浅谈行政事业单位在内部控制制度建设中的难点问题及其应对方法

赵 敏

我国从2014年开始，在行政事业单位试行内控制工作。从最一开始看到《行政事业单位内部控制规范》(以下简称《规范》)的茫然无措，到着手制定本单位的内控制度；从起步阶段填报粗略的表格，到财政部及各省级政府“内部控制评价与监控系统”的上线。虽然步履维艰，内控制建设依然无可阻挡地迈进了行政事业单位的大门，执着地渗透到我们的日常工作中来。和所有的新生事物一样，在推行内控制的道路上，我们也遇到了各种各样的问题。为了更好地完善内控制建设，我们必须对内控制建设中遇到的难点问题加以分析总结，并提出相应的建议和对策，让此项制度能够为我们的工作防范风险，为我们的事业保驾护航。

一、现阶段我国行政事业单位在内部控制制度建设中遇到的难点问题

(一)单位层面

1.单位负责人缺乏对内控制度的全盘了解，主观上忽略此项工作

从内控制度的组织架构上来看，单位负责人是内控制度建设和实施的第一负责人。可以说，单位一把手如果对内控工作不了解、不重视，那么此项工作在这个单位几乎没有开展的可能。单位负责人首先必须从态度上重视，其次应当对内部控制制度有一个正确的了解，从控制目标到控制方法均应心中有数。但事实上，很多单位的一把手一方面日常工作繁忙，时间和精力均不足以过多关注此项工作；另一方面也由于自身重视和理解不够，对内控制度建设的重要性和工作流程缺乏了解。这些原因造成了他们在批阅布置相关工作的文件时，只要看到是“财政局”下发的类似字眼，就理所当然认为是财务人员的工作，顺手就把相关文件签给财务部门具体负责。

2.单位组建的内部控制建设领导小组，绝大多数有其名无其实，形同虚设

基本上出于和第一点相同的原因，单位虽然按照《规范》和要求成立了内控制度建设工作领导小组，也确定了领导小组的组长及其组成人员，但实际上绝大多数参与者是茫然无措缺乏重视的。他们既不了解内控制度建设的重要性，也对自己到底应该做什么一头雾水。对大多数单位来说，领导小组的成立只是必须写入内部控制制度的一个环节，至于成立后具体需要担负什么职责，在什么环节需要做什么，都是心中无数的，可以说内控制度建设工作领导小组在成立的同时基本上就意味着已经解散了。

3.具体负责内控工作的财务部门，既得不到单位各部门的全员配合，财务人员自身的专业素质也良莠不齐

一般来说，大多数行政事业单位均没有能力单独设置内部控制职能部门，几乎都是确定一个牵头部门，即财务部门来负责此项工作的具体实施。从了解到的情况来看，行政事业单位的财务部门本就存在着事务繁杂、工作量大且人员较少的情况，很多财务人员本来就身兼数职，又或者缺乏相关的专业素质，现在又加上一个无人配合、自己也不甚明白的内控工作，更加是不堪重负。在这样的情况下，为了完成内控制度建设工作，大多数单位都是先照猫画虎地弄出一个内控制度，等到财政部门检查时，再填好下发的表格应付了事。

(二)业务层面

1.预算业务控制中，预算的编制和执行环节既是关键控制点也是难点

“无预算不支出”，可以说预算业务是行政事业单位工作中的重中之重。从整个预算业务的控制流程来看，预算的编制和执行环节是最应防范风险的关键点，同时也是内部控制的难点。要想编制出高质量的预算，需要有充分的准备时间，以便财务部门和其他行政、业务等职能部门进行有效的沟通，围绕着部门职能和中长期发展规划编制出科学合理的预算。预算批复下达后，执行环节的控制更为关键，单位应当根据批复的预算安排各项收支，确保预算严格有效执行。但在实际工作中，许多单位都惯性地认为编制预算是财务部门的事，预算编制环节不计划、不参与，事到临头需要用钱时，才想起来和财务部门申请款项。即使有预算安排的项目，年中执行时也会出现各种问题。比如执行进度缓慢，未按计划执行，执行效果未达到预期绩效目标，诸如此类的问题都是预算执行中的难点。

2.收支业务控制中，最突出的问题是不相容岗位无法有效分离

收支业务贯穿于行政事业单位经济活动的始终，其中一个关键控制点就是要明确收支业务中的不相容岗位，且确保这些不相容岗位相分离。但正如前文提到的，很多行政事业单位由于单位较小，或者人员较少，一些职工往往身兼数职，他们既负责具体业务的经办，又负责款项的支付，资产购入后甚至还负责验收入库，诸如此类。这些做法都不利于不相容岗位的相互分离、制约和监督，各种风险就隐匿在这种不健全的岗位责任制中。

