新时期湖南省生态环境体制改革背景下的生态环境信访工作研究

易文杰，欧中浩，令狐兴兵，蔡宇华

(湖南省生态环境事务中心，湖南 长沙 410014)

1 引言

近年来，湖南省积极推进生态环境信访改革工作，先后出台了《湖南省环境保护厅环保领域公众诉求问题法定途径清单》《湖南省环境保护厅环境举报投诉管理办法(试行)》等文件，为规范省内生态环境信访程序，合理引导公众理性维护生态环境权益打下坚实基础。本文旨在结合湖南省生态环境体制改革，对新时期生态环境信访相关问题进行研究，为完善推进生态环境信访提供参考。

2 新时期生态环境信访改革的意义

2.1 构建现代环境治理体系

党的“十八大”提出的“五位一体”总体布局把生态文明建设提到前所未有的高度。随着社会主要矛盾的变化，环境保护理念日益深入人心，人民群众对美好生态环境的需求日益增长。特别是近年我省涉及生态环境领域的信访投诉也不断增多。2020年3月中办、国办印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》提出：完善公众监督和举报反馈机制，充分发挥“12369”环保举报热线作用，畅通环保监督渠道的要求，把进一步落实生态环境领域信访投诉“诉访分离”和“分类处理”改革，有效处理生态环境领域的信访投诉，及时满足人民群众对美好生态环境的需求纳入现代环境治理体系建设。

2.2 有效解决群众身边环境问题

近年来，我国民主法治建设迈出巨大步伐，法治国家、法治政府和法治社会建设相互促进，中国特色社会主义法治体系日益完善。生态环境法律法规不断修订出台，环境管理制度不断完善，运行机制不断健全，为生态环境领域信访“诉访分离”和“分类处理”的实施打下了坚实的法制基础。尤其是2019年11月生态环境部印发的《关于改革完善信访投诉工作机制 推进解决群众身边突出生态环境问题的指导意见》提出了实现信访投诉“三个转变”“四个统一”和“要把改革完善信访投诉工作机制、解决群众身边突出生态环境问题作为重点工作任务”的要求，为生态环境领域信访“诉访分离”和“分类处理”的改革提供了坚实的法制保障。

2.3 满足生态环境体制改革形势

当前湖南省正处在生态文明体制改革、机构改革的关键期，生态环境部门及其他有关部门的生态环境监管职责职调整、全省环境监测监察机构垂改、生态环境综合执法改革，省直各部门生态环境保护职能职责、生态环境系统省市县职责分工进一步完善，为湖南省环境信访“诉访分离”和“分类处理”改革深入推进打下了现实基础。

3 厘清新时期生态环境信访的4个关系

3.1 厘清生态环境信访与生态环境违法案件举报的关系

生态环境违法案件举报的对象是违反《中华人民共和国环境保护法》等生态环境法律、法规的具体行为。由于信息不对称等原因，群众反映环境诉求过程可能无法提供具体的违法行为信息，但反映的问题往往可能是环境违法事实造成的，隐藏着环境违法案件的线索。因此生态环境信访是生态环境违法案件线索的重要来源，反之生态环境案件查处也是化解生态环境信访矛盾的重要手段。应完善与环境信访相结合的举报案件查处制度：一是要善于刨根问底、顺藤摸瓜，对此类线索移交查处；二是对该地区的类似问题应举一反三，扩大查处范围，避免处罚不“厚此薄彼”引起的信访问题；三是要加强案件处罚后督察，避免问题的反弹引起信访问题[1]；四是对历年环境信访问题进行总结和梳理，查找原因，变被动为主动，在日常监管中及时消除隐患，从源头上铲除环境信访滋生土壤[2]。

3.2 厘清生态环境信访与权利救济的关系

生态环境领域的权利救济主要包含行政复议、行政调解、环境公益诉讼、生态环境损害赔偿[3,4]等途径。信访制度设立的初衷是为群众提供意见和建议表达的平台，但在我国社会经济发展过程中，信访制度被赋予了权利救济功能，并且功能被不断强化。随着环境维权意识的不断提高，生态环境信访也被寄予厚望，逐渐成为近年来人民群众解决环境诉求重要途径。笔者认为，一方面，从构建社会主义法制，维护法律权威来看，应该让信访制度回归其本职，让本应该由法律解决的问题交还给法律；另一方面，要厘清“诉”“访”边界，规范“分类处置”程序，即对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，信访不予受理，避免信访途径与诉讼、仲裁、行政复议等法定途径的交叉和重复。同样的，对信访程序中的行为，不宜申请行政复议或者诉讼[5]。

3.3 厘顺各相关职能部门的关系

生态环境信访涉及经济社会发展的方方面面，涵盖领域非常广泛，不能单靠生态环境主管部门单打独斗，必须各部门齐抓共管形成合力。在生态文明体制改革的背景下，应重点考虑2个方面：一方面，湖南省在新一轮的机构改革中，一些主要的生态环境保护职能进行了调整，如：原分散在国土、水利、农业等部门的环境保护和治理职能整合到生态环境主管部门；原分散在农业、林业、水利等部门的自然资源管理职能整合到自然资源主管部门；原分散在国土、住建、水利农业等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等涉及生态系统保护和修复的职能整合到林业主管部门[6，7]。因此应当根据调整后的职能对生态环境信访事项进行“分类处理”和引导。另一方面，涉及市容环境卫生、城镇污染防治设施建设、水土保持、河湖管理、淘汰落后产能等信访事项，应分别由住建、水利、工业和信息化等职能部门负责。但因与生态环境息息相关，群众在信访投诉过程中可能难以分清，容易集中投诉到生态环境主管部门。因此应根据职责分工进一步对生态环境领域事项进行梳理、明确和公开，为及时“分类”引导，妥善“处理”夯实基础，防止推诿扯皮引发新的信访问题。

