统一战线作用于公共危机管理的路径研究

周兴志，高雯宇

(西安航空学院a.人事处；b.统战部，西安710077)

随着全球化趋势的加强和现代化进程的加快，我国社会治理体系和治理能力建设面临诸多挑战，尤其在当前我国经济社会转型关键时期，社会矛盾愈加凸显，呈多发和并发状态，生态问题、阶层问题、价值冲突、利益矛盾等经常交织在一起，加大了社会治理难度，导致社会治理机制不断失衡。为此，亟需推进国家治理体系和治理能力现代化建设，倡导共建共治共享的社会治理理念，发挥各类群团组织、社会组织作用，发挥各行业协会商会自律功能，以期实现政府治理和社会调节的良性互动，建设更高水平的平安中国。

虽然我国在统一战线理论研究以及公共危机管理研究方面的成果颇多，但理论界鲜见有人研究统一战线在社会危机治理中的独特优势和利用价值，在实践中也并未形成将统一战线思想作为处理公共危机事件的有效途径。本文试图从理论研究与实践相结合的角度，以突发公共危机事件为对象，以统一战线为方法思路，探讨统一战线在参与社会治理尤其是公共危机管理中的积极作用和发展前景。

一、统一战线思想与公共危机管理的内在联系

统一战线就广义而言，是指不同阶层的社会政治力量(包括阶级、政党、集团乃至一个部落、民族、国家等)在特定的历史发展条件下，为了能够实现他们的共同目标，在某些共同利益基础上组成的政治联盟[1]。简单地说，统一战线的含义就是将不同阶层的社会政治力量，通过共同的利益诉求组织在一起，形成最广泛的联盟体[2]。而公共危机管理是指政府及其它具有公共服务性质的组织，针对社会发生的突发事件，在科学的管理方法指导下，通过危机监测、预警，应急处理、评估，事故善后、恢复等措施，防止或者减轻人员伤亡、经济损失的管理活动。从两者定义以及特征分析，它们之间存在着非常紧密的关系。

(一)统一战线与公共危机管理的背景关系具有一致性

随着社会发展的不断深入，社会运行模式也在发生着变革，不同思想观念的碰撞，不同利益诉求的博弈，甚至不同阶层的撕裂和对抗，导致把变革期变成了问题和矛盾的突发期、频发期。如果不加以干预治理，就会导致阶层问题、民族问题、宗教问题等更加突出，进而演变成突发公共危机，影响整个社会稳定团结。由于公共危机事件发生的复杂性，要求在应对公共危机事件时需要协调社会中最广泛的资源，而统一战线工作就拥有这方面的功能，通过最广泛的政治联盟，能将社会多方力量团结在一起，发挥社会治理合力[3]。

(二)统一战线工作与公共危机管理的内在互补性

及时处理好突发公共危机事件，对我国社会经济稳定发展以及实现社会的长治久安无疑能起到促进作用，而统一战线工作凭借自身联系广泛、智力密集、平台多元、方式灵活等优势，可以在公共危机处理中发挥重要作用。在具体的实践操作中，应对公共危机事件发生的时间、空间不确定性以及后果影响的广泛性，需要社会多方治理组织进行充分沟通与协调。统一战线工作本身就肩负和履行着协调关系、增进共识、加强团结、提供方案、化解矛盾等社会治理工作的职责，已经无形中融入了公共危机管理尤其是危机前馈控制管理之中，不仅可以完成危机事中、事后处理，更重要的是依据统一战线工作的自身优势即智力密集，可以在一定层面上对危机事件发生的事前防控提供预案支持，实现危机预警与预报。

(三)统一战线在公共危机前馈控制管理中的特殊作用

“统一战线是马列主义战略策略原则的具体运用，它的本质就是团结大多数，孤立敌人”[4]。后续研究者也提出，统一战线就是社会力量的广泛团结、广泛联合，以及利用矛盾、争取多数、孤立少数等等。而针对公共危机管理，我国学者提出其管理目标具有一定的双重性：一是实际目标，就是要发挥和依靠各种社会资源力量共同处理危机以及潜在的危机，实现对危机的事前预控、事中管控、事后恢复。二是价值目标，就是不断统一共识，缓解社会主要矛盾，进而实现社会稳定。反观统一战线思想的本质，就是要联合一切可以团结的社会力量，最广泛最充分地调动一切有利因素，消除社会危机隐患，为实现中国最广大人民群众的利益和社会经济稳定发展而努力[5]，因此统一战线与公共危机管理在现实目的上是一致的。

