国有企业预算管理的困境及对策探讨

刘中生

（陕西时代能源化工有限公司，陕西 榆林 719000）

一、国有企业全面预算管理的重要性

全面预算是指企业对一定期间的经营活动、投资活动、财务活动等做出的预算安排。国有企业推行全面预算管理有利于强化企业内部控制，降低经营风险，优化资源配置，提高企业经营管控水平。

（一）是实现发展战略和年度经营目标的有效方法

国有企业通过全面预算将目标量化，并将量化的目标进行层层分解，严格考核，极大提高预算单位主观能动性，有力保障目标的落实和实现。

（二）有利于优化国有企业资源配置

企业通过全面预算将资金、物流、人力等资源配置到更有竞争力、能够带来更大效益的业务中去，从而提高了投入产出比，提高资源利用效率和经营效益。

（三）是国有企业防范风险的重要手段

国有企业在编制年度全面预算过程中，需要全面预计年度可能发生的各种风险因素，并及时采取规避措施。

（四）执行结果考核有利于实施绩效考核

全面预算的量化考核结果，是实施绩效管理的基础和主要依据，通过预算与绩效管理相结合，使各层级考核真正做到“有章可循，有法可依”。

二、国有企业预算管理的困境及产生的原因

（一）全面预算编制基础薄弱

1.全面预算编制的组织体系不健全

部分企业没有建立完整的预算编制组织领导机构和预算管理制度。全面预算是全员参与的预算，很多企业片面认为预算工作属于财务部门，业务部门参与度低，这导致预算数据不准确，甚至存在重要偏差。企业内部各层级为了实现对自身有利的预算指标，故意夸大困难，掩盖真实信息，导致预算指标失控。例如车间等成本中心不愿意降低成本费用，费用预算从高预测，既能超额完成自己小目标，也有足够费用指标供浪费。可见预算工作没有组织制度上的保障，预算质量就无法保障，即使将各项指标分解下去，预算也不存在可执行性，而且还会在企业内部带来重重矛盾，企业经营目标难以实现。

2.全面预算编制方法（程序）不科学

（1）预算指标脱离企业实际

企业年度经营目标由上级提出后，必须经过自上而下下达目标和自下而上确认目标的交互过程，才能基本达成共识，形成一个下级能够实现或经过努力能够实现的目标。若预算指标由上级部门直接下达，不与下属单位进行沟通，就会导致预算指标与企业实际脱离。有些企业为了政绩需要，往往提出脱离实际的高大上的目标，并强压给下属企业，下属企业在完成无望的情况下，采取消极抵触态度，导致预算目标落空。

（2）预算编制依据信息不准确

预算编制方法单一，业务预算缺少基础数据支持，或基础数据与实际相差甚远，导致预算编制准确率较低。例如：编制成本费用预算，企业没有建立全面的成本费用定额体系，或虽有历史数据，但该数据是否先进不清楚，与行业先进指标的差距有多大也不清楚。

有些企业预算编制未进行充分的市场调研和预测，导致预算与市场环境、企业实际相脱离，预算准确率较低。例如：企业编制的销售预算，对预算年度各种影响市场价格的因素未深入调研，对企业产品市场竞争力、产品差异性不清楚，只是根据经验预计可能的数据，一旦市场变化，预算完成就会成为泡影。

（3）预算指标体系设计不合理

为实现预算目标，企业要将经营目标充分体现在预算指标体系中，若预算指标体系偏离经营目标，预算执行与考核就会存在问题。例如企业在编制年度预算时，将管理层、员工收入与收入、利润指标挂钩，而忽视应收账款、企业存货指标，结果很可能导致企业为完成销售指标，制定过于宽松的商业信用，从而导致赊销额较大，潜在坏账增加；为保障生产安全，储备过多备品备件、原材料，导致资金占用增加。所以，企业在编制预算过程中要根据企业业务范围制定全面预算指标，根据不同部门责任成本来确定差异性的考核指标，以此来保障预算目标完成。

（二）全面预算过程控制不严格

全面预算指标一旦下达，能否实现预算目标关键在于过程控制。“三分战略，七分执行”预算做得再好，如果得不到严格执行，美好愿景也难以转为现实。全面预算在执行过程中往往会出现以下问题：

1.预算执行过程存在制度缺失

预算要严格执行，需要有制度保障。有些企业没有制定预算执行授权审批制度，导致预算执行随意；没有根据预算层级建立监控制度、预警制度，导致预算执行情况不能及时反馈给管理者，预算不能及时纠偏。

2.预算执行差异不能及时进行原因分析

不能定期进行预算执行结果分析，查找差异出现原因，消除不利因素，发挥有利因素。

（三）全面预算考评流于形式

为保障预算目标实现，要按时进行预算考核兑现。考核过程是否公开透明，考核结果是否客观公正，奖惩措施是否公平合理直接影响预算执行的效果。若考核兑现流于形式，预算控制就会功亏一篑。