3.4 厘清各级生态环境信访处理主体的关系

根据《信访条例》《湖南省信访条例》，信访工作遵循“属地管理、分级负责”“谁主管、谁负责”原则。湖南省生态文明体制改革，在机构设置方面有了新的变化，因此在生态环境信访“分类处理”中应注意厘清相关关系。根据《湖南省生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革实施方案》，县市区生态环境分局为市州生态环境局的派出机构；同时强化乡镇(街道)生态环境保护职责，明确承担生态环境保护的机构和人员，接受县市区生态环境分局的业务指导。笔者认为，改革明确生态环境监管的主体下沉至乡镇，乡镇也负有生态环境信访处理的首责。县级生态环境部门改为市(州)局派出机构后，不再具有行政主体资格，不能代表县级人民政府部门受理生态环境信访事项。

4 重点关注的几个问题

4.1 完善法制体系建设

构建完善的法制体系是解决环境信访问题的根本。对大多数民众而言，作为我国传统上“人治”色彩浓重的信访制度比法律更有效率，更具有权威，有他历史客观原因。在法律法规还不健全的时期，信访扮演了很重要的角色[8]。但在法制社会的今天，只有完善立法、执法、司法的保障，树立法律权威，营造公平正义的法制环境，才能从根本上解决信访不信法的问题。当前，湖南省涉生态环境问题在一些现行的法律制度上还存在矛盾或缺失。如《中华人民共和国环境噪声污染防治法》《湖南省城市综合管理条例》对建筑施工噪声的监管主体存在矛盾；如一些生活小区电梯、泵房设施噪声问题，法律法规并没有明确相关的监管部门，常常处于信访投诉无门的尴尬境地。因此在后续的相关法制体系建设过程，应逐步补齐这些短板。

4.2 化解历史遗留涉生态环境问题

过去由于生态环境保护意识不强，生态环境保护法律体系不健全，污染防治技术相对落后等原因，在GDP的指挥棒下，一些地方在发展经济的同时，忽视了对生态环境的保护。一些曾经为当地经济做出巨大贡献的企业，甚至曾经是民众想进的大型国有企业，遗留很多涉生态环境问题，如：卫生防护距离未搬迁、区域生态环境破坏等。所带来的信访矛盾也日显突出。冰冻三尺非一日之寒，笔者认为应该在正视历史的前提下，逐步化解历史遗留问题。对于已经不符合现有生态环境保护政策和区域发展规划的企业，应该逐步退出；合理构建生态环境信访的终结机制，对确实对群众环境权益造成损害的，可以通过调解或者诉讼等方式解决民众合理诉求，防止“诉访分离”一刀切；对区域生态环境的破坏，可以采取区域综合整治的方式进行科学治理。2013年以来，湖南省开展湘江流域重金属污染治理“一号重点工程”，株洲清水塘、湘潭竹埠港、衡阳水口山、郴州三十六湾、娄底锡矿山等一批重化工业集中区域的逐步退出和综合整治，成为湖南省解决生态环境历史遗留问题的典范，区域生态环境信访矛盾也明显好转。

4.3 涉环保项目邻避问题

近年来，湖南省一些涉环保项目引发的群众信访投诉较为突出，主要集中在生活垃圾焚烧厂建设、生活污水处理厂建设、垃圾填埋场建设。在处理这些问题的时候往往面临“两难”的局面。一方面，是这些带有公益性质的公共基础设施建设刻不容缓；另一方面，是周边群众普遍存在抵触清楚。因此，对此类问题应高度重视，做好以下几个方面：一是强化公共设施姓“公”属性，必须落实地方政府的主体责任；二是坚持科学规划选址，兼顾公共利益和周边群众利益；三是严格建设运营标准，确保对周边生态环境影响降到最低；四是要对群众的诉求认真梳理，妥善分类解决群众诉求；五是加强正面宣传，做好生态环境方面的科普工作。

4.4 生态环境信访基层力量薄弱问题

生态环境信访制度执行好与否关键还是要靠人，特别是基层生态环境主管部门，作为属地管理的责任主体，是及时化解地区生态环境信访问题的中坚力量。在生态文明体制改革背景下，生态环境的审批等监管权利下放，随之而来还有生态环境的信访矛盾，对基层生态环境主管部门提出了巨大挑战。但目前，湖南省基层生态环境信访力量还相对薄弱，人员结构、数量等还与当前工作需求不相匹配。应借湖南生态文明体制改革的东风，在能力建设方面努力向地方倾斜，完善基层生态环境信访机构的设置，合理增加基层生态环境部门编制数量，加强地方生态环境综合执法队伍建设，提升生态环境信访处理能力。

5 结语

全民生态环境保护意识的提升，是社会经济发展的必然结果，也是社会文明进步的重要表现。要准确把握当前我国“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”内涵，充分认识到在生态文明体制改革过程中，生态环境信访依然肩负着历史使命，发挥着其不可替代的作用。同时也要深刻认识新时期完善生态环境信访工作的重要意义。生态环境信访改革不可能一蹴而就，也不会有标准答案。在改革的过程中还会面临很多复杂多变的具体问题，需要相关工作者结合实际，深入研究，才能找到更为合适的解决方案。