充分发挥国库监督实效 坚持依法全面经理国库

■王地宁

《中华人民共和国国库金库条例》实施35年来，中国人民银行认真履行法律法规赋予的经理国库职责，在政府预算收支执行、支持地方经济社会持续快速发展中发挥了积极作用。国库监督能力不断增强，构建了完善的内控体系和外部监管体系，在规范财政、征收机关和商业银行的国库资金收支行为方面成效显著，建立起了分工协调和相互制衡并行的良性运行机制，为国库资金安全保驾护航。

一、充分认识国库监督的重要意义

（一）国库监督是依法经理国库的本质内涵

国库监督是指国库在办理国库收支业务时，依据法律法规、制度文件以及人大审议通过的政府预算等，对收支事项的合法性、真实性、准确性、及时性进行审核把关的行为，其最终目的是确保国库资金的安全完整。国库监督作为中国人民银行国库工作的重要组成部分，其伴随着经理国库立法而生。中国人民银行经理国库的法律依据主要来自“两法”“两条例”，其中，《预算法》和《中国人民银行法》明确了中国人民银行经理国库，《预算法实施条例》和《国家金库条例》及其实施细则对国库监督职责则有着更为明确的要求。如《国家金库条例》第二条规定“国家金库（以下简称国库）负责办理国家预算资金的收入和支出。在执行任务中，必须认真贯彻国家的方针、政策和财经制度，发挥国库的促进和监督作用”，同时，条例还明确了国库需要履行的六项职责和赋予的六项权限，规定国库有权监督财政存款的开户和财政库款的支拨，督促检查各经收处和收入机关所收之款是否按规定全部缴入国库。因此，国库监督是法律法规赋予中国人民银行的重要权限，也是中国人民银行经理国库职责落到实处的必然要求。

（二）国库监督是预算执行监督机制的必要环节

目前国库管理的职责分工是财政部门支配库款，中国人民银行具体经理国库，并负责组织管理国库工作，这种类似于会计和出纳的职责分工本身就体现了财政部门与中国人民银行之间既分工合作又相互制约的原则。国库处于政府预算执行的中间环节，在办理预算收入的收纳、划分、留解及预算支出的拨付等业务过程中，必然要对预算收入是否应收尽收、划分范围和分成比例是否准确无误、预算收入退付和库款支拨依据是否充分、商业银行是否延押资金等相关事项进行必要和适度的审查。对于不符合规定的业务，国库有权拒绝办理。因此，国库监督是伴随业务开展而自然产生的，是寓于预算执行服务之中的一种事中监督，具有逐笔、实时、有效的特点，已经成为各级审计部门对预算执行偏于事前、事后监督的必要补充，是预算执行监督链条中的重要环节。他在约束财政、征收机关、商业银行自身的预算收支执行，确保国库资金安全完整，维护预算执行的严肃性和有效性等方面发挥了重要作用。

（三）国库监督是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求

中共十九届四中全会从坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度出发，提出“完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度”和“建设现代中央银行制度”的要求。无论是从预算制度还是现代中央银行制度而言，中国人民银行经理国库都属于其中的重要组成部分，在国家治理体系中发挥着重要作用。一方面，国库监督着眼于规范财政、征收机关和商业银行的国库资金收支行为，有利于推动预算执行的严肃性和硬约束，倒逼预算编制的科学化、精细化。另一方面，全面经理国库，有效实施国库监督，也是我国央行履行“政府的银行”职能的具体体现。

（四）国库监督制衡机制是促进货币政策与财政政策协调配合的现实需要

现行国库管理体制下,国库作为中国人民银行与财政部门联系的桥梁，是维系财政政策和货币政策协同机制的重要纽带。一方面，通过对国库会计核算所提供的信息进行分析挖掘，及时连续地反映财政资金运行状况，可以为中国人民银行的流动性管理及货币政策制定提供决策参考。另一方面，我国中央及地方国库现金管理操作均是按照后台由财政部门负责提供收支情况预测与分析，中台由财政和中国人民银行协商确定操作决策，前台由中国人民银行负责具体操作的“三台原则”开展，这种中国人民银行与财政部门之间既分工协作又相互监督制约的国库现金管理操作模式，有效地促进了货币政策与财政政策两大宏观调控政策的协调配合。

二、发挥国库监督制衡作用，当好国库资金“守护神”

