拟建黄河口国家公园探讨

刘希娟

(济南新绿豪设计有限公司，山东 济南 250010)

1 背景

2019年6月，《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中明确提出要建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是践行生态文明思想的有效措施，是新时代自然保护地体系发展的纲领性文件，为构建以国家公园为主体的自然保护地体系指明了目标方向，明确了重点任务。

国家公园是指以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆域或海域，是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分，保护范围大，生态过程完整，具有全球价值、国家象征，国民认同度高[1]。

黄河三角洲地理位置优越，生态类型独特，作为暖温带新生的湿地生态系统，具有年轻、完整、广阔的特点，是东亚—澳大利西亚鸟类迁徙的重要“中转站”，是珍稀濒危鸟类的越冬地和繁殖地，同时也是研究河口新生湿地生态系统形成、演化、发展规律的重要场所。该区域已设立黄河三角洲国家自然保护区、国际重要湿地、黄河口国家森林公园和黄河三角洲国家地质公园4个自然保护地，为整合优化各类自然保护地，加强该区域珍稀濒危鸟类的保护及湿地生态系统的保护，试点建设黄河口国家公园具有重要的探索意义。

2 现有保护地概况

2.1 黄河三角洲国家级自然保护区

黄河三角洲作为山东省生物多样性分布的重点区域之一，区域内物种丰富，生态系统类型众多。东营市建立后，于1990年成立了市级自然保护区，1991年晋升为省级自然保护区，1992年国务院批准成立山东黄河三角洲国家级自然保护区，总面积15.3万hm2[2]。主要保护对象为黄河口新生湿地生态系统和珍稀濒危鸟类。

2.2 国际重要湿地

2013年10月，黄河三角洲自然保护区被国际湿地保护机构授予“国际重要湿地”称号并颁发了证书，成为山东省第一处国家重要湿地。黄河口湿地在保护区域生物多样性、防洪蓄洪、维持区域生态平衡发挥着重要的作用，同时它也是中国最年轻、保持最完整、最广阔、面积最大的新生湿地生态系统。

2.3 国家森林公园

黄河口国家森林公园于1992年被原国家林业部批复设立，批复面积50933.37 hm2，分为一千二和黄河口两个片区，国家森林公园规划范围和黄河三角洲国家自然保护区范围大部分区域重叠，国家森林公园分为生态保育区(15912.39 hm2)、核心景观区(9869.08 hm2)、一般游憩区(25033.87 hm2)和管理服务区(118.04 hm2)4个功能分区。黄河口国家森林公园主要保护生物多样性和森林、湿地生态系统，是集森林及湿地保育、科普宣教、休闲游憩于一体的综合性湿地生态系统类型的森林公园。

2.4 国家地质公园

山东黄河三角洲国家地质公园于2004年由国务院批准设立，批复范围与自然保护区重叠，面积15.3万hm2。河流侵蚀—堆积地貌景观是地质公园内最具典型的地质遗迹为，是“朵状”三角洲的典型代表[3]。地质公园地质景观主要由沉积构造、河流地貌景观及古海陆交互线遗迹构成。区内分布着两条重要的古海陆交互线，一条形成于5000～6000年以前，一条形成于1855年以前[4]。黄河三角洲国家地质公园景观资源多样，既有河口湿地和水域草甸，又有茂密的森林植被和优美的海滩，具有较高的科研价值和生态旅游价值。

3 建设的必要性和可行性

3.1 必要性分析

(1)有利于协调保护发展和相关利益者之间的关系。黄河三角洲国家级保护区内现有一般农田面积17586 hm2，生产区(主要是油田开采)面积14168.7 hm2，涉及到孤岛镇、黄河口镇、仙河镇和刁口乡等乡镇的集体土地，与相关利益者之间存在利益关系，建设国家公园要权衡相关利益者之间的权益，保护好各方面的利益，要协调好生态环境保护和旅游开发之间的关系，保证拟建黄河口国家公园的可持续健康发展。

(2)有利于提高管理效率，建立统一的准入标准。黄河口区域上述4个自然保护地管理机构不统一，黄河三角洲国家自然保护区由自然保护区管理局管理，黄河口国家森林公园由国家森林公园管理委员会管理，黄河三角洲国家地质公园由国土局进行管理，而国际重要湿地受国际公约的制约。这4个保护地也由不同的部门设立，存在多头管理的问题，同时范围之间存在很大的交叉重叠，空间破碎不完整。建立黄河口国家公园，可以将这4个不同的自然保护地进行统一管理，能够打破管理体制的限制，有效提高管理效能。

(3)为生态旅游活动和游憩产品开发提供平台。随着人们旅游观念的转变，自然保护地成为节假日和周末游客的重要目的地。国家公园是理想的游憩场所，可以对庞大的客源产生一定的分流作用，国家公园和生态旅游在休闲观光、研学教育、资源保护等方面的最终目标是一致的。国家公园可以提供高质量的游憩产品，可以为该产品的实现提供良好的平台。

