高校绩效预算管理现状及改进探究——以广东省S大学为例

董绍娴

（华南农业大学，广东 广州 510642）

一、引言

绩效预算管理是一种以结果为导向、以项目成本为衡量标准、以业绩评估为核心的预算管理模式。近年来，国家和各级财政部门日益重视预算绩效管理工作。党的十九大报告明确提出，要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。此后，财政部在《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》中对构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系提出了指导性意见。高校作为基层预算单位，全面实施绩效管理有助于高校将预算支出的运营效率作为预算管理工作重心，从“投入-产出”的视角合理配置高校教育资源，把评价结果作为学校预算资金的分配依据，进一步强化财政资金使用主体的责任意识。

二、S大学绩效预算管理实施的现状分析

（一）S大学基本情况

S大学是广东省和农业部共建的“211工程”大学，从2015年开始被列为广东省高水平大学重点建设单位。学校学科门类齐全，拥有98个本科专业、博士学位授权一级学科12个、硕士学位授权一级学科28个。现有全日制在校生4万余人，教职工约3400人。

近年来，S大学教育事业不断发展，财务收支逐年增加。对此前扩招期间的银行贷款，S大学坚持勤俭办学的方针，并积极筹措资金，2016年底将贷款全部还清。近三年学校总收支为：2017年收入24.70亿元，支出27.46亿元；2018年收入27.63亿元，支出28.05亿元；2019年收入29.58亿元，支出31.65亿元。

（二）预算编制现状

S大学实行“统一领导，集中核算”的财务管理体制，2016-2019年曾设总会计师岗。学校设置党委常委会、校长办公会、财经工作领导小组、财务处、各预算责任单位组织预算工作。财务处是预算编制工作的职能部门，各学院、部、职能部门等是本部门预算的责任主体，对本部门的预算编报和执行负责。S大学实行零基预算，每年9月份下达次年学校预算编制通知，采取“二上二下”预算编制流程，于次年3月份正式下达预算。预算内容分为人员及公用经费、专项经费两部分，人员及公用经费指定职能部门编制；专项经费由各二级单位上报归口职能部门，由归口职能部门组织专家论证、排序结果报至财务处，财务处汇总，再逐级讨论提交。

（三）预算执行现状

2015年，广东省出台了《省直部门综合支出考核与财政资金安排挂钩暂行办法》，将省直部门预算执行进度考核纳入综合支出考核范围，且将预算执行进度结果作为生均拨款提高、高等教育相关专项资金安排的依据。因此，S大学非常重视预算执行进度管理，出台了《S大学预算执行进度管理办法（试行）》，采取了每月在校园网通报财政专项资金执行进度情况、每季度出具《预算执行进度及资金分析报告》呈报校领导、年底加快资金统筹力度等措施，确保执行进度达标。S大学近三年部门预算单位国库集中支付资金支出总进度分别为2017年94.1%、2018年95.45%、2019年99.44%，在广东省高校中分别排名2017年第29名；2018年第35名；2019年第14名。学校审计处每年会对校内预算执行情况进行审计。

（四）预算绩效考评现状

2008年S大学就出台了《预算支出项目绩效考评试行办法》，提出对各学院、部处、单位负责管理的预算支出项目的经济性、效率性和有效性进行绩效考评，也设定了相应的绩效考评指标体系作为参考。但受考评难度、人员配备等原因影响，S大学从2016年才正式将绩效考评列为常规工作，2016-2019年分别对学校教学质量工程与专业建设、房屋道路维修、人才引进及师资队伍建设；大学生科技创新、校园信息化建设；学校图书购置、实验实习、教学业务费等专项进行了绩效评价，年资金量分别达到2016年14511万元、2017年1089万元、2018年9598万元。绩效评价采取二级单位自评与第三方评价相结合的方式，最终由第三方会计师事务所出具绩效评价报告，由财务处将绩效考评结果反馈给相应的预算执行部门。

三、高校绩效预算管理存在的主要不足

（一）预算编制流程有待优化

预算编制流程应遵循“学校发展总目标-战略规划-分目标-分项目-资金分配”自上而下的逻辑过程。目前现实状况是，高校为分配资金而编制预算，“二上二下”预算编制流程仅是数量（金额）上的控制数反馈，而不是目标内容反馈。二级单位在“一上”报预算时并不清楚学校对其的“分目标”，并不以实现分目标为第一要务，而是以二级单位自身需求、多争取资金为第一目的；学校根据总盘子下达“一下”控制数；二级单位视“一下”控制数来安排“二上”项目内容，这就造成了学校总目标与二级单位明细预算相脱节的问题。