35年的经理国库实践证明，国库资金的安全高效运转离不开有效的国库监督。江西省各级人民银行国库部门利用国库处于预算执行第一线的优势，采取多种有效途径，构建了完善的国库监督体系，为防范资金风险、促进国家预算顺利执行发挥了重要的保障作用。一是严格内控管理。全省各级国库层层签订了“国库资金安全责任状”，实行“国库资金安全一票否决制”，建立了逐级负责的风险防范责任制，制定实施了涵盖业务操作全流程的一系列会计管理制度。二是强化柜面监督。严格审核各类外来凭证，建立支拨、退库分级审批办法，推动退库业务电子化审核，对预算收支活动进行全过程、多角度、实时有效的事中监督。平均每年通过柜面业务审核发现并纠正数十亿元的不合规预算收支退业务，切实维护了预算执行的严肃性和有效性。三是规范检查监管。加强对银行机构代理国库业务的监督检查，每年组织对辖内国库经收处、代理支库、国库集中支付代理银行深入开展专项执法检查和综合评价，对违反国库管理规定的行为严肃处理。四是为监督财政运行提供数据支持。发挥国库数据资源优势，与财政部江西监管局创新性地建立了“地方财政运行监管工作协调机制”，为开展地方财政运行监管提供信息来源。对基层国库库存、县级三保监测等问题进行持续跟踪，及时反映基层财力状况。关注非税收入缴库情况，配合省财政对非税收入异常波动的市县进行真实性审核，促进非税收入收缴规范有序。

在肯定多年来全省各级国库监督取得积极成效的同时，也应清醒地认识到，与法律法规赋予中国人民银行的职责相比，与依法经理国库的要求相比，各级国库的监督职能还需进一步强化，国库监督效果还需进一步提升。例如，各级国库特别是基层国库还是存在重服务、轻监督的情况。监督工作遇到阻力时，部分干部碍于情面不敢监督、不想监督。非税收入需通过财政专户汇缴入库，监管存在盲区，缴库及时性难以保证。对集中支付业务的监管还不够深入，仍存在开设商业银行财政虚拟户、集中支付资金银行垫款等问题。国库监督手段还不够有效，滞后于业务发展等。

三、强化国库监督职能，推动国库高质量发展

推进国家治理体系和治理能力现代化，是当前全党的一项重大战略任务，国库是政府预算执行的重要环节，在国家治理体系中发挥着重要作用。新时代下对国库工作提出了更高的要求，今后，应从完善国库监督的法律法规建设、优化国库监督外部环境、丰富国库监督手段、改造国库业务流程等方面进一步强化国库对预算收支的监督制衡作用，加快推进国库高质量发展。

（一）完善国库监督的法律法规建设

目前，国库监督工作缺少必要的法律作为支撑，而支持国库依法履行监督职责的《国家金库条例》对国库职责权限的描述较为笼统，操作性不强。因此，需要通过顶层设计切实增强国家层面对国库监督重要性的认识，形成共识。建议在法律法规层面尽快明确、细化国库归属领导、国库监督职责边界等争议内容，通过制度明确国库与外部单位的协作关系，特别是与财政部门的制衡关系，为人民银行全面经理国库提供坚实的法律保障。

（二）优化国库监督的外部环境

一方面，进一步加强与地方政府、财税、海关、商业银行等部门的沟通协调，主动赢得各方理解和支持，尤其要处理好与财政部门之间关系，建立起既分工协调又相互制衡的良性运行机制。另一方面，准确把握依法监督和强化服务的关系，坚持寓监督于服务之中。如果脱离监督谈服务，国库资金的安全性就得不到保证，如果脱离服务谈监督，国库监督也难以被各方认同。因此，各级国库应在提供优质服务的基础上，依法履行监督管理职责，为央行赢得尊重，树立权威。

（三）夯实国库监督的业务基础

一是丰富国库监督手段。顺应国库业务量的快速增长及信息化程度的不断提高，强化退库、支出等业务电子化、智能化审核，推动机审代替人审。探索集中支付代理银行柜面监督电子登记簿、支出负面清单等监督模式，破解国库集中支付无法进行实时、逐笔事中监督的难题。推动非税收入直缴入库系统上线，改变非税收入通过财政专户汇总缴库的业务流程，取消调节财政收入的蓄水池。二是改造国库业务流程。彻底清理整顿财政专户，将必须保留的财政专户开设于国库，真正建立“国库一本账”，使全部预算收支执行都置于国库监督之下。改变现有“先支付，后清算”的国库集中支付模式，积极推行路径更短、成本更低的国库直接拨付，减少资金的周转流程，提高财政资金的使用效率，掌握国库监督的主动权。