长江流域建成绿色生态廊道是落实党中央和习近平总书记提出的建设美丽中国宏伟目标的重要实践，也是“共抓大保护、不搞大开发”的要义体现。

长江流域环境污染和生态破坏得到了源头控制，部分城市和区段生态环境出现了根本好转，然而，“冰冻三尺，非一日之寒”，长江经济带资源环境保护修复依然面临许多问题和压力。长江经济带生态系统整体性保护不足，流域内湿地、浅滩及河道等遭到人为破坏问题严重，生态承载能力下降，其中接近30%重要湖库仍处于富营养化状况，生态系统服务功能整体上呈退化趋势。长江水、土生态环境状况形势严峻，沿江自然资源无序开发诱发水、土、气污染和生态破坏。重化工业布局密集加大环境风险隐患，威胁人居安全[14]。流域部分区域发展与保护矛盾突出，传统的粗放式发展模式仍占主导地位，长江流域废水、化学需氧量、氨氮等主要污染物排放占全国比重分别为43%、37%和43%。此外，约30%的环境风险企业位于长江经济带饮水水源地5 km范围内，风险隐患多[15]。

要坚持“人与自然和谐共生”、“良好的生态环境是最普惠的民生福祉”、“绿水青山就是金山银山”、“山水林田湖草是生命共同体”、“用最严格制度最严密法治保护生态环境”，“共谋全球生态文明建设”原则，推动主体功能区战略和空间规划的落实，推动“三线一单”编制和方案实施，推动国家公园体制建立，完善沿线生态环境治理基础设施、城镇污水处理设施及其布局，彻底根除长江流域污染隐患，全面遏制、根本扭转部分流域、河段、湖泊水生态环境恶化趋势，保护好长江经济带的森林、湿地、永久性农田等生态系统，提升生态环境容量质量和社会经济可持续发展能力，使长江真正成为安澜长江、绿色长江、和谐长江和美丽长江。

3.2 以长江经济带发展推动我国经济高质量发展

推动长江经济带高质量发展，关系到国家发展全局，也是党中央做出的重大决策，其关键是要正确把握习近平总书记提出的五大关系，全面做好生态修复、环境保护、绿色发展三篇文章。实现长江经济带高质量发展，并不是简单地消耗资源，而是要坚持以“共抓大保护、不搞大开发”为引领，以改革和创新为驱动，正确把握保护和发展之间辩证关系。

“共抓大保护、不搞大开发”是促进长江经济带经济增长由“量”转“质”的重要动力。要在保护生态环境条件下推进经济发展，增强发展的统筹度和可持续性，提高流域内资源要素的配置效率。完善长江经济带发展的空间布局，按照“一轴、两翼、三极、多点”总要求，以长江水道为主轴，发挥上海、武汉、重庆等节点城市核心作用，并向南北两翼腹地延伸拓展，提升两翼地区城市支撑力，形成长江黄金水道的辐射作用；以长江经济带上中下游三大城市群为主体，发挥辐射带动作用，引领沿线其他地级城市以资源环境承载力为前提，完善城市功能，发展特色产业，拉动经济增长。

要推进新型城镇化，提高城镇化发展质量。要着力构建东西双向、海陆统筹的对外开放格局，因地制宜提高开放型经济水平。引导产业有序转移和分工协作，加快发展现代服务业，提升产业布局合理性与发展水平。

3.3 探索出一条生态优先、绿色发展的新路子

习近平总书记指出，要探索出一条生态优先、绿色发展新路子，带动长江经济带发展。经济发展与生态环境修复保护矛盾在长江流域内尤其突出，绿色发展受到严重挑战，再按照老路走下去必然是“山穷水尽”。对于推动长江经济带发展的问题，习近平总书记多次明确指出，要从长远利益出发，秉持新发展理念，将生态修复与保护工作摆在首要位置，在保护的前提下发展长江经济带，促使生态环境系统与经济发展相适应[16]。

“生态优先、绿色发展”是党中央和习近平总书记根据新时代建设美丽中国的宏伟目标和面临的生态环境形势提出的重大战略部署。在推动长江经济带经济发展的过程中，要尊重自然、顺应自然、保护自然，贯彻“山水林田湖草是生命共同体”和“绿水青山就是金山银山”等新发展理念，在生态容量上过紧日子，自觉践行低碳绿色循环新增长方式，推动形成资源集约节约与生态环境保护的产业结构，增强和提高优质生态产品供给能力；探索“山水林田湖草是生命共同体”和“绿水青山就是金山银山”的实践路径，统筹海、陆、江、河、湖泊，统筹流域上中下游，统筹流域资源、环境、生态，统筹资源开发，产业布局和消费方式；选择具备条件的地区开展生态资产价值核算和生态产品交易机制试点，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。

4 “共抓大保护、不搞大开发”的实践路径

长江经济带生态环境问题是长期积累的，影响因素包括资源环境管理体制、区域分工、产业结构和经济发展方式等许多方面[17]。要解决这些问题，需要多方面、多层级做长期的和艰巨的努力。自“共抓大保护、不搞大开发”提出以来，长江经济带各地方政府在顶层设计、体制机制完善等方面做出大量有益探索，并取得积极进展，为建设美丽长江打下坚实基础。“共抓大保护、不搞大开发”为探索长江经济带资源环境保护和社会经济可持续发展的实践路径提供了思想武装和行动指南。

4.1 建立国土空间开发保护制度

(1)推进长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”需要保护和提升长江经济带的自然资源价值与自然资本质量，维持经济社会发展的潜力与后劲，将自然资源和生态环境优势转化为绿色经济优势。为此，首先要以国土空间规划为基础，以用途管制为手段，建立国土空间开发保护制度，着力解决长江经济带因无序开发、过度开发、分散开发导致的水、土、气污染和优质耕地、生态空间占用过多、破坏、污染等问题。

