我国民用无人机制度的弊端与完善路径

江 昊

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233000)

一、引言

我国无人机的诞生可以追溯至20世纪70年代的“长空”“无侦5”等军用机型，经过半个多世纪的发展，对于无人机的认识早已突破最初的低巡航时间、大质量、木质结构等原始概念。伴随着新一代蓄电池技术及聚合材料的广泛应用，无人机无论是在续航时间或是质量上都有了很大提升，无人机的应用也早已从最初的纯粹军用领域快速的向民用领域倾斜。在农业方面，MG-1SRTK型无人机与MG-1S型无人机于2014年被运用于农药喷洒与农田测绘等领域。在物流方面，京东无人机物流以陕西、江苏、青海、海南四地为试点开展的“全球智能供应链基础网络”构建，标志着我国无人机物流产业的发展引领了该行业的全球发展趋向。而在民用消费级无人机领域，则是以“大疆”无人机为代表，其无人机产品占据了全球消费级无人机市场份额的70%左右。

虽然我国的无人机产业已经处于世界先进水平，对行业的全球标准制定发挥着重要影响作用，但是在无人机制度的构建方面，我国第一批无人机监管法规颁布后并没有较好的解决无人机领域所存在的社会问题。究其原因有三个方面：一是无人机作为迅速发展的新兴科技产业，现行法律体系对其缺乏针对性与系统性的调整规则。二是无人机使用成本低、对操作者要求相对较低，这使得无人机所有者基数远远超过传统航空业的飞行器所有者基数，同时其起降条件限制极小、设置与回收速度相对较快，监管难度亦随之增大[1]。三是我国无人机制度的构建一定程度上继承了传统航空业的相关制度，既不能完全满足无人机的现实制度需要，也未能摒弃传统航空制度中存在的痼疾。此外，随着第五代移动通信技术的成熟与商用化推广，这种超越当前4G信息传输技术百倍的蜂窝网络必定会增强无人机的操控性能与活动半径，进而对现行无人机法律法规提出新的挑战。所以，对于无人机领域的监管制度建设，目前世界各国的实践趋势已经由传统航空业的完全公权力监管向着以公权力为主导、以民营企业参与为辅助的模式发展，并在监管理念上强调科技监管、主动监管，打破了以往载人航空业的监管模式。本文将通过检视我国现行无人机制度中存在的弊病，结合国际无人机制度建设经验，探讨在我国国有资源界限、无人机低空航路空域、“空间隐私权”保护[2-3]、私用无人机强制责任险等基础性制度明确的基础上，进一步树立无人机领域的科技监管意识，并基于中国无人机运行管理系统(Uav Operate Management System，UOM)提出对无人机制度进行完善的构想。

二、我国民用无人机制度弊病

我国无人机领域的立法活动虽然已经起步，但在无人机领域的立法工作被赋予了“追赶”的任务。2013年颁布的《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》标志着我国无人机相关立法的起步，其后，陆续颁布的《轻小型无人机运行试行规定》《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》以及《民用无人机驾驶航空器经营性飞行活动管理办法》等规则初步构成了我国无人机法规体系的雏形。但由于通航领域在21世纪前长期处于被严格限制状态，涉及通航，尤其是低空范畴的法律法规存在较严重的不足。此外，当前无人机的立法工作主要集中在以往存在的无人机管控、运营和空管空防等热点问题上，并延续了以往通航法规的传统监管思路，未能完全适应无人机航空环境的现实需求。因此，综合我国现行的无人机监管法规及“意见稿”，我国无人机制度存在的弊病主要有现行法律不完善、监管理念与制度落后两方面。

(一)现行法律不完善

1.缺乏高位阶法律

首先，《中国民用航空法》(以下简称《民航法》)中，除2018年新增第214条之外，少有涉及无人机的条文，对无人机活动没有予以规范。而在《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》中，虽然部分条款体现了对无人机的适应性规定，但其总体立法思路上仍然延续了《通用航空飞行管制条例》，并将无人机行为的多数问题转移给了运行管理主体自行评估解决。虽然无人机主要应用于通航领域，无人机经营活动也要求具备通用航空经营许可证，而一般视其为通航范畴，但是较之通用航空，无人机活动具有其自身独有的特性，并且在其使用、监管的诸多方面存在着制度空白[4]。因此，简单的套用《通用航空飞行管制条例》中的相关制度进行管理并不能满足无人机产业的实际需求。