3.资产业务控制中，主要是固定资产、实物管理不严，账实不符问题突出

由于制度原因，行政事业单位的固定资产在2014年之前是不计提折旧的(现在也仍然有单位没有计提)，也就不需要确定资产的使用年限，由此造成大量多年前购置早已无法使用的资产依然存在于单位的固定资产明细账里。又因为行政事业单位资产处置的相关限制，大多数单位在没有购置新资产的需求时，不愿意去财政部门办理固定资产的处置手续。又或者由于资产管理职责不清，没有明确的归口管理部门，这些报废的资产早已不见踪影，也就无法报批处置。长年累月下来，固定资产账实不符的问题突出，而账实不符又造成单位对固定资产实物无法进行有效的监管，在各单位进行资产业务控制时，这些都是常见的问题。

二、应对上述内部控制制度建设难点问题的建议和对策

(一)采取坚决措施，完善单位层面内部控制制度建设

1.加强对《规范》的全员学习，尤其是中层以上领导的学习

内部控制建设是一项系统工程，需要单位全体人员共同参与并承担相应职责，这就需要我们每一个人进行学习，以熟悉和了解此项制度。应当把对《规范》的学习当作一项重要的日常工作来对待，要求单位全体职工，尤其是各层级各部门的领导，对内控制度规范进行详细系统的学习。这种学习应当是极其严肃和认真的，甚至可以要求各单位安排时间进行集中的封闭式学习，可以采取聘请专家讲课、分组研讨、书面考核等形式，以期达到理想的学习效果，让单位全体人员，既从思想上重视内控工作，也从理论上明白此项工作如何开展。建议把此项学习纳入职工年底的工作考核中。

2.制定切实可行的内控制度，明确内控制领导小组的工作职责

各行政事业单位应结合单位的实际情况，围绕自身承担的部门职责及中长期发展规划，制定出适合本单位执行的内控制度。在组建内控制度建设领导小组时，要制作工作手册，明确划分组长及各组成人员的工作职责。这种划分既要详细具体又要具有可执行性，让每一个小组成员明确了解自己承担的工作职责，从而肩负起防范相应环节风险的责任。建议把内控制度建设领导小组的工作也纳入对单位的年度工作考核中，尤其是在考核单位的一把手时，要与其工作业绩相挂钩。

3.内部控制关键岗位工作人员应当具备与其工作岗位相适应的资格和能力

一项工作能否成功开展，最关键的因素还在于实际负责具体工作的人员是否具备专业的基础知识和业务素质。单位首先要选拔出适合从事内控制度建设工作的人员，一般来说都是从财务部门、纪检部门、办公室等科室择优选出。配备人员时要注意，一定要从多科室抽调或委派，这样既能减轻某一个部门的工作压力，也起到了互相监督、互相制约的作用。其次，单位还要做好这些人员的培训工作，这里的培训除了相关的业务培训，更重要的是职业道德教育，只有德才兼备的人员才是适合内控制度建设工作的人员。

(二)采取科学合理的方法，加强业务层面的内部制建设

1.建立完善的预算编制流程，经批复的预算，要确保严格有效地执行

预算的编制需要单位全体配合，群策群力。负责预算归口管理的财务部门，应当正确把握预算编制的有关政策，在编制下年度预算前要及时以书面文件或会议的形式传达至全单位。各部门均要提前准备，根据自身的工作计划提出下年度的预算申请，综合汇总至财务部门后再统筹安排。单位在申报重大的预算项目时，一定要采取立项评审的方式，应当聘请专家，对项目前期的可行性论证、项目内容的分解细化、项目各阶段绩效目标的确定等内容，都要进行专业科学的编制。只有预算编制合理，执行起来才能保证顺畅无阻。单位可以通过定期召开预算执行分析会议的形式，开展预算执行分析，研究解决预算执行中存在的问题，提出改进措施，以提高预算执行的有效性。

2.在收支业务控制中，单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限

单位应当加强收支业务管理，建立健全收支业务内部管理制度。合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保收款和会计核算、支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位相互分离。对单位较小、人少事多、无法做到不相容岗位相互分离的单位，可以采取定期轮岗的方法，对关键岗位的工作人员定期调整岗位。如果轮岗也无法实现，也可采取内部监督和外部审计相结合的办法，确保关键岗位无风险。在收入环节，除了基本的常规管理外，单位应当建立收入分析和对账制度，通过分析和对账，判断有无异常情况，发现问题及时处理。在支出环节，要重点关注授权审批控制。对规定以上的大额资金，支付前必须申报用款计划，于单位领导每周例会上集体讨论，实行逐级审批联签制度。

3.在资产控制中，应当对资产实行分类管理，尤其是加强对实物资产的管理

单位首先应当摸清自身的家底，尤其是对实物资产，应定期清查盘点，对盘盈盘亏及毁损确实无法使用的资产，按照相关规定报批处置。在此基础上，单位应当明确各种资产的归口管理部门；明确资产使用和保管责任人，落实资产使用人在资产管理中的责任；建立资产台账和卡片，加强资产的实物管理，确保账实相符；建立资产信息管理系统，实现对资产的动态管理。

三、结束语

随着新会计制度的实施，内部控制制度在行政事业单位的发展中起着越来越重要的作用。目前在内部控制建立和实施的过程中仍然存在着一些亟待解决的问题，可以通过对内控制度的进一步完善，以及与现行管理制度、审计制度、财务制度、日常工作等的有机结合，使得内部控制制度更加规范、合理和科学，以确保实现行政事业单位的职能。