湖南省省级生态廊道建设总体规划实践及建议

张 慧

(湖南省农林工业勘察设计研究总院，湖南 长沙 410007)

1 背景意义

美国学者William 1959年首次提出了绿道(greenway)的概念，主要是服务于审美游憩，为人们从工作居住环境进入绿地景观提供途径和保障，随后被拓展至娱乐、文化以及生态保护等多个方面。FORMAN1983年提出斑块-廊道-基质理论，1995年运用该理论分析空间格局与生态系统的关系，至此，廊道概念被拓展至区域生态安全保护的生态结构范畴[1]。生态廊道(ecological corridor)是指具有保护生物多样性、过滤污染物、防止土壤流失、防风固沙、调控洪水等生态功能的廊道类型。主要由植被、水体等生态结构性要素构成[2]。国内也有学者指出，生态廊道实际上与绿色廊道、绿色通道表述的是相似概念[3]。

21世纪以来，国内绿道研究和建设实践发展迅速。2002年，浙江在“生态省建设”战略指引下，以海岸线、滨河绿道、大型山脉、交通和旅游绿道为基础，实施4种类型的绿道网建设规划[4]。2010年，广东省政府批复了在珠三角9个城市开展的多功能生态廊道建设工程《珠三角绿道网总体规划纲要》，将绿道分为三级、三类、五大系统，提出“分类指导、分市建设”的绿道建设指引[5]。2016年10 月，《长江经济带发展规划纲要》要求严格保护一江清水，努力建成上中下游相协调、人与自然和谐发展的绿色生态廊道[1]。

2 湖南省省级生态廊道建设总体规划与实践

2018年底,湖南提出加快推进生态廊道建设[6],出台《湖南省人民政府办公厅关于加快推进生态廊道的意见》政策解读[7]，提出5年着力打造30条省级生态廊道[8]，5年全面建成省级生态廊道[9]，打造湖南绿色“生态网”[10]、建设生态廊道打造美丽湖南[11]的奋斗目标。

2.1 规划纲要

湖南省省级生态廊道建设主要针对山系、水系、国道、高速公路、铁路(含高铁)等交通主干道以及民用机场周边较大尺度区域内，通过造林绿化、森林经营、封山育林、林种树种改造等生态修复、生态恢复措施和矿区工程治理、新农村建设项目等，沟通连接空间分布上较为孤立和分散的生态景观单元，提高景观或区域尺度上的连接度，满足物种的扩散、迁移和交换，综合优化形成30条重要生态廊道，构建“三山”大尺度生态廊道、“一湖四水”中尺度生态廊道、“骨干路网”小尺度生态廊道、“一心一带九核”等生态廊道重要节点[8]为主体的网状生态廊道和生物多样性保护网络体系。

2.2 生态廊道的功能

生态廊道的主要功能是维持、保护和恢复省域现有生态系统，提高区域空间的连通性，通过以生态保护和生态修复为主的人为促进活动，优化省域生态安全战略格局；解决当前人为剧烈活动造成的野生动物栖息地破碎化、孤岛化等众多环境问题，满足物种的扩散、迁移和交换，为动物繁衍栖息和植物生长提供充足空间；兼顾自然文化遗产地、国家公园、自然保护区、风景名胜区、森林公园、大型国有林场等的保护和连接，建设网络化、多功能、全覆盖的保护体系，充分发挥其生态、社会、经济、文化等多功能效益。

2.3 规划范围

省级生态廊道建设范围主要包括武陵—雪峰山脉、罗霄—幕阜山脉以及南岭山脉所涉及的县(市、区)和各类自然保护地，洞庭湖和湘、资、沅、澧四大水系及其一级支流，总长11285.5 km，国道、高速公路和铁路(含高铁)共68条、23317.0 km，长株潭城市群生态绿心、长江岸线湖南段以及9个民用机场周边等具有重要生态影响的可建区域。

2.4 生态廊道的分级分类

按照等级和规模划分，生态廊道可分为省级生态廊道、市级生态廊道和县级生态廊道；按照资源要素划分，生态廊道可分为山系生态廊道、水系生态廊道、道路生态廊道。

2.5 主要建设内容

共建设217条(处)生态廊道，优化方案总面积21.69万hm2(包括增绿扩量、森林质量精准提升、受损弃置地生态修复等)，城镇村庄绿化美化291处，小微湿地生态修复209处、栖息地保护与恢复148处、大尺度生态廊道连接点5处，生物通道15处，国家森林步道2004.0 km。