2.地方无人机法规混乱

以往我国的民用航空业监管是一种垂直性的监管，中央部门以中国民航规章体系为标准(China Civil Aviation Regulations，CCAR)对境内的民航活动进行统一管理，这种监管体制是基于传统民航活动跨行政区特点考虑的，但是无人机行为迥异于传统民航活动，具有明显的“属地性”特点。一般而言，当前的无人机活动通常不会跨越一个或多个行政区划，其活动范围受限于信号传输技术水平，通常局限在起降点周围数百米范围内。我国各地方政府针对无人机行为颁布了一系列地方性法规，但由于受缺乏高位阶法律、立法水平参差不齐等因素影响，各地方性法规之间存在着明显差异。以广东省和上海市为对比，广东省发布的《关于加强无人机等“低慢小”航空器安全管理的通告》中规定，大型活动场所、广场、公园、景点、学校、医院等人员密集区域被划定为禁飞区，在禁飞区内进行的无人机飞行活动将会面临行政处罚甚至被追究刑事责任；而上海市并没有对市区内的无人机活动设置普遍性的禁飞规定，仅在机场周边划定了禁飞区，限制该范围内的无人机活动。广东与上海两地对无人机行为的监管程度存在极大差异，究其根本是由于缺乏高位阶法律造成的法规体系混乱所导致。

3.忽视私权利保护

长久以来，我国对于航空业的制度设计大多基于公共利益角度考量，缺少对私权利保护的上层设计。这一立法缺陷虽然在传统航空业发展过程中影响微弱，但是随着无人机等新兴产业的崛起，航空业与日常生活的空间距离前所未有的贴近，立法中欠缺私权利保护考量的弊病已然浮现。一是空间上国有资源界限延伸对地面上已存的私权利造成的侵犯；二是新兴私权利“空间隐私权”无法得到法律保障；三是私用无人机的强制保险制度处于空白状态。具体有下述方面内容。

(1)空域权延伸对空间权的侵犯。在无人机活动未成为一个社会性问题之前，我国航空法规限制了载人飞行器的底高为150米真高，这一最低高度层的设置暂时性的为地面上的私权利与150米以上的国有空域之间提供了缓冲过渡层。但是在无人机问题凸显后，虽然 《中华人民共和国飞行基本规则》(以下简称《飞行规则》)、《低空空域使用管理规定(试行)》(以下简称《规定(试行)》)与《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》(以下简称“意见稿”)都对无人机在低空空域活动的界限范围作出了一定的明确，使得当前1000米真高以下的低空空域资源被整体性地切割为四部分(见表1)，但是该界限的设置出发点是为分流无人机活动与传统航空业活动而设计的最高120米真高(轻型无人机)，而未涉及无人机活动的底高，也没有以法律的形式对以往的缓冲层进行延伸，这也就造成了现行法律体系无法回答无人机活动的范围起始于何处，更无法论证国家空域权对私人空间权限缩之合法性[5]。换言之，以地面不动产为例，因无人机活动范围底高的法律规定缺失，地面上的不动产权利人所享有的法定权利可能与《中华人民共和国物权法》之外的其他法律所设定的某一合法权益的空间范围产生重叠而受到侵犯。与此同时，民航局2019年发布的《促进民用无人驾驶航空发展的指导意见(征求意见稿)》中关于无人机低空公共航路构建的设想则使得这种可能性进一步扩大。

