经济开发区财政财务管理面临的风险及对策之我见

周昌花

（浙江龙泉经济开发区管理委员会计划财务局，浙江 龙泉 323700）

1984年，我国在14个沿海开放城市建立了第一批国家级经济技术开发区。随着改革开放的推进和深化，根据不同时期经济建设和社会发展战略的需要，经济开发区建设也从沿海地区向沿江、沿边和内陆省会城市、区域中心城市拓展。经济开发区根据规模等级，可以分为国家级开发区，省级开发区，市级开发区等。目前已成为我国经济最有活力、最具潜力的经济增长点，成为最具吸引力的投资热土。但是一些省市级开发区因为成立时间短，基础薄弱、规模较小、财政管理体制不完善，还存在一些问题和风险。

一、经济开发区的财政财务风险概念的界定

经济开发区是由政府部门划定适当的区域，进行必要的基础设施建设，集中兴办一两项产业。同时给予相应的扶植和优惠待遇，使该区域的经济得以迅速发展。在对外开放、体制创新、产业集聚、科技创新、集约用地、城市建设等方面积累了重要经验，为推动区域经济快速发展做出了重大贡献。开发区作为一个特殊的职能部门，既要承担经济发展的重任，又要承担部分社会服务和管理职能，初步形成“小政府”的管理模式，在财政管理职能方面有着其特殊性。

经济开发区财政财务风险是指经济开发区在各项财务活动过程中，由于受各种难以预料或控制的内外部因素影响，财务状况具有不确定性，致使单位存在资金流失、投资失败、偿付不力等状况的可能性。经济开发区财务风险管理是指经济开发区对财务风险进行识别、估计和应对的一系列管理过程，目的是将财务风险控制在可控范围以内，防范财务风险所带来的损失超过单位可控预期。

二、经济开发区财政财务风险识别

作为政府发展生态工业经济的试验田，经济开发区的财政财务管理面临更多的挑战和风险。

（一）改革措施不力导致的财务风险

2019年5月18日，国务院印发了《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（以下简称《意见》），提出了五个方面共22项任务举措。我市根据省文件关于全面优化开发区建设促进开发区深化改革扩大开放和创新发展和国务院《意见》的要求，制定了实施意见。在鼓励创新发展、优化营商环境、强化规划引领、推进产业转型、优化资源配置和产业结构等方面，提出指导意见和发展目标。为保证目标的实现，开发区需要逐项制定管理办法或相关政策，而这些管理办法或政策大多数最终都归集到财政收支管理。但目前经济形势复杂多变，在推进改革创新和解决历史遗留问题的过程中，难免出现解决措施乏力、政策把握不准的问题，工作难免出现失误和过失，最终导致财政资金使用效益低下甚至浪费、部分资金无法收回等问题，这种因创新实验、破解难题导致的开发区财政资金使用效率的不高，甚至有可能造成财政资金浪费的风险称为改革措施不力导致的财务风险。比如说为盘活僵尸企业而制定的腾笼换鸟奖励政策、为扩大招商引资力度而制定的“三免两减半”税收优惠政策等，不仅未能达到预期的效果，还有可能让某些人钻了空子，致使开发区经济利益受损。

（二）资金筹措困难导致的财务风险

开发区的主要收入来源有以下几个方面：

1、与体制相对应的地方财政税收增量分成部分。在县域经济开发区，以民营企业为主体，大多从事工农业产品生产制造。很多中小企业财务制度不健全，产品从网络上销售后无须开具增值税发票，致使主营业务收入不实，利润偏低，另一方面受中美贸易战影响，企业订单减少，发展受阻，且国税总局和财政部最近两年出台了诸多减税降费政策，整体呈现为税收总量增加很少甚至有下降的可能。

2、商住用地土地出让金收入。受土地指标和城市统一规划管理的限制，经济开发区没有土地出让的自主权。在挂拍成功后，土地出让金由市财政统一收缴，上交国库，待扣除各项税费和收益金后，才能结算返回给开发区。再考虑到前期为征迁补偿、开发利用、农民安置、土地报批等相应支出，土地出让金的收入并不高。

3、国有资产经营收入。开发区的经营性收入主要为出租国有资产（如已建成的标准厂房）取得的租金，但是总量不大。一方面是因为缺乏有效的管理手段，另一方面受限于开发区的社会服务职能和政府干预，国有企业经营效益不高活力低下。

4、融资收入。现阶段，很多开发区采用的是“管委会＋公司”的运作模式，政府性基础设施在建项目均在公司实施。而2015年后注册的企业因未列入融资平台，无法顺利获得银行贷款支持；并且金融机构加强了融资项目的监管，融资渠道狭窄。根据新的预算法和国务院《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》文件明确规定，目前正规的融资方法是发行地方政府债券。开发区只能申请市财政在省级下达新增债务限额指标内给予统筹安排部分配额，但从近几年实际情况看，市财政在综合考虑各类项目后，能给开发区安排的配额少之又少。

