重大专项预算经费管理问题研究——以军工科研事业单位为例

李雅萍

（中国工程物理研究院惯约实施管理中心，四川 绵阳 621999）

一、专项预算经费管理概述

（一）专项预算经费管理定义

专项项目经费包括合同经费和计划任务经费两类。合同经费是指管理中心同任务承担单位以合同形式明确的任务及经费。计划任务经费是指管理中心直接以计划方式确定年度目标任务和经费额度的部分总体论证及技术协调类型的任务经费。

本文所探讨的专项预算经费管理，是指管理中心负责的整个专项所有的年度合同经费预算的审核、汇总、上报、请领划拨、调整审批、使用指导、监督检查、合同验收等整个全流程的预算经费的管理工作。专项预算经费管理原则是统一领导、按级负责、分工管理、单独核算、专款专用。

（二）专项预算经费管理特点

专项预算经费采用的是计划模式下的合同制管理模式：即管理中心下达年度任务计划指标后，各任务单位编制经费预算明细并拟制合同初稿，管理中心进行审核、洽谈、汇总、报批后与任务单位签订正式合同，后期经费的使用严格参照合同预算执行，有预算变更时履行报批报备手续。由于专项每年的计划任务各不相同，再加上各承研单位都有其行业和专业特点，因此形成了专项预算经费管理的独特特点：预算经费计划性强、编制单位多、专业性强、编写难度大、审核难度大。

二、专项预算经费管理存在的问题

（一）合同签订周期与实际执行周期不一致

管理中心与任务单位签订的年度合同均是按照公历自然年度整年签订，但每年装发新的计划任务和经费预算下达一般都要到下半年，待管理中心再进行计划任务分解、各单位预算明细编制、合同洽谈签订，再到经费下拨后开始执行，往往已到年底，这就直接造成年度合同的实际执行周期与合同签订的执行周期不一致。这种项目资金与项目进度不符的情况不仅严重影响了专项年度任务的顺利实施，还造成了合同在执行中存在经费不到位、年度任务无法开展、合同任务量不变但实际执行周期缩短或延迟、合同验收被迫推迟以及合同验收实际周期与签订周期也不相符等问题。

（二）合同任务与预算经费不匹配

每年专项的预算经费由管理中心按照装发下达的任务目标和经费量分解到各课题和承研单位，任务单位再根据下达数进行预算经费明细的编制和课题任务的分解，最后与管理中心进行合同洽谈并签订。这种计划性模式很可能会造成本年的预算经费和任务不匹配，或者与单位实际情况不符。

（三）任务单位经费预算编制专业性不强，项目经费预算执行率低

一方面，专项经费预算编制工作的专业性较强，需要相关业务人员和财务人员共同配合完成。但在实际工作中预算的编制一般都是科研业务人员，其普遍缺少财务专业背景，编制的预算专业性不强且效果较差。

另一方面，经费预算编制不准确，缺乏合理的前期调研。尤其是缺乏对项目执行中影响因素的考虑，对核算分摊依据考虑不充分，或盲目添置固定资产，重复购置已有的仪器设备，或者虚报预算。这样不仅造成许多重复购置的设备利用率极低出现闲置，更造成大量项目资金结余，单位预算经费执行率较低。

（四）任务单位缺乏专项预算经费管理制度，财务业务管理脱节，专项经费核算不规范

首先，许多任务单位对专项经费管理重视不足，没有根据专项工程有关的法规制度制定适合本单位的专项经费管理制度，或者虽有制度，但制度本身的科学性较低且与实际专项经费管理需要不吻合。其次，单位的财务与业务部门脱节，预算经费管理混乱，无法根据业务进度合理安排资金支付，使得财务监督流于形式。

（五）专项预算经费内部审核与监管机制缺位，内部控制水平低

任务单位对专项经费预算和使用缺少完备的内部审核与监管机制，导致相关管理人员的违规行为很难被及时发现,而事后监管又无法及时改变专项资金使用中存在的问题与漏洞，这使得专项经费资金经常被挤占挪用或者使用效率低。有的单位虽然有内部审计和监管的相关制度，但由于相关人员对监督机制不重视、内部审计监督开展的不经常不规范或者怕造成内部相关人员利益冲突等原因，造成内部审计监督工作敷衍，产生不了实质性的影响，监管力度被大大削弱。

（六）管理中心和上级主管部门对任务单位预算经费的监管机制不完善

首先，管理中心对任务单位经费预算的审核力度不强。由于每年专项经费预算量巨大，而管理中心财务和业务部门人员配备严重不足，无法逐条审核每个合同的每项任务指标和经费明细，并从整体和全局来把握关联性和合理性。

其次，管理中心对任务单位预算经费使用的监管力度较弱。管理中心对任务单位的预算经费管理，日常更多的只是行使了下拨义务，没有很好地履行监督的权利，即便是监督，基本也是项目验收时的事后监督，在任务单位的经费使用过程中很少开展伴随审计工作，导致许多单位预算经费管理混乱、专项资金被侵占。