(2)未明确“空间隐私权”。当代科技的不断进步，对传统法律上的权利设计提出了新的时代性挑战，而首当其冲的是空间隐私权。“在无人机社会化应用过程中，从高空视角窥探他人私人空间的活动，正在成为一种广泛存在却缺乏明确法律规制的侵权行为，由此也催生了一种全新的权利类型——空间隐私权”[6]，“空间隐私权的出现，绝不是原有的财产法保护逻辑的自然延伸，而是对法律空间概念的彻底颠覆”[7]。伴随着无人机产业的高速发展，这一概念也开始从研究性领域走向实务领域，相关案例已经悄然出现。然而我国现行法律体系中，关于隐私权保护的条款完全无法适用于无人机侵权行为。例如，宪法第39条和刑法第245条虽然对公民住宅中的隐私权做出了保护，但是无人机行为并不满足非法侵入住宅罪的客观构成要件，因为无人机行为人在客观上并没有实施任何的侵入住宅行为，其侵权行为在被侵权人住宅之外即可完全实现。

(3)无人机强制保险制度存在缺陷。虽然经营用途的无人机可以适用《民航法》第166条和《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法(暂行)》中关于第三人责任险或责任担保制度的规定，但对于非经营用途的无人机尚未建立类似于传统航空器的强制保险或担保制度。目前的私用无人机参保多依赖于无人机所有人的主观认识程度，没有任何相关法规对私用无人机强制险明确地给出法律上的责任分配，这就使得无人机侵权行为发生时，被侵权人的权利保障面临着潜在的威胁。

(二)监管理念与制度落后

我国的无人机监管法规仍然沿袭了通用航空的监管思路，过分强调国家公权力对无人机行为进行监管，与无人机的实际社会应用的普遍性、分散性情况相违背，这不仅造成了监管成本的增加，也使得无人机监管制度无法达到其应有的期待效力。综合“意见稿”与各部现行无人机法规，我国无人机管理模式落后集中表现于监管理念滞后、监管权混乱和净空区划分“一刀切”三个方面。

1.监管理念滞后

虽然无人机作为通用航空的组成部分理应受到通航法规的监管，但相关监管法规制定之初未能充分考虑到无人机与载人航空之间的差异，过度沿用了部分通航法规的既往规定与监管模式，着力于无人机的制度监管，忽视了对科技监管理念的强调。基于无人机自身人机分离、起降便捷、应用主体广泛和操作难度较小等特点，制度监管在无人机相关问题的治理上往往力不从心，无法达到法规制定时所预期的社会治理效果。

2.监管权混乱

传统民用航空业的监管是由国家军委统一调配空域资源，国务院民航部门对全国民航活动进行统一管理，其监管权过度集中于军事部门，使得顶层设计融合度不足，造成空域资源管理的行政效率较低。与此同时，无人机产业的监管主体更为繁多，民航局、空管委、商务部、海关总署、工信部，甚至得到行政授权的民间组织中国飞机所有者与驾驶员协会(Aircraft Owner's and Pilot's Association，AOPA)都对无人机产业具有监管权力。这种监管权力的分散，直接导致了各部门之间的权力界限模糊，增加了监管过程中出现漏洞的可能性，加大了中央各部委、中央与地方政府间协同管理的负担[8]。同时，过度分化的无人机领域的行政监管权力使得无人机经营企业及私用无人机持有者在不同的行政机构之间疲于奔波，增大了无人机产业的隐性成本。

3.机场净空区“一刀切”

我国目前所划定的净空区主要集中于民用机场上空，其划分方法大多为沿跑道中心线向四周延伸X千米椭圆形基础上附加机场进近，以及离场航线周边N千米范围所形成的不规则限飞空域。以上海浦东国际机场与虹桥国际机场为例，在包含大范围城市区域的上空被“一刀切”的划设为限飞区。这种规划方式一方面在划分思路上没有按照民航业运营的实际需要，过分夸大了运输机场或通用机场的净空需求；另一方面在划分技术手段上欠缺考虑，延续了传统航空业的模式，没有充分适应新兴无人机产业的现实空域资源需求，分层次的对机场附近的空域资源进行细化区分，严重影响了无人机产业的良好发展。目前，欧洲国家已经依靠现有的技术手段对机场净空区进行了层次性的划设，进一步释放了无人机所赖以生存的低空空域资源。

