姑苏古城与绍兴古城保护基金管理比较研究

顾澄强，董 军

(武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072)

1 绍兴古城与姑苏古城发展现状透视

1.1 绍兴古城发展现状

浙江省绍兴市是典型的山水古城，自春秋“勾践小城”起，经历了东汉“罗城”、南宋“宋城”的历史变迁，有自身城市特色。绍兴市2013年经国务院同意后撤县设市，下辖越城区、柯桥区、上虞区、新昌县、嵊州市、诸暨市，2019年全市一般公共预算收入528.4亿元。绍兴古城位于绍兴市中心城区越城区，占地面积9.09 km2。城市经济发展所带来的冲击对于传统古城格局、功能、特色都有着深层次影响。作为古城所在区，越城区承担着古城保护利用更多的主体责任，2019年全区一般公共预算收入78.72亿元。为更好的加强古城保护，绍兴市出台《绍兴古城保护利用条例》专门用于古城保护与利用。在绍兴古城保护基金的依托下，保护性复原、大力度整治是古城改造的主旋律。

1.2 姑苏古城发展现状

苏州古称吴、姑苏、平江、吴门、东吴等，广义指苏州，狭义仅指苏州古城区，苏州古城是江南地区文化中心，面积14.2 km2，有阊门、山塘、平江、拙政园、怡园5个历史街区，观前、十全街、枫桥3个历史风貌地区，还有178处苏州市文物保护单位，250处控制保护建筑群落等。2019年全市一般公共预算收入2221.8亿元。2012年，经国务院批准，苏州市原平江、沧浪、金阊三城区合并成立苏州市姑苏区。姑苏区是全国首个也是唯一一个国家历史文化名城保护区，区内苏州古城核心区历经2530多年城址未曾改变，水陆双棋盘格局的独特历史文化风貌延续至今。2019年全区一般公共预算收入63.6亿元。2019年1月，姑苏·古城保护与发展基金以有限合伙制形式设立，由苏州市姑苏区、昆山市、苏州工业园区、苏州高新区、苏州国际发展集团五方共同出资，基金规模20亿元，将深入发掘姑苏区丰富的历史文化资源，重点投资于古城保护利用、古建老宅开发运营、老字号品牌运营，以及泛文化、新科技和其他符合姑苏发展方向的产业。

2 绍兴古城与姑苏古城保护基金相关情况

2.1 绍兴古城保护基金情况

2.1.1 基金基本情况

绍兴古城保护基金是由绍兴市财政局根据《绍兴古城保护利用条例》要求，按照市区统筹原则设立。基金从市本级(除封闭运行地块外)、柯桥区、上虞区土地出让收入中计提5%，越城区土地出让收入上缴市级的20%提留部分中计提3%筹集资金。2019年度绍兴古城保护基金共计提10.28亿元；2020年度(5月底)应计提6.46亿元。

2.1.2 基金项目安排情况

2019年度共安排了32个古城保护基金项目，年度预算5.10亿元。基金全部用于古城保护利用工作，包括18个基础类项目，如规划研究、历史资源挖掘、保护对象普查、历史街区消防补偿、基础设施提升等，以及14个建设类项目，如名人故居提升、古城微更新、古城旅游项目建设等。2020年度计划安排22个古城保护基金项目，年度预算12亿元左右。项目包括古城内的老旧小区改造、重点路段提升、重点项目建设、文商旅发展及持续性的规划研究、资源挖掘等。

2.2 姑苏·古城保护与发展基金情况

古城保护与发展基金是姑苏区首个跨市区板块联合发起设立的基金。有别于苏州其他母基金项目，古城保护与发展基金强调反哺与共赢，重点投资有利于古城保护利用与发展的项目，在合作框架中突出反哺古城机制，在项目选择上重点关注姑苏区项目，在返投要求上主要向古城区倾斜，兼顾社会效益与经济效益，投资效果不仅体现在单一的经济收益上，还体现在税收、就业、人才等诸多方面，且基金注重对姑苏区整个文旅产业、数字经济产业等提供长远支持。

首期出资14亿元，其中，姑苏区出资4亿元，昆山市出资3亿元，国发集团出资3亿元，园区和新区各出资2亿元。剩余部分将视项目进展开放募集，全部资金在基金成立后一年内到位。国发创投或其下属子公司担任基金管理人。待基金完成备案后，即可开始实际资金投资运作。目前，基金管理人已通过金融平台上线云路演、云对接方式，面向社会发布了征集信息，已有近30家机构与基金管理人对接，并递交了电子申请材料。部分备投项目已提前开展立项、尽调等工作。

古城保护与发展基金拟采用“母基金+股权直投”的投资形式，两种形式的投资比例预定各50%。母基金投资可以通过对一批市场认可度较高、与产业发展方向契合的子基金投资，实现整个基金的规模、资源放大效应；股权直投则可以实现对重点关注、扶持项目以及成长性较高项目的直接投资和深度参与。母基金拟实行“前7年经营+后3年退出”的年限安排，直投项目则将根据实际运作确定年限。此外，基金还将严格落实反投或按比例引入一批高质量项目、高端人才等措施。