2.6 建设指引

2.6.1 增绿扩量

主要针对生态廊道建设范围内的裸露地，包括宜林地、无立木林地、坡耕地、交通沿线等无植被或植被碎化严重的地块。根据各地区顶级群落、先锋群落、耐旱耐贫瘠群落结构，结合不同立地条件，因地制宜，按照宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草的原则，构建结构稳定、生态功能完善、景观效果优越、生物多样性丰富的森林生态环境。

2.6.2 森林质量精准提升

针对生态廊道建设范围内大面积人工针叶纯林、部分低质低效林存在景观单一、生物多样性较差、水土流失较严重和生态功能不强等问题，采用近自然经营理念，全面保育天然林，科学经营人工林，依据森林类型、立地质量、发育阶段和主导功能，准确诊断、精细规划、定向施策，通过实施森林抚育、退化林修复等综合改造措施，着力改变经营技术水平低下，管理措施粗放的状况，加快目标树生长，挖掘林地生产潜力，调整林种树种结构，提高森林经营质量，充分发挥森林供给、调节、服务、支持等多种效益。

2.6.3 受损弃置地生态修复

对生态廊道建设范围内高陡边坡、退出或者废弃的采石(砂)场、取土场、堆积场、非法港口码头、废弃工矿地以及排污纳污等区域，采取工程、生物等多种治理措施，科学实施生态修复，选择抗逆性好的乡土植物，进行乔、灌、草多层次栽植复绿，形成稳定的生态系统。

2.6.4 小微湿地生态修复

主要针对生态廊道建设范围内受损的、具有修复价值的小微湿地，即面积在8 hm2以下的小型湖泊、水库、坑塘、人工湿地以及宽度小于10 m、长度在5 km以内的小型河道、沟渠等受损的湿地生态系统开展湿地生态修复。通过对小微湿地生态修复，恢复和优化小微湿地在整个生态廊道范围内的雨洪管理、污水净化、生境营造、微气候调节等方面的生态功能，有机串联各类生态系统，使小微湿地成为生态廊道范围内重要的生物景观和生物多样性节点，构建结构复杂、功能稳定、景观多样的湿地生态系统。

2.6.5 城镇村庄绿化美化

坚持生态优先、生态与经济双赢和保护与建设并举的绿化方针，根据沿线重要城镇村庄的资源特色，建设绿色斑块，构建“以带串群”的格局，保证生态廊道的完整性和连通性。突出地方特色，加强地方风貌保护与规划管控，推进村庄环境、景观、产业和内涵提升，将乡村绿化美化与旅游发展、林草产业发展相结合，改善城镇村庄居民的生产、生活环境，为实现乡村振兴战略、改善农村人居环境提供生态保障。

2.6.6 大尺度生态廊道建设

随着城市化和经济社会快速发展，人类对森林、湿地等生态空间不断侵蚀，加剧了野生动物栖息地破碎化和区域生物多样性下降。加强对大尺度生态廊道及周边野生动物栖息地的保护与恢复，增强生态空间的连通性，为野生动物提供栖息地和迁徙(洄游)通道，减弱道路、水利等基础设施对野生动物的屏障效应，保障野生动物的生存权利，从而达到保护物种多样性的目的。根据湖南省野生动物种群习性、栖息地特征及破碎化程度和典型野生动物扩散、迁移觅食和繁殖的特点，规划鱼类、两栖爬行类、鸟类、哺乳类等野生动物栖息地保护与恢复模式。结合人们对自然体验的需求，建设国家森林步道，有效连接各类自然保护地和古道、古镇以及自然文化遗产地等。

3 主要经验措施

3.1 加强领导落实责任

成立湖南省生态廊道建设项目省级领导小组，实现省级层面多部门联动，综合协调、督查、考核、齐抓共管。各级人民政府将生态廊道建设作为推进生态文明建设的重要抓手，列入重要议事日程，承担主体责任，政府主要责任人为第一责任人。建立“省指挥、市统筹、县实施”的工作责任机制，将生态廊道建设任务纳入省人民政府对各级部门及市(州)人民政府的“湘林杯”林业建设目标管理考核任务，对目标任务完成情况、工作推进和落实情况进行考核，并向社会公开[6]。