三、域外无人机制度建设经验

传统航空业的监管通常是由一国专门性的航空监管行政部门负责，覆盖了从飞行器适航性认定、飞行人员适飞性认定到飞行活动各部分的管控等所有方面，但无人机产业的兴起对该模式提出了时代性的全新挑战。面对着人类航空史以来最为复杂的空域环境、最为庞大的飞行器和飞行人员数量，世界各国航空业监管部门尝试着以各自不同的方式解决该问题。尽管我们无法从任何一个历史时期、任何一个国家获得完备的参考制度体系，但是国际上的一些先进经验可以为我国的无人机制度建设提供借鉴。

(一)航空业监管制度革新

依据《美国联邦法规》，全美的无人机监管权属于交通运输部(战时归属于国防部)下属的联邦航空管理局(Federal Aviation Administration，FAA)。长期以来，FAA对航空活动的监管渗透到了航空产业的各个方面，但其航空领域的权威性地位在无人机兴起后首次受到了挑战。美国众议院2017年发布《21世纪航空创新、改革与再授权法案》对空中交通管理系统的监管权力提出了以“不损害航空安全的基础上建立一个更加高效且独立的、非盈利的公司实体”的再授权思路[9]，这是FAA自20世纪20年代末正式设立以来甚少经历的权力分割威胁。虽然《21世纪航空创新、改革与再授权法案》对FAA监管权所提出的分割后民营化设想最终没有获得通过，但是在无人机领域，受此影响却首次突破了航空业的纯粹国家行政权监管这一限制，使得无人机监管制度相较于传统航空业监管制度愈发“背道而驰”。

这种“背道而驰”具体表现在无人机技术监管的思路上，2018年9月5日AirMap被集成到无人机开源地面控制站中，以开源方式对美国航空航天局(National Aeronautics and Space Administration，NASA)所负责的美国无人机交通管理系统项目UTM进行构建并进一步支持了美国无人机系统(Unmanned Aircraft System，UAS)一体化试点项目的运行。AirMap通过开源方式鼓励全球无人机制造商和软件开发商参与到无人机管控体系的构建之中，依靠低空空域情报服务，协助空域管理人员对无人机活动进行科学、高效的管控(见图1)。另外在2019年，UTM系统已获准在内华达自治系统研究所、北平原试验场、弗吉尼亚理工大学和中大西洋航空合作组织等试验场进行400英尺以下的飞行规划、通信、飞机分离和气象服务；在城市运行方面则委托得克萨斯大学的孤星UAS卓越创新中心进行试验。以上基于新技术手段下诞生的监管模式的探索，表现出美国无人机监管活动相较于传统航空业监管模式的变革，监管不再仅仅依靠国家行政机关进行，政府在该监管平台上继续扮演空域资源分配者角色的同时，将广大无人机产业吸纳进入该平台负责数据交换职能，使无人机产业参与者成为对接FAA与百万无人机操作者之间的桥梁。

与美国基于AirMap平台所架构的无人机交通系统UTM相似，欧盟国家也采用了类似的与传统航空业监管思路迥异的专门针对无人机产业的监管方式。欧洲航空安全局(European Aviation Safety Agency，EASA)通过欧洲单一天空空中交通管理研究项目(The Single European Sky ATM Research，SESAR)产出U-space，以期对欧盟各国的空域资源进行整合监管。SESAR项目致力于在无人机产业高速发展的背景下，将日益复杂的欧洲低空空域环境统一整合到欧洲空域中，为欧洲的低空环境提供更为高效的监管模式。例如在机场周边的无人机禁飞区划设问题上，U-space以一种迥异于我国机场禁飞区的划设模式，按照不同距离上的实际空域资源需求为标准，对禁飞区域进行层次性的划设。该监管模式目前已通过论证试验阶段，计划于2020年前后由EASA向欧洲议会提出项目管理规章议案，最终将其以法规形式确立。