3 姑苏古城与绍兴古城保护基金比较分析

绍兴古城保护基金与姑苏古城保护与发展基金虽然名称相似，但从基金性质和使用方向等各方面均不相同，具体情况如下。

在基金性质上，绍兴古城保护基金是政府公益类古保项目财政资金池，而姑苏古城保护与发展基金是市场化私募股权投资基金；在资金来源上，绍兴古城保护基金来源于跨板块的土地出让收入，而姑苏古城保护与发展基金由各版块合伙人履行认缴出资义务；在使用方向上，绍兴古城保护基金重点保障公共基础设施等建设，而姑苏古城保护与发展基金主要是吸引社会资本和优质项目落地古城，兼顾古城保护与产业发展；在投资形式上，绍兴古城保护基金为资金直投，而姑苏古城保护与发展基金采用“母基金+股权直投”形式；在管理模式上，绍兴古城保护基金通过市名城办和市财政局在广泛征集38个市名城委单位项目需求基础上，由市名城委确定年度建设项目，而姑苏古城保护与发展基金是根据基金合伙企业管理制度和协议约定加以投资管理。

4 绍兴市古城保护探索与实践经验

近年来，绍兴市不断重视古城保护，加大对古城基础设施、资源的投入，提升古城整体形象，在科学、长效、严谨的整体规划引领下，不断探索古城保护“绍兴模式”，取得了一定成效，积累了一定经验，具体如下。

4.1 管理机构集中

绍兴市通过设立市名城委，作为古城保护决策机构，其组长为绍兴市长，成员单位包含宣传部、统战部、财政局、文广新局、建设局、越城区、柯桥区、上虞区、文旅集团、城投集团等38个市区两级机关单位及国企公司。每年定期召开名城委会议，协调、决策古城保护各事项。同时，设立名城办负责名城委日常工作。名城办作为市政府派出机构，人员、编制由古城所在地越城区政府管理，通过发挥市区联动、部门协调的枢纽作用，集中统筹绍兴市名城保护、更新工作，承担绍兴古城保护利用与监督管理、统筹推进古城“文商旅”融合发展职责。

4.2 项目规划集中

绍兴市基于历史文化街区和重要历史建筑的布局范围对古城保护进行了整体的长期规划，规划资金高达500亿元。通过市名城委统筹协调，形成建设总体布局，以传统风貌的街巷和水系为骨架，将历史街区提升改造与文创产业发展结合。通过对古城内使用价值较大、分布较为分散的历史文化资源连点成环，集中规划，统一管理，确保古城内环境改善与保护利用持续提升，全面汇聚名城建设整体合力。

4.3 保护资金集中

受浙江省管县体制及绍兴市财政收入规模有限影响，根据《绍兴古城保护利用条例》，绍兴市通过每年计提各区土地出让收入设立古城保护基金，按照“量入为出”原则统筹资金，专门用于古城范围内的基础设施提升及业态保护。同时建立市区两级的拨付、监督、绩效评价体系，将财政资金有计划的投入使用，充分发挥财政专项资金的使用效能，避免出现不必要的资金浪费和分散现象。

4.4 决策机制集中

每年由名城办广泛征集38个名城委单位项目需求，优先全额保障宣传推介、保护对象普查测绘、保护名录编制、规划研究、历史街区消防补偿等“基础类”项目。由市财政局、市名城办进行筛选、汇总，本着严格区分“古城内的事”和“古城保护利用的事”，理清“古城保护利用急需的事”和“古城保护利用锦上添花的事”，结合基金规模，由市名城委综合评判后，确定年度基金项目。

5 苏州古城保护中有待解决的问题

5.1 古城保护缺乏总体规划

苏州市古城保护未形成中长期规划，年度短期规划难以形成系统性保护效用。且现阶段的古城保护实施主体较多，项目建设零散分布，难以形成古城特色建筑群与历史文化区，较难实现文商旅一体化融合发展，一定程度上只起到保护作用，未能发挥更大的经济效益。

5.2 古城保护未能形成合力

苏州古城保护缺少市级统筹协调部门，成立了相应古城保护领导小组，却未实质性开展工作。同时古城优质资源，以及用于古城的资金都分散在市区两级部门和单位中，极易出现各自为政现象。

5.3 古城保护资金较为分散

在古城保护资金上，该市主要有市级城建资金计划、古城保护专项资金、土地资金、主管部门专项资金及市属区属国有企业资金等，总量较大，但是对用于古城保护的资金未进行集中统筹，容易出现重复且体量较小的项目。

6 建议

结合绍兴古城保护的实践经验，以及苏州古城保护中存在的问题，提出以下3点建议。

6.1 突出规划引领，绘制古城保护一张蓝图

以打造国家历史文化名城保护示范区为战略引领，推动古城保护规划与经济发展、民生福祉、生态宜居各类规划统筹协调，明确古城保护与发展的短期、中期、长期目标，提升保护开发的系统性、合理性和规范性。聚焦古保项目建设，连点成串，推进古城项目群建设，重点打造文旅IP，以文促旅，以旅带商，以商创文，构建“文商旅一体化”融合发展。

6.2 强化组织领导，确保项目建设一体推进

积极向上争取，在市级建立地方党政领导挂帅、市区两级机关单位、国企参与的古城保护组织协调机制，统筹协调市区两级古城保护发展各项工作。建立以需求为导向的项目申报制度，各成员单位集中项目申报，通过召开联席会议等方式，逐步建立和形成协调配合、良性互动的沟通协调机制，形成全面、整体、高效古城保护格局。

6.3 建立专项资金，实现古城保护全域融合

推进古城保护资金整合和统筹安排，认真梳理各类古城保护相关资金的来源渠道、投入范围、执行情况和使用管理方式等。积极推进项目支出的统筹安排，规范古城保护资金投向，提高资金的使用效益，充分发挥集中力量办大事，提高资金的整体合力。建立健全市区两级的拨付、监督、绩效评估体系，督促项目进度，提高财政资金的科学化、精细化、规范化管理。