三、加强国有企业预算管理的对策

针对全面预算管理过程中存在的困境，探讨采取以下措施进行改进和完善。

（一）健全全面预算管理组织机构

企业全面预算组织管理体系一般要建立三个层面的管理架构。即：全面预算管理决策机构、工作机构、执行机构。

1.决策机构—全面预算管理委员会

全面预算管理委员会成员一般为公司经理层。主要职责负责企业经营目标制定，审查批准预算草案、调整年度预算、对预算执行情况进行考核奖惩。

2.工作机构—全面预算管理办公室

全面预算管理办公室一般设在财务部门，成员包括企业生产、销售、人力资源、项目建设等部门。主要职责是组织预算草案编制、组织预算层层分解、跟踪预算执行情况、预算执行情况分析、提出奖惩方案。

3.执行机构—企业内部分子公司、管理部室、车间、班组

全面预算执行机构包括了企业内部利润中心、投资中心、成本中心、费用中心。负责预算编制、基础数据（资料）、落实预算指标等。

（二）强化预算编制事前工作准备

全面预算编制的准备工作主要包括指标体系建立、预算假设、预算标准、预算编制程序方法、预算分解。针对存在问题，做好以下工作：

1.编制程序科学

采用自上而下、自下而上、上下结合的动态编制方法。一是根据管理层提出的初步经营目标，在与预算责任中心沟通的基础上分解下达初步预算指标；二是各预算责任中心按照下达的预算目标，充分结合自身情况，通过市场调研研究讨论提出自身的预算草案并逐级汇总上报预算管理办公室；三是预算管理办公室根据汇总的预算，分析与管理层提出的目标差异，再与各预算责任中心进行沟通、协调，对预算草案进行再平衡；四是预算管理办公室将平衡后的草案报预算管理委员会，预算管理委员会从企业全局的角度再提出调整修改建议，最终形成预算草案提交公司董事会。

2.基础数据可靠

全面预算是将经营业务量化作为控制考核的基本手段，所以预算编制所依据的基础数据务必可靠才能编制出高质量的预算。要做好编制依据和基础数据，一是加强企业历史资料记录、定额制定与管理、标准化、会计核算工作，确保编制以可靠的基础数据为依据。在企业内部，各预算单位要搭建起全方位、全过程的定额体系，使预算定额控制渗透到各个业务过程、各个经营环节和部门岗位。各预算单位还要建立预算定额数据库并定期修订，修订可采用以下方式：与对标管理相结合，由全面预算管理办公室组织，对照同行业先进水平、本企业历史最好水平制定企业定额参考数据库并编制成预算定额手册。二是全面开展企业外部市场环境调研预测，包括预算年度内宏观经济政策、客户需求、同行业发展，确保预算编制以市场环境为依据。三是分析以前年度预算执行情况，总结经验教训，充分预计企业生产能力、技术水平等企业内部环境，确保预算符合企业实际。四是加强企业信息化水平建设，利用大数据及时采集各个环节甚至各个员工的劳动效率、费用支出等基础数据，以此建立内部市场化管理，量化到每个车间、班组、个人每天的投入产出。

3.指标体系合理

预算指标体系设计一般按照“财务指标为主体，非财务指标为补充”原则，将企业产供销、投融资各个业务环节都纳入预算指标体系，根据各预算主体可控范围不同，设计各有侧重的预算指标体系。

（三）严格预算事中执行控制

预算过程控制是预算得以实现的关键环节，要建立预算审批、监控、预警制度。一是建立预算审批制度，企业要按照预算控制责任权限，授予相应审批权限，任何人不得越权审批，对于预算外、超预算支出要严格控制。二是建立预算执行过程监控制度，及时发现纠正预算执行过程偏差。企业一般要建立三级监控模式，一级为各预算单位自控，由预算单位负责人对具体业务的预算标准执行督促和控制。二级监控为上级职能部门审核控制，由职能部门依据预算编制对预算执行部门各种经济行为实施事中控制。三级监控为高层审批监控，由预算管理委员会对重大的偏差实施监控。三是建立预算执行预警制度，根据企业管理层级可以建立公司、分公司、部室（车间）三级预警体系。对不同层级要科学选择关键预警指标，合理确定预警范围，积极采取应对措施。规模企业应该推行预算管理信息化，通过信息手段控制监控预算执行，提高预警应对及时性。

（四）严肃预算事后考核奖惩

预算事后控制主要是对预算执行结果进行的考核奖惩。企业首先要建立健全预算考核制度，预算考核关键是要以公开、公平、公正的原则进行考核。一是考核结果要公开，让企业所有预算责任单位共同监督，考核要以预算完成的数据为基础，数据要经预算责任主体签字认可。二是考核奖惩要及时得以落实，考核要与预算责任主体员工职位薪酬挂钩，并采取奖罚并重原则，不能只奖不罚，还要防止奖罚过程中人情因素。