(二)无人机法规建设

1.无人机法规构建基础上的私权利保护

在无人机操作者管理、无人机登记制度、无人机操作规则和无人机分类等方面，FAA于2015年起草了相关法规并最终使得美国《联邦法规》(Code of Federal Regulations, CFR)第14卷被加以修订。如CFR14.107要求无人机操作者必须满足一定的生理、心理及基础航空学知识条件；规定了免除登记责任的无人机最小质量限制；限制了无人机作业的时间、地点、方式；对无人机与载人航空器相遇时的优先权进行了设定；对无人机依据质量、用途等条件加以区分级别，不同等级的无人机设置不同的监管要求。而在“空间隐私权”保护这一概念上，出于无人机侵权行为具有地域性特征的考量，美国联邦政府尚未对其制定法规予以保护(FAA明确表示只对无人机安全问题进行管控，隐私权问题应当由各州自主管辖)，因而各州已经有所行动。例如弗罗里达州、犹他州和蒙大拿州通常禁止警察使用无人机，除非警方获得特别紧急司法授权；而在加利福尼亚州审理的Boggs v. Merideth案件中，也开创了该州对于无人机侵入私有住宅上空一定范围的行为构成侵权的判例。

与美国不同，欧盟则是采取设立无人机专门性法规的方式对无人机相关制度作出规定。2019年7月11日，欧盟颁布了“Commission Implementing Regulation (EU)945&947”，这是世界上第一部较为系统的无人机专门性法规。该法规不仅涉及当前公认的无人机应当受到严格监管的无人机操作者资质认定、无人机分类标准、无人机适航性、无人机登记制度和无人机操作规则等方面，更是在“空间隐私权”保护与私用无人机强制保险制度等问题上取得了突破。在其附录(3)-(f)部分规定了普遍性的无人机保险责任原则：若欧盟各成员国提出法律要求，则无人机在UAS运行开始时需有适当的保险，并基于隐私权保护的角度对装载传感器的无人机设置了特别限制条款。《欧洲无人机通用法规》明确了在无人机产业高速发展、无人机活动极其密集的当代社会中，对公民隐私权进行保护以及设定私用无人机强制保险义务的立法思路，但这些先进的立法理念未能在我国民航局的“意见稿”中得到体现。

2.国家空域划设引申的国有资源空间范围发展历程

在航空业尚未兴起前，欧美法学家普遍赞成法国注释法学派西诺·达·皮斯托亚的著名观点：“土地所有者的权利上可达天堂，下可至地狱”。这种观点在20世纪之前一直在普通法系国家占据着财产法学说的统治地位。在这一时期，国有资源的空间范围被排除在私有土地的空间范围之外。但是随着20世纪之后航空业的发展，该观点的统治地位遭遇了颠覆性的毁灭，美国国会开始针对航空业发展的需要，对以往无限延伸的来自地面的私有权利空间给出了立法上的明确限制。国会颁布了1926年的《空中贸易法》，随后又在1938年的《民用航空法》中对其进行了修订。该联邦法律明确授权州际航班在位于或高于最低安全飞行高度的可通航空域内飞行的权利，联邦监管机构随后定义了可通航空域包括距地面500英尺以上的大多数空域。

与此同时，该时期另一个不可忽视的法律观点是：1946年Causby v. U.S.一案中，美国最高法院的大法官威廉·道格拉斯指出，尽管ad coelum 在当代社会中无栖可依，法律明确了土地所有者的权利不能无限延伸，但是土地所有者依然应当占有与土地使用紧密相关的空间范围，对这一类空间侵权的行为与对地表的入侵行为同属一类。而在美国《侵权法重述第二版》第159条亦对航空器进入私有土地上空紧密相关的空间范围进行了限制规定，只有在以下情况，飞机在他人土地上空的飞行活动方能构成侵入：“它进入紧挨着陆地的空域范围，并且实质上干扰了私有土地权利人使用和享受的土地。”类似于《侵权法重述第二版》对私有土地空间范围权属确定的理念，美国CFR.14即Federal Aviation Regulations91.119对飞行器最低安全高度的限制也体现了对该空间范围私权利的保护。这一时期国有资源的空间范围虽然得到了扩张，但将其底高延伸范围规定在私有土地上空500ft真高层界限以上。不过值得注意的是500ft并不能认为是私有土地的权利空间界限的法定空间上限，而应当被认为是法律为私权利与国有资源之间所设置的缓冲层的上限，实际的空间权上限并未得到明确。