而在支出方面，开发区承担着投资管理、开发建设、经济管理等各项职能。政府性基础设施建设作为开发区选商引资的基石，其投入呈逐年上升趋势；鼓励创新创业发展、优化资源配置和产业结构、重大项目建设等均需要大量的资金作为后盾，近年来开发区筹措资金保障支出的压力倍增。这种因事权财权不匹配、经营管理不善、融资受控等产生收不保支的风险称为资金筹措困难导致的财务风险。

（三）管理制度不全导致的财务风险

首先，很多开发区因人员机构设置不全、日常工作繁重，财务从业人员不足，政策水平和专业素养普遍较低，职能仅停留在会计核算上，在参与财政收支、项目建设等方面管理的能力不强。

其次，缺乏对财政风险的认识能力，财务审批管理制度不健全，内部控制制度欠缺和审计监督薄弱。

这种因专业人员素质不高、内部控制监督不力导致的开发区资金使用管理不善，甚至有可能形成舞弊或大额资金流失的风险称为管理制度不全导致的财务风险。

三、经济开发区财政财务风险的控制策略

财政管理是经济开发区建设的重要保障，可以通过体制机制改革，创新管理制度等措施来提高财务风险防控能力，进一步增强经济开发区发展的活力。

（一）明确部门财权事权，建立领导容错免责机制

财权与事权的不匹配是导致开发区收支不平衡的主要原因，近期在部分省市开发区推动试点工作机制，对于缓解这一矛盾应有积极作用。如山东省某市开发区推行的主要承担落实发展规划、推动政策落地、强化“双招双引”、协调服务企业、促进产业发展等职能。积极稳妥剥离社会事务管理职能，按照属地管理原则，交由地方政府承担，或由上一级政府派驻机构承担。剥离开发运营职能，交由市场承担。

对于开发区领导干部在推进改革创新和解决历史遗留问题的过程中因先试先行，在探索性实验中出现的失误和错误，要本着实事求是、容纠并举的原则，鼓励干部探索创新、勇于担当。并及时采取措施，弥补工作失误导致的经济利益流出。

（二）优化财政支出结构，提高财政资金使用效益

为确保开发区的健康发展，一方面应当主动向上级政府、财政部门争取加大资金的扶持力度，另一方面要优化支出结构，增强开发区的建设能力。明确资金的使用和支出范围，重点用于重大基础设施建设项目及安全环保建设等，构建良好的选商引商环境，提升产业综合实力和竞争力。

在进行重大资金的使用决策时，应当综合运用科学的方法和手段，避免因主观经验判断导致决算失误。开发区要建立完善的预算管理体系，定期对预算收支执行的进度及情况进行分析，并对各职能部门的预算绩效进行评价，强化预算执行的力度。同时按照上级部门的要求，及时完成预决算的公开，做好年度预算的控制和调整。从项目建设资金使用的成本、数量、效益多角度出发，综合评价项目预算资金以及政策的使用情况，提高财政资金的使用效益。

（三）加强专业人才培养，建立风险防控预警机制

为使开发区的财政管理达到事半功倍的效果，降低财务风险，必须注重专业型、复合型会计人才的培养。目前开发区的财务人员中部分为非专业混岗，部分为缺少工作经验刚刚大学毕业招录的新人。所以开发区一是要建立现有人员的培训制度，除了增强财务专业技能，还应学习投资决策分析、融资管理、项目建设管理等方面的知识；二是要注重复合型人才外部引进。要提高财务人员的大局意识，增强工作积极性和责任心，并参与到预算执行、财务管理、投资决策等各项工作中去。

开发区财务管理的首要工作是降低财务风险、做好风险防范，确保财政资金使用安全有效。首先，财务工作人员要提升财务风险防范意识和防范能力，熟知各项财经纪律和政策制度；其次，建立健全财务内部控制制度，优化审批支付流程，在各环节建立控制点来预警财务风险，保证财务运营过程的安全性 ；最后，对于投资规模较大、建设时间较长的项目，应当充分考虑到各种风险，客观分析其可行性，切忌因盲目乐观、急于求成而导致资金浪费，给开发区财务管理造成不可挽回的损失。

四、结束语

财政财务管理贯穿于经济开发区发展建设的整个过程，本文首先阐述了经济开发区财务风险的含义，然后结合实际对经济开发区财务管理可能存在的风险进行了识别，最后针对风险给出了应对策略。通过规范财务收支管理、加强内部控制建设、提升专业人才素养及建立财务风险防控机制等措施，进而有效降低各类财务风险发生的可能性，对于开发区的健康发展至关重要。唯有如此，经济开发区才能在体制机制创新改革发展中取得更大的成效，才能为推动地区经济发展做出更大的贡献！