最后，在外部监督方面，上级主管部门对任务单位的专项审计工作频率低且无法形成常态化，无法对各单位的专项资金管理实现全过程动态监控，再加之信息不对称，造成审计时很难判断经费使用的合理性和科学性。

三、专项预算经费管理问题解决方法探讨

（一）按照合同实际执行期间签订年度任务合同，预算经费使用和专项任务开展同步

每年合同签订的项目执行时间应调整为合同实际开始执行的时间，合同期间调整为实际任务开展期间。这样既避免了合同的签订期间与实际执行期间以及合同验收周期不一致的情况，同时也解决了许多合同的任务时间得不到保障的问题。

（二）合同的洽谈签订从实际出发，给予预算一定调整空间

在合同洽谈签订过程中，应从实际出发，对于预算经费与合同任务确实不匹配的情况，给予预算一定的调整空间，打破计划下达后就不能更改的模式，以改变合同任务与预算经费匹配度不高，关联性不强、后期经费使用不严谨的状况，提高预算经费的实际使用效率。

（三）制定有效的专项预算经费管理制度，健全成本核算管理体系

首先，任务单位应根据专项工程相关的管理制度和经费使用要求，制定或完善适合本单位的专项预算经费管理制度，以增强内部人员对专项经费管理的重视。管理制度可以从项目经费预算、可行性研究评价、项目实施、经费使用、财务核算方法等多环节入手规范操作流程和标准，强化预算执行的约束力和严肃性，使专项经费能得到合理的使用。

其次，为了保障专项预算经费的专款专用，还需要健全完善预算经费的核算管理体系。在专项经费审批后，各部门在使用执行过程中要以预算为依据，明确专项资金使用范围，与单位日常办公经费或者其他项目配套资金严格区分开，切实控制好专项资金收支。对于确需调整预算的，应按照专项管理规定报备、报批，履行相关程序，完备相关手续。

（四）建立专项经费预算编制数据库，保证预算编制的真实性、合理性和有效性

任务承担单位应建立专项预算编制数据库，作为专项预算编制的参考。具体方法首先是对本单位在专项中承担的项目进行全面调研评估，在大量查阅项目有关数据以及历史数据的基础上，对于预算中可能涉及或者过去已涉及的预算项目分类建立全面细化的预算条目，同时对原有专项经费使用情况加以分析和利用，列出同类项目支出进行比较，合理确认同类项目的支出标准作为预算编制的参考，从而增加预算编制的合理性和实效性。

（五）设立专项财务助理进行经费预算的编制与管理，不断完善专项经费预算管理体系

任务单位应设立财务助理制度，财务助理可以为科研人员在项目经费测算、预算编制、经费支出、财务决算和项目验收等方面提供全方位支撑，使专项经费在使用过程的规范性得以保证。在日常工作中应不断加强对财务助理人员职业素养的培训和提高，尤其是加强专项经费管理的培训，以保证项目资金利用的最大效能。

（六）建立健全专项预算经费的内部审核与监督机制，明确各级责任人

建立健全专项经费管理的审核与监督机制，不断提高内控管理水平，是任务单位加强专项预算经费管理的重要保障。一方面，建议在经费使用过程中，由单位业务部门和财务部门领导共同审核、并通过课题负责人审批与财务部门复核后方可计入项目成本；另一方面，建议任务单位成立专项领导小组，作为专项工作的决策领导机构,定期召开专项讨论会,研讨项目的建设情况，对重要的事项要求执行部门定期汇报项目进度；最后，建议成立专项经费的审计监督小组，专门负责项目实施过程中具体的任务实施和经费使用的审核把关，并把这种监督审计工作作为常态，发现问题及时指导解决，并定期向专项领导小组汇报。已设立内审部门的单位，争取做到事前、事中以及事后的全流程的审计监督，对评价结果及时反馈，提出审计意见并指导整改。

（七）管理中心应加强经费预算的审查，加强经费使用监管力度

在日常经费使用监管过程中，管理中心一方面应定期不定期地对任务单位进行跟踪监督检查，对单位的专项资金形成常态化的外部监督管理，防范资金使用风险，遏制不规范资金使用现象；另一方面，对于跨度时间长经费量大专业性强的项目在进行专项审计或验收时，也可引入注册会计师帮助审计，以提高审计监管水平。检查结束后，任务承担单位应当按照检查组提出的意见、在规定限期内整改落实，并将整改情况及时反馈给检查组。

（八）管理中心应建立有效的预算执行率考核评价体系，健全激励机制

管理中心应建立专项预算经费执行考核评价体系，量化预算经费执行各环节的标准，按合同周期对任务单位进行考核打分，并同时明确奖惩条件。通过奖惩制度将有效激励机制引入到项目资金管理中，并及时承诺兑现，这样才能更有效地促进项目资金的高效管理，降低财务舞弊事件的发生。对于截流、挤占，不按规定用途使用预算资金的单位，应缓拨、停拨其预算经费并严肃追究责任。对预算执行率低或预决算差异太大的单位在下年度的经费申请时应作为重点考察监管对象。