3.2 可行性分析

(1)黄河口是山东省乃至全国生态地位最为重要的区域之一。作为中国乃至世界典型的新生湿地生态系统，生态环境极为独特，生物多样性非常丰富。由于该区域独特的自然环境条件，使它成为了众多珍稀濒危鸟类的栖息地和繁殖地，成为鸟类迁徙的中转站。黄河口有国家Ⅰ级、Ⅱ级保护鸟类41种，属于《濒危野生动植物种国际贸易公约》中附录Ⅰ种类8种，附录Ⅱ33种，附录Ⅲ8种，称得上是生态系统天然的“本底”和“物种基因库”。建立国家公园，加强湿地生态系统及珍稀动植物的保护显得尤为重要，也符合建立国家公园的条件。

(2)落实建设生态文明的重大举措。国家公园的建设构想首次提出于党的十八届三中全会，随后印发了《建立国家公园体制总体方案》，为我国下一阶段国家公园的建设和发展指明了方向和建设目标。党的“十九大”报告明确提出：要构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系[5]。2019年1月通过的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》进一步指出，要把具有国家代表性的重要自然生态系统纳入国家公园体系，实行严格保护，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系[6]。黄河口国家公园的建设正是响应国家号召，落实生态文明的重大举措。

4 建设黄河口国家公园构想

4.1 规划范围

规划对黄河三角洲国家自然保护区、国际重要湿地、黄河口国家森林公园和黄河三角洲国家地质公园4个自然保护地进行优化整合，整合为黄河口国家公园，规划面积15.3万hm2，地理坐标为东经118°32′22″～119°19′27″，北纬37°34′28″～38°12′48″。

4.2 功能定位

依据黄河口的生态区位、资源特征和主导功能等，黄河口国家公园的功能定位为保护黄河口新生湿地生态系统和珍稀濒危鸟类为主的国家公园。

4.3 功能分区

按照资源状况、人为干扰程度、管控级别、功能差异等因子综合考虑，将黄河口国家公园划分为核心保护区和一般控制区。

核心保护区：核心保护区面积53066.7 hm2，占总面积的34.7%。将入海口新生湿地区域、珍稀濒危鸟类集中分布区以及其他重点保护栖息地等纳入核心保护区管理，大致包括国家级自然保护区的核心区和大部分缓冲区、国际重要湿地及国家地质公园的核心保护区域、国家森林公园的生态保育区。核心保护区是保护新生湿地生态系统和珍稀濒危鸟类栖息繁衍和迁移的重点区域，同时也是管控措施最为严格的区域

一般控制区：核心保护区面积99933.3 hm2，占总面积的65.3%。核心保护区以外的其他区域划为一般控制区，一般控制区的任务是保护和提升湿地生态系统功能、提升鸟类栖息繁衍生境、实施生态恢复工程和建设生态廊道的重点区域，同时该区域也是当地居民和管理局职工生产生活的主要区域，是开展休闲观光、科普教育、生态体验服务的主要场所。

4.4 分区管控措施

(1)核心保护区原则上禁止人为活动。①管控目标。保护新生湿地生态系统的自然性和功能完整性，保护珍稀濒危鸟类栖息繁衍生境的完整性和连通性；提高生态系统服务功能，确保珍稀濒危野生动植物种群稳定可持续发展，最大限度减少人为干扰因素对原生生境的影响。②管控措施。原则上禁止人为干扰活动，经相关部门依法批准，可以开展科学研究、管护巡护、防灾减灾救灾、本地资源调查、应急抢险救援以及重大生态保护修复工程建设等活动[7]。

(2)一般控制区依法控制人为活动。①管控目标。原则上限制人为活动。通过必要的生态措施修复遭到不同程度破坏需要恢复的区域，维护生态系统的自然性、连通性和完整性。推进居民生产生活方式转变，减轻经济发展对资源消耗的压力，形成绿色发展模式。②管控措施。除满足国家特殊战略需要的有关活动外，原则上禁止开发性、生产性建设活动，仅允许对生态功能和生态系统不造成破坏的有限人为活动。

5 管理体制机制

依托现有管理机构整合组建黄河口国家公园管理局，作为黄河口国家公园的管理和执法部门，有效解决原来多头管理、职责不清等问题，构建一个权责明晰、权属无争议、监管高效的国家公园管理运行体系。按照《建立国家公园体制总体方案》要求，试点期间构建黄河口国家公园“管理局(黄河口国家公园管理局)-管理分局(一千二管理分局、黄河口管理分局、大汶流管理分局)-保护站”三级管理机构体系，建立职责明确、统一管理、规范高效的管理运行机制。

黄河口国家公园管理机构应与地方政府积极协作、合理分工、明确权责，建立各司其职、有机衔接、相互支撑、密切配合的良性互动关系，以生态、生产、生活联动的绿色理念推动生态环境保护，实现建设富裕文明、和谐美丽新家园的共同目标。