二、统一战线作用于公共危机前馈控制管理的可行性

随着社会转型发展的不断深化，社会体系正在向一种灰色复杂系统方向发展，某些社会现象的产生不再由单一因素引起，而是由相互交织的多方因素引起。从公共危机管理角度分析，这样不仅增加了应对危机的资源成本，并且对治理危机的专业性和系统性提出了更高要求。政府以及其它公共组织作为公共服务以及产品的直接提供者，决定着在此过程中发挥其主导作用，并且在应对社会突发危机时拥有不可替代的优势，比如丰富的财力资源、强制的行动方式和严格的管理制度。但是政府组织也有其自身的缺陷与不足，在应对危机时，政府缺乏处理特定危机的特殊专业技能人才，并且因为政府决策管理的严格程序性，必然会影响公共危机处理的时效性。因此，在公共危机管理领域仅依靠政府组织解决突发危机事件的不现实的，而是须整合一切可以整合的资源，发挥动员各阶层的力量共同应对，统一战线正好有此方面的价值功能。

统一战线工作中的统战组织作为一种存在的特殊社会群体，是联系政府和公民之间的纽带，在聚集政府和社会资源时发挥着重要作用，能极大地改善公共危机管理的效果[6]。因为统一战线工作的公共性、专业化、灵活性和多元性，为参与社会公共危机管理提供了其可行性。第一，公共性。它是统一战线能参与社会危机管理的基础特征。公共性即是责任性，使得统战组织、个体或者对象更愿意参与到社会治理当中，并且主动发挥其自身的价值与力量。第二，专业化。统战成员的大多具有较高的学识和处理问题的专业能力，在危机解决方案制定中可以提供更多的选择和智力支持。此外，统战组织的专业性在一定程度上也能帮助社会提高危机发生前兆的预见性和危机感知的敏感性，促进社会逐步完善加强危机预警能力。第三，灵活性。由于危机事件发生的不确定，往往会导致“多米诺效应”，面对的不再是单一危机问题，而是多发并发危机问题。统战组织由于没有庞大的行政体系和组织架构的约束，基于社会公共利益，可以迅速反应、多面出击，并且可以根据实际需求，适时调整行动目标和工作内容，为切实解决公共危机发生的不确定性指明了方向。第四，多元性。统战组织区别于政府组织的最大特征就是运行主体的多元性，鼓励吸收社会力量即志愿者组织参与其中，通过低成本的运行方式向社会提供服务。也正是因为没有行政体制的束缚，多出于自愿行为，往往统战组织在参与社会治理时更具有责任、担当、集体意识，从侧面促进了社会服务质量提高，进而可整体提高公共危机处理行动效率。

三、统一战线作用于公共危机前馈控制管理的路径研究

(一)提高统一战线在社会治理中的价值认识

关于社会治理的顶层设计，中共十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，决定指出必须加强和创新社会治理，完善社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体等等[7]。这不仅是我国社会改革发展的一次创新，更是“平安中国”建设的重要体现。要真正把国家理论政策转化为国家行动，需要经历一定的认知历程，通过量变到质变，最后把政策转化为行动。因此，针对当前社会治理新形势，亟须提高社会各界的认知，认识到社会的稳定发展离不开社会多元主体的协同治理，认识到仅仅依靠政府组织完成社会治理已经成为过去式，认识到公共危机事件发生时需及时调动各方资源进行处理，认识到在当今国内外局势日益复杂下，面对突发的危机事态，留给社会的反应时间并不是很宽松，亟需改变思路，深化认识，按照信息共享、共同协商、共同治理的原则，形成社会治理合力，增强社会危机防控的整体性、协同性、精准性。

伴随着全社会对统战工作认识的不断提高，确实可以促进各级党委政府自觉重视和谋划调动统战资源投入到社会治理当中，但要进一步营造统战组织主动出谋划策、广泛参与社会治理的氛围，达到危机前馈控制管理的作用，还需要党委政府组织强化意识、规划引导、统筹推进，并使管理者认识到借鉴统战理念培育具有中国特色的社会治理理念的深远意义，认识到挖掘和调动统战资源参与社会治理的特殊优势，认识到依托统一战线团结社会组织、助力社会治理的重要意义[8]。

