关于创新财政区域扶持政策的调研报告

◎文/邢立华 于 喆

一、财政支持区域发展现状和问题

近年来，为支持区域经济加快发展，部分地区采取了地方税收全额补助功能区的扶持政策，以支持区域营商环境建设。这种方式在一定时期内对区域开发建设、产业集聚等起到了积极的促进作用，有效地推动了区域实现较快发展，但随着国家政策导向调整和经济形势发展变化，继续实行该类政策已难以适应经济高质量发展的要求。

一是从发展趋势看，现行政策门槛较低，注册坐落区内的各类企业均可纳入补助统计范围，因此无法准确把控预算总量。近年来快速增长的补助资金大幅超出年初预算安排，造成部分刚性支出被挤占，削弱了市级统筹调控能力，难以对财力困难区实施更有效的支持政策，不利于区域均衡发展。

二是从产业结构看，当前天津正处于经济转型发展的关键时期，急需支持符合“一基地三区”定位的新兴产业、实体经济等快速发展，由于税收全补政策与产业规划无关，容易导致基层发展“眉毛胡子一把抓”，甚至急功近利地引入一些短期回报率高、缺乏长期产出的项目，一些本不属于区域定位的产业混入其中，造成产业布局不合理、区域规划与财政扶持方向相背离等问题。

三是从协调发展情况看，享受地方税收全额补助政策的区域往往税收快速增长，增幅远高于同期其他区域，在洼地效应的影响下，部分未享受政策的区域税源迁转态势明显，甚至出现产业空心化问题，区域发展面临的不均衡、不协调问题较为突出。

二、调整完善市对区财政扶持政策探索研究

针对上述问题，天津市财政局赴上海、北京、广东、深圳等地进行专题调研，上述省市主要通过设立专项资金、安排转移支付等方式，对重点产业、重点区域给予精准扶持，不再采取普惠性税收补助方式。综合借鉴兄弟省市做法，根据国家政策导向要求，我们研究提出了建立财政支持区域高质量发展的意见。

（一）总体思路

逐步将现行区域税收补助政策调整为建立以 “专项资金+产业导向+绩效评价”为主要内容的财政支持区域高质量发展新机制，支持产业转型升级和动能转换。

（二）基本原则

坚持“四个结合”，即市级引导与区级实施相结合、公平竞争与区别对待相结合、放权发展与考核约束相结合、平稳过渡与改革创新相结合。

（三）工作措施

一是总量把控、动态调整。设立“支持区域高质量发展专项资金”，统筹各项资金来源，每年安排一定规模的专项资金，确保预算安排规模可控、财力可承受、财政可持续。

二是覆盖全市、突出重点。专项资金支持范围面向全市各区，不再局限于部分功能区，激励各区发展特色产业，实现均衡协调发展。

三是放权管理、绩效考核。市级专项资金以转移支付方式分配各区，由各区自主确定项目、统筹安排使用。市财政以高质量发展为目标，围绕战略性新兴产业、民营经济、大项目投资额、人才引进、外地来津企业、营商环境等重点指标，建立体现产业导向的绩效考核评价体系，根据考评结果分配资金，形成“市级定方向、区级定项目”的发展格局。

四是分年退坡、平稳过渡。对于现行享受政策区域，政策到期后按主导产业核定基数，后几年按一定比例逐年退坡。专项资金先行安排退坡补助，同时根据各区工作实绩建立竞争性分配机制，专项资金剩余部分按上年绩效评价结果分配各区。

三、政策调整的必要性与可行性

（一）从问题导向角度看，实施财政支持区域高质量发展政策，更有利于兼顾全市统筹和调动各区积极性

一是通过总量把控增强市级统筹能力。新政策将以现行政策到期后腾挪财力为来源，每年控制一定规模，确保市级在安排三保、偿债等刚性支出之余，能够对财力困难区实施更有效的支持政策。

二是通过差异化的绩效指标，发挥财政资金与产业规划的引导合力。根据各区高质量发展成效分配财政资金，围绕战略性新兴产业、民营经济、大项目投资额、人才引进、外地来津企业、营商环境等重点指标，以转移支付方式分配各区，由各区根据本区产业图谱自主确定项目，统筹安排资金使用。

三是通过竞争性分配，激发全市各区发展活力。财政资金将覆盖全市各区，不再局限于部分功能区，同时资金分配与发展成效挂钩，能者多得，鼓励各区创新竞进。

（二）从国家政策导向情况看，继续实施与税收挂钩的补助存在政策风险

2018年，党中央、国务院印发 《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》（中发 〔2018〕43 号），明确“防止出现制造政策洼地、地方保护主义等问题”，要求通过财政转移支付制度、建立区域协调发展评价指标体系等方式，健全区域政策调控机制和发展保障机制。近年来财政部也多次要求地方清理规范自行出台的税收优惠政策，明确财政补贴、补助或奖励等支出不得与企业缴纳的税收挂钩。

（三）从先进省市经验做法看，普遍是对重点产业给予精准扶持，并通过激励考核等措施促进区域良性竞争

主要特点：一是制定产业目录明确发展方向，如深圳对前海制定产业准入目录及优惠目录，给予现代物流、科技服务、文化创意等行业税收优惠。

二是设立专项资金规范支持方式，如上海制定虹桥商务区专项发展资金管理办法，由市、区两级共同设立发展专项资金，每年按项目需要在资金总额内安排补助。

三是实施绩效考核，建立激励机制，如广东制定园区绩效评价办法，对产业园的投资额、税收总额和增速、先进制造业增加值等指标进行考核排名，并据此给予资金和用地指标奖励。

（四）从预期效果看，新机制有助于推动各区精算 “招商投入产出比”

按照现行扶持政策，具有一定规模的企业，尤其是跨区域汇缴税收的平台企业，对地方政府的议价能力较强。部分地区吸引支持该类企业发展的力度不断加大，有的看似能够以企业税收产出覆盖政策投入，但综合考虑投入的土地成本、增加的社会治理投入，以及随财政收入增加而增加的教育、扶贫刚性支出后，地方财政严重“倒挂”。新机制有助于促进各区经济、财政、招商等部门间加强协作，聚焦主导产业，精算投入产出，在支持企业健康发展的同时，实现财政收入匹配增长。

四、政策调整变化

一是新机制在资金规模安排上，由每年按企业纳税情况统计，调整为按市级收入的一定比例确定规模，将扶持资金与市级收入情况挂钩，实现财力壮大与扶持加大的政策联动，避免兑现政策挤占三保、偿债等刚性支出问题。同时，在政策适用范围上，由面向部分区域扩大到面向全市各区，实现政策的统一公平，减少市内各区之间的因政策洼地而形成的内部挖抢损耗。

二是新政策由不分产业全部给予市级税收补助，调整为按照各区产业图谱确定评价指标体系，根据反映主导产业发展成效的指标情况给予转移支付资金支持，将有限的财政资金用于引导各区发展符合国家发展定位和全市发展导向的重点产业，与产业规划形成合力，确保天津经济转型、动力转换的重大历史任务加快落地取得成效。

三是新政策由 “各补各的，缺乏横向比较关联”格局，调整为“相互关联，竞争分配”的格局，根据各区绩效指标完成情况进行评分，通过标准化换算以竞争性方式分配扶持资金，更加突出奖励先进的政策导向。同时，扶持资金通过一般性转移支付补助各区，由各区统筹使用，形成“市级定方向、区级定项目”的发展格局。

当前，天津正处在爬坡过坎、滚石上山的关键时期，既是困难也是机遇，希望通过财政扶持政策的调整，调动市区两级积极性，实现我市经济财政的高质量发展。