3.2 创新资金投入机制

采取政府主导，全民参与，多元投入的投融资机制，确保生态廊道建设过程中的资金保障。一是加大对廊道建设资金支持力度，省级生态廊道建设资金 以省财政补助为主，属地自筹为辅；市级、县级生态廊道建设资金以市(州)、县(市、区)为主[6]。二是林业部门负责与财政部门衔接，落实省级奖补资金，整合林业、自然资源、水利、交通、铁路、农业农村等相关部门生态建设资金，多渠道筹资参与建设。三是吸引外资，合理利用世界银行贷款、世界自然基金会等相关项目资金。四是积极推行“造林、抚育、管理、成林”总承揽营林方式。

3.3 强化科技支撑和规划引领

成立湖南省生态廊道建设专家顾问团队，成员由省林业局、省内相关科研院所、高校、规划院等单位相关专家组成，负责提供专业和政策咨询，确保项目建设的科学性和可行性；加强生态廊道建设人员能力培训，不断提高建设和管理水平。在省级规划中，创新性地提出了6大类建设指引，对城镇村庄绿化美化、交通道路绿化、山地绿化、水岸线绿化、受损弃置地和小微湿地生态修复等提出植物推荐名录，确定了25种建设模式。

3.4 实施项目监督

建立湖南省生态廊道建设项目全过程监督机制，省市县三级成立专门监督队伍，将项目筹备、施工建设、验收、后续管护、资金使用等各项工作全部纳入项目监督范围，建立健全通报、检查、监督、评价等具体制度，设立项目施工准入制度，实现项目全过程、全方位监督。

4 问题与建议

针对湖南省省级生态廊道建设规划理念和规划功能的局限性、局部地区用地落实困难、运营管理欠缺等问题，涉及范围广、建设周期短的要求，提出如下建议。

4.1 提升规划理念、发挥多功能效益

建设规划中对生态廊道的连通功能、景观提质、生态功能等有较为详细的阐述。但由于规划理念的局限，在生态廊道嵌入城市、相关基础服务设施规划、城市居民进入生态廊道休闲的可达性，展示湖南自然保护地和风景资源、瑰丽文化和艺术资源、教育科普，促进城市及周边区域经济社会发展等功能涉猎不多，希望在建设过程中根据各地不同的资源地理、经济、文化等特色有针对性的提升展示。

4.2 多渠道获取建设用地

建设规划未对生态廊道实施所需用地进行阐述。《湖南省人民政府办公厅关于加快推进生态廊道的意见》中，只对生态廊道建设用地有区域范围的原则表述，对用地性质和获取途径没有明确。目前城市、湖泊、水库及周边开发强度较高、局部地区建设用地落实有难度。在实施过程中，由于土地相关方的利益诉求，生态廊道建设推进存在压力。可将生态廊道用地定性为生态用地。对重要节点和重点区域，通过政府赎买或租赁获取建设用地，根据建设资金情况，采用一次性赎买、分阶段赎买、长期租赁等方式，多渠道获取用地资源，保证生态廊道建设落地实施。

4.3 开展生态廊道建设试点

生态廊道建设是湖南推进生态文明建设的重要抓手，是贯彻落实习近平生态文明思想的生动实践。涉及范围广、建设周期短。要尽早启动以“三山”大尺度生态廊道、“一湖四水” 中尺度生态廊道、“骨干路网”小尺度生态廊道的典型区域为代表的建设试点，通过试点建设出思路、出方法、出成果、出经验，促进全省生态廊道建设的提质、提速。

4.4 加大宣传力度、扩大公众参与

要通过电视、报纸、杂志、广播等传统媒体和新媒体加大对生态廊道规划、建设重要节点和成果的宣传报道，让广大民众接触、了解、熟悉、参与到生态廊道规划、建设、管护全过程，形成广泛共识。

4.5 建立运营保障机制

规划在生态廊道的维护管理中，提出建立管护长效机制，按照“属地管理、分级负责、责任到人”的原则，管护时间原则上不少于5年，但对之后的运营管理没有表述。建议将生态廊道建成后的维护和日常管理费用纳入各地年度财政预算；对城市周边及相关区域的经营性资产(如交通、物业、商业、餐饮、广告等)进行特别授权、开展特许经营或承包经营等市场化的运营模式，建立生态廊道运营发展的保障机制。