虽然美国国会与政府为解决国有空域范围与私有土地上空的空间权利延伸范围取得平衡做出了很多努力，但对于真高500ft以下直到地面的空间范围的权属问题，因传统航空业对其利用率不高等原因而长期处于搁置状态。随着无人机产业的快速发展，超低空空域的使用频率快速增长，这使得美国国会与政府不得不重新审视这一问题，并对其提出了新时代背景下的解决方案。2012年，联邦航空局现代化和改革法案提出将无人机融入国家空域系统的构想，在这一背景下，结合上文所介绍的美国UTM交通管理系统和欧洲类似的U-space交通管理平台中所构建的低空无人机航路模式观察，目前美欧国家针对该问题的处理方式是在一定限度与范围内将私权利与国有资源之间的缓冲层进行压缩，试图在不否认传统航空活动底高500ft真高界限的前提下，专门针对无人机飞行需要，设计一套低空无人机公用航路系统。这一航路系统以最小化地损害土地所有者空间权利为代价，在500ft以下划设了国有空域资源的延伸，该空间范围内的正常无人机航行活动受到保护，并对私有土地权的空间权利予以排除。但此处需要强调的另一个概念是：在国有超低空无人机专用航路中，对无人机飞越私有土地上方的允许是有针对性和被限制的，其应当仅涉及航路范围内的正常航行活动，而不是非必要的悬停行为。换言之，地面空间权对空域权的让渡只存在于正常的无人机“航线”用途上，不包括无人机的其他任何作业行为。

四、我国民用无人机制度完善路径

(一)完善法律建设

1.完善上位法建设并为地方立法提供引导

长期以来，由于历史、政治和社会发展现实情况等多方面因素影响，我国的《民用航空法》主要围绕着民用商业航空展开，对通用航空领域的关注度不足。因此，一方面应当完善现行航空业最高位阶的《民用航空法》中关于无人机活动的原则性条款之架构，促使其为无人机相关制度的立法工作发挥引领作用；另一方面则应当加快《无人驾驶航空器飞行管理条例》 的制定工作，使其早日由“意见稿”确立为正式性的法律文件。在此基础上，各地方应以专门性的高位阶无人机成文法为依据制定地方性法规，改变当前制度条件下各地方无人机法规混乱的局面，为各地方无人机活动提供有序且合理的制度保障。

2.明确国有空域权与地面空间权之范围界限

综合上文中我国空域资源划设与国际上因空域资源划设所引申的国有资源范围发展历程可以明确：虽然私权利的空间范围在航空业出现后应当受到限缩，将其部分让渡于国有空域资源中，但是这种限缩是有条件和受到限制的。因此，对无人机活动进行立法应当首先解决国有空域资源界限这一问题，并对无人机专有空域性质、范围与用途作出明确规定。

(1)在性质上明确无人机航路空域概念，为民航局在《促进民用无人驾驶航空发展的指导意见(征求意见稿)》中提出的无人机低空公共航路构建提供基础性制度支撑。

(2)在空间上对无人机活动所需要的低空范围给出具体量化界定，对无人机低空航线的底高予以明确。

3.对“空间隐私权”予以确认和保护

隐私权概念虽然为我国学界普遍认同，但在现行法律体系中仅《侵权责任法》等少数法律明确了隐私权的存在。实践中对隐私权保护多是援引司法解释或其他制度进行，如2014年《最高人民法院关于审理利用信息网络侵害人身权益民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》、宪法第39条和刑法第245条。因此，应当在明确隐私权的基础上进一步确立“空间隐私权”概念，以法律形式构建并完善“空间隐私权”制度是无人机产业快速发展背景下所提出的时代要求，能够为无人机商业规模化运行背景下的公民隐私权提供法律层面的保护。同时，应对低空公共航路中的无人机活动进行严格限制，禁止任何违规的，可能侵犯“空间隐私权”的无人机活动，明确该航路仅支持无人机正常的低空航线飞行活动，严格限制未被允许的悬停行为。