(二)整合统一战线在公共危机管理中的功能价值

统一战线工作作为当今社会治理的一种有效途径，应从正面主动介入，做好平时各团体组织间的统一、团结和凝聚，依靠统一战线的联合作用压缩社会负面因素的生长空间，善于利用社会积极因素引导舆论走向，营造社会稳定、民族团结、宗教和谐的软环境，为公共危机管理工作创造更好条件。就其统一战线的价值功能而言，在公共危机前馈控制管理中可发挥以下作用：(1)辅助决策作用。统一战线的成员涵盖了社会各个阶层、行业的优秀人才，通过调动统一战线成员广泛参与社会治理以及献言建策的主动性，尤其在涉及到影响范围较广的公共危机时，更要以统一战线为主，按照统战工作的思路内涵以及参与治理方式多样的特性，制定相应的处理方案和具体措施；(2)资源互补作用。统战工作中一项重要工作就是对符合统战要求人员的队伍建设，而这个过程，其实就是不断发掘资源、整合资源、运用资源的过程，而公共危机管理的紧迫性特征要求相关决策者在短暂的时间内就要做出科学合理的决策。因此统一战线的智力资源、信息资源等可以为这一诉求的实现提供支援；(3)智力支持作用。统战智库成员是为社会发展提供智力支持的重要组织，因此在社会治理方面尤其是在应对突发公共危机事件时，可依托其统战工作的自身优势，广泛搜集、梳理、整合有用信息，并向相关危机决策部门提出专业的方案建议，进而弥补政府决策的智力支持不足问题。

(三)完善统一战线在社会治理中的监督作用

要实现社会发展的良性化和可持续化，可依托统一战线的组织优势、平台优势建立相应的监督机制，监督决策者的决策是否科学、合法、合理；其次根据我国治理现代化以及应急体系建设要求，亟需变以前的“事中管理”“事后管理”为现在的“事前管理”“应急管理”，除了常规社会治理手段之外，应加强危机防控机制建设，而统战组织可为危机防控机制建设提供智力支持。具体可从以下方面着手：(1)完善信息公开机制，运用法律手段要求相关行政组织定期进行信息公开，统战成员根据公开信息内容进行跟踪监督，及时发现社会不稳定因素，提出相应的矫正建议[9]。(2)建立信息反馈渠道，针对社会的运行，社会各界包括统战成员可以通过规范的渠道向行管组织部门反馈信息，促进社会管理与监督的畅通性。(3)建立危机防控机制。突发公共危机事件直接危害社会安全，如果处理不及时，可能引发整个社会的动荡，因此对于公共危机的处理必须及时恰当，当然如果能在危机发生前能预知危机、处理危机，不仅能达到事半功倍的效果，还可以降低社会运行成本。统战的智库平台可以为危机前馈控制提供相应的支持。

(四)探索将统一战线思想融入高等教育知识体系中

在课程思政背景下，探索将统一战线工作促进危机治理、维护社会稳定的作用融入到高校教育知识体系当中，并围绕高校培养什么人，怎样培养人的问题，不断探索高等教育教材知识内容改革。例如，针对公共管理学科专业本科生培养，在教学大纲编写以及教材编纂中允许合理设计此类相关教学案列，一方面促进学生专业知识与能力的掌握，另一方面促进学生爱国主义情怀的培养，使学生们真正了解统一战线在社会团结稳定、公共危机管理中的价值与作用，进而为和谐社会构建做出应有的贡献。

四、结语

随着社会的发展，新时代的到来，我国统一战线工作的内涵和外延也在随之变化，统战工作社会化趋势越发明显，在维护社会稳定中的价值越发增长。统一战线依托其政治、组织、管理、资源等方面的独特优势和价值，以及多方位参与社会稳定治理的特征，为突发公共危机治理提供了有益思路。本研究通过辨析公共危机管理与统一战线工作之间的联系，发现统一战线能为我国社会转型发展中危机矛盾化解提供相应的对策思路，并且可以为今后从事统一战线及公共危机管理研究和实践的工作者提供有益参考。