（二）预算管理与业务结合不足

财务及预算编制相应归口职能部门每年9月至12月编制预算，对二级单位的业务调研不多，难以深入分析和判断二级单位的真正资金需求量；专项预算由各归口职能部门组织论证会进行论证排序，排序的依据是二级单位上报的文本材料、现场答辩表现及专家论证意见，缺乏实地考察及过程了解，存在现场表现好即排名靠前的情况，项目的必要性得不到充分论证；财务部门虽定期进行预算执行情况分析及通报，但是并不掌握预算执行过程中的业务问题，对预算执行难以进行有效引导及控制；为完成预算执行进度，高校年底突击花钱的现象始终存在。

（三）绩效评价指标体系有待完善

当前高校大多采用借鉴上级部门绩效评价指标体系、由资金使用主体添加个性评价指标的方式进行校内预算项目绩效评价，尚未有针对各类项目自身特色的指标提供参考，难以发挥分类指导作用。省级财政专项资金绩效评价指标按照大专项特点进行定义，而高校只是借鉴使用，并未建立自身的绩效评价指标体系。以高水平大学专项资金为例，S大学作为高水平大学建设主体，采用省级财政专项资金绩效评价指标能够有效反映一定时期内资金产出的经济效益、社会效益、环境效益，但是校内进行的教学、人才培养、创新创业、信息化等专项采用省级财政专项资金绩效评价指标，显得过于宽泛，不够具体，评价主体需自行增加个性化指标，但个性化指标不具有标准性，绩效评价结果依赖于主观判断，且难以进行横向比较。

（四）未充分有效运用绩效评价结果

当前广东省省直部门综合支出考核已与财政资金安排挂钩，因此高校非常重视财政资金使用进度。但是在绩效评价结果方面，高校对于校内预算绩效考评结果尚未充分有效运用，仅将结果反馈给资金使用主体，绩效评价的影响力和导向性不够。S大学2016-2019年分别对近十类大额专项预算进行的绩效考评，第三方会计师事务所均给出了包括项目预算编制、资金使用、管理制度、组织实施等方面的建议。若是将评价结果与下一年度资金安排挂钩，将提高部门领导的绩效意识及专项资金的使用效益。

四、高校绩效预算管理的改进建议

（一）优化预算编制流程，提高预算科学性前瞻性

优化预算编制流程，促进学校战略目标自上而下落实与预算编制自下而上汇总的有机结合。一方面要树立预算必须与学校发展规划紧紧相连的观念。重视战略规划与目标细化，及时将学校战略规划层层下达，要求各二级单位细化目标，将学校总战略与二级单位分目标相对应；另一方面要扎实落实“二上二下”的预算编制流程，将学校发展规划细化为分目标后，在预算编制“一下”时增加预算内容反馈，与分目标相对应。

（二）推进业财融合，逐步建立全过程绩效预算

将预算管理融入高校人才培养、科学研究及社会服务核心业务，使财务管理实现核心价值。建议将预算工作作为全年连续性工作来做，财务人员尽量参与预算项目的前期论证、规划、设计到实施全过程，发挥财务管理的积极作用。如，加强前期调研，全面了解二级单位的真实需求；参与归口职能部门的专项论证会，对项目规划的经济性、预算精细化、成本控制等提出独立的财务意见，适当的时候甚至可以实行财务一票否决制。

（三）细化完善绩效评价指标体系，加强分类指导

科学合理的绩效评价指标体系是实施绩效预算的关键。国内外学者对此有诸多研究，也取得了一定成果，却都不尽完善，尚未形成统一的高校预算绩效评价指标体系。建议可参照省级财政专项资金绩效评价的指标体系，根据高校项目的特点，依照可行性、动态性原则再选取替换、增加一些各项目类别的个性评价指标，注重定性评价与定量评价相结合，从指标选择、权重设计、评价标准方面细化完善绩效评价指标体系，加强分类指导，让评价更科学有效。

（四）强化评价结果的运用，建立绩效激励约束机制

科学的预算绩效评价及绩效评价结果能有效引导预算编制和执行。建议高校对各二级单位的预算绩效评价结果进行通报，反馈给资金使用主体单位及其他单位，并指导安排下一年度的预算工作，建立反馈机制。评价优秀的项目资金可以按比例提高下一年的预算安排；对评价结果较差的项目，扣减下一年度预算安排，并追究相关责任人的责任，或对其资源配置适度减少。以此来促进整体预算管理优化，提高资金配置使用效率。