4.建立私用无人机强制保险制度

参照机动车交强险和经营性无人机的强制责任险的实践成果制定行政法规，明确私用无人机强制险投保人范围、赔偿限额、保险责任、投保人义务免除情形等具体规则，为私用无人机强制保险制度提供法律支撑。同时，无人机强制险的实践应当充分与2017年生效的《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》(以下简称《规定》)相结合，《规定》的生效有助于无人机强制险在“人机分离”的复杂环境下得以实现；反之，无人机责任强制险的确立亦有利于《规定》中的实名登记制度的完善，二者可以相辅相成并促进我国无人机法律体系的完善。

(二)革新监管理念与监管制度

1.树立科技监管意识

虽然相关部门对无人机的监管问题颁布了一系列针对性的法律法规，并尝试在无人机监管领域运用一些新兴科技，但是并没有改变以往民航业以制度监管为主的理念，严重忽视了新兴无人机产业监管的困难与特殊性。因此，民航局等政府部门可以转变思路，从下述两点出发，重新审视当前航空背景环境下的无人机监管问题。

(1)转变传统航空业法律法规中对航空活动参与者规定大量义务性规则的立法思路，针对无人机活动参与群体庞大的客观事实，将无人机相关法律制定的工作重心转向法律技术规范的制定上(如飞行半径、限高等无人机出厂标准设置)，通过对无人机产业源头的严格把控，减少其个体活动中出现违法行为的可能性。

(2)重视研发和引入高新技术手段对无人机产业进行主动监管。尽管民航局等部门在电子围栏设置和UOM构建等监管手段革新上做出了努力，但并没有以保障无人机产业的良性发展为重点进行考量。以上诸多科技手段的引入都必然对无人机硬件与软件配套提出一定的要求，这势必会造成无人机个体成本的提高，进而限制无人机产业的进一步发展。因此，民航局等政府部门应当借助高新技术提高自身主动监管能力，例如借助无人机远程ID识别技术或类似于LPR低功率雷达网络和RF传感技术等手段，以机场、人口密集区和其他重点安防区域为核心，逐步建设一套低空无人机主动监管网络体系，并将该体系纳入我国未来的UOM平台之中，增强主动监管无人机活动的能力。

2.基于UOM管理平台统筹监管权

UOM管理平台不仅仅是一个对无人机空中飞行活动进行监管的平台，更应当是对现有过度分化的无人机监管权力进行统筹，提供便捷行政服务的平台系统。对无人机具有监管权的各级行政部门应当在该平台上实现数据互通，一方面可以强化各部门间的协同管理能力，提高无人机监管的行政效率；另一方面能够减少无人机所有者的支出成本，促进无人机产业的健康长效发展。

3.基于UOM管理平台完善净空区划设方法

根据2019年10月28日民航局所发布的《对十三届全国人大二次会议第6389号建议的协办意见》(以下简称《意见》)，我国筹建的类似于美国UTM系统的UOM项目已处于审批立项阶段。但就《意见》中所公布的信息而言，虽然提出了在UOM平台中吸收“商业云服务，运营人及主要无人机制造商”等社会主体参与，但并没有提出对以往机场净空区划设方式予以改良。因此，我国的UOM管理平台建设应充分考虑上述因素，在完善解决无人机监管法律领域以往的热点问题的同时，加强平台自身科技性建设，依靠UOM平台对通用机场与运输机场周边的空域资源，按照相对机场跑道直线距离、仪表或目视五边高度需要、相对进近或离场航线所在位置直线距离等因素层次性的进行划设，进一步释放低空空域资源，保障无人机产业的发展需求。

五、结语

无人机作为一种新兴产业，其制度建设的探索阶段必然会存在诸多不足，但这种不足应当及时完善，使之与无人机产业的快速发展相适应。我们要积极借鉴国际无人机制度建设的先进经验，完善法律法规、革新监管模式，以期最终使我国的无人机制度能够满足新低空飞行环境下解决社会矛盾的现实需要，为我国无人机产业的发展提供有力的制度支撑。