(2)建立空间规划体系。要加快编制长江经济带统一的空间规划体系，按照“多规合一”的要求，尽早完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的划定工作，实现国土规划的精细化管理，以空间规划为纲统筹水资源，岸线资源，航运资源等综合利用，促使经济发展格局、城镇空间格局、产业结构布局与长江经济带资源环境承载能力相适应。尽快完成长江经济带范围内“三线一单”编制工作，让生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单成为人类各项活动的硬约束。要从中华民族长远利益考虑，依据各功能区资源环境承载力和发展潜力确定各功能区的发展方向与发展目标，严格控制开发强度，规范开发秩序。

(3)完善自然资源监管体制。整合并统一行使分散在各部门的国土空间用途管制职责。要强化长江经济带自然资源开发利用监管，健全国土空间用途管制制度，按照自然资源类型、自然资源空间分布，进行分区分类精准管控。长江经济带及其源头地区，适合建立国家公园的地方，要加快建立国家公园制度，加强对重要生态系统的保护和永续利用，保护自然生态和自然文化的原真性和完整性。

4.2 加大长江经济带生态环境保护修复力度

(1)建立有效的环境治理体系，严格控制长江经济带环境污染。根据全国主体功能区规划和“三线一单”编制要求，确定长江经济带内各区域环境容量，引入并严格执行污染负面清单制度，增加长江流域截面水质监测点数量，实现全流域、全天候实时监控，扩大流域污染物监控范围，确保沿线工业污染源排放全面达标。刹住无序开发，依法从严打击非法排污、非法采砂等破坏沿岸生态行为；对不符合要求占用的岸线、河段、土地和布局的产业，无条件退出；重点治理化工污染、船舶污染以及尾矿库，下决心把长江沿岸有污染的企业都搬出去；推动流域内城镇环境污染治理基础设施建设，积极整治农村与中小城镇的生态环境。

(2)加大生态系统保护力度，避免生态破坏事件再次发生。从流域生态系统的整体性出发，开展长江经济带资源环境承载力调查与评价工作，针对长江流域暴露的生态隐患与风险点，以山水林田湖生态体理念为指导，开展系统性的生态修复与保护工程，进而提升流域内国土面积绿色覆盖率，优化生态屏障网格体系，增强流域内生态资源保障能力。

(3)建立市场化、多元化的生态补偿制度。整体上，长江流域生态补偿要拓宽补偿领域和范围，提高补偿范围，完善补偿方式[18]。按照“谁受益，谁补偿”的原则，明确生态保护者的权利和生态受益者的支付义务，厘清中央政府与地方政府以及地方政府间的责权利，通过构建科学合理的生态保护补偿评价体系，探索建立长江流域横向生态补偿机制。

(4)严格落实党政领导干部生态环境损害责任追究问责制度，推广“河长制”“湖长制”，明确生态环境保护主体，编制自然资源负债表，建立差异化的生态文明建设考评体系，对领导干部任期内自然资源损益状况进行核算。

4.3 强化创新驱动产业转型升级

推进长江经济带发展要始终坚持质量第一、效益优先原则，强化创新驱动产业转型升级，淘汰一批落后产能，改造和提升一批传统产业，加速建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，构建市场更有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制。

积极稳妥腾退化解旧动能，破除无效供给，推动传统产业整合升级，推进去产能、去库存，坚决淘汰落后产能、落后产业，彻底摒弃以投资和要素投入为主导的老路。在长江经济带内打造一批创新示范高地，建立创新基础平台，吸引创新示范人才，提升企业技术创新能力，增强企业和地方的自主创新能力，进而提升长江经济带在全国范围乃至全世界范围内的技术竞争优势。在长江经济带内率先建成市场为导向的绿色技术创新体系和绿色低碳循环的产业体系，提升防范和化解长江经济带环境风险的能力与水平；通过推进供给侧结构性改革，结合长江经济带内稀缺性矿产资源优势，发展战略性新兴产业，培育形成具有世界影响力的产业集群。通过强化创新驱动，使长江经济带参与国际竞争的能力显著增强，发展的统筹度、整体性、协调性和可持续性进一步增强，人民生活水平显著改善，重点领域和关键环节改革取得重要进展，推动长江经济成为引领全国绿色发展的战略支撑带。

4.4 建立长江经济带生态环境协同保护和经济协调发展的体制机制

实现“共抓大保护，不搞大开发”战略须建立起生态环境协同保护和经济协调发展的体制机制。在推动长江经济带建设时，各地区要树立一盘棋思想，将自身发展置于经济带的整体发展大局之中，促进彼此统筹协调，形成有机整体，实现一加一大于二的合力[19,20]。

(1)要建立跨区域、跨流域的联防联控体系和统分结合、整体联动的工作机制，建立和完善生态环境协同治理体制机制[21]，建立长江经济带跨行政单元、跨部会的环评会商、联合执法、预警应急的联动机制，共同实施长江流域生态修复保护工程，构建长江经济带绿色发展的指标评价与考核体系，完善生态文明建设硬约束机制和法治保障。

(2)要解决长江经济带区域合作虚多实少，城市群缺乏协同，带动力不足等问题，实现跨区域融合发展，就必须清除资源要素合理流动的障碍，推动劳动力等生产要素的跨区域自由流动，同时要解决长江经济带沿线港口岸线与产业布局无序现象，提升岸线资源使用效率，促进区域交通协调发展，以提高资源要素配送效率，激发生态经济活力。