公共价值管理理论及其本土化应用研究

摘 要：公共价值管理理论实现了新世纪提出的价值与工具融合这一理论创新范式，超越了传统公共行政与新公共管理，根据公民集体偏好的表达，通过构建网络进行公共管理与服务的递送，从而实现公共价值。这一理论与我国政府管理的理念相契合，对我国公共管理提出新的路径的思考。

关键词：公共价值;网络化;公民参与

一、公共价值理论产生的背景

20世纪90年代，在全球化、信息化等多种因素影响下，我们迎来了新的治理时代，治理理论开始受到广泛的关注和认可。如整体性治理理论、网络化治理理论、协同治理理论等，提出了许多公共事务的解决之道。虽然治理理论的核心在于“多元主体”，但缺乏一个强有力的简洁的概念表达，为了解决这一问题，1995年美国哈佛大学肯尼迪政府学院教授马克·穆尔（Mark·H·Moore）出版了《创造公共价值：政府战略管理》一书，“公共价值”这一概念首次被提出，这标志着公共价值管理理论的创立。

进入新世纪以后，关于公共价值领域的研究变得蓬勃发展，大致可分為三个阶段：第一阶段，2001—2006年，研究的成果大多是以报告的形式呈现，缺乏系统的核心的理论共识，表明公共价值管理理论还处在讨论阶段。第二阶段，2007—2011年，不同学者大量的报告、专著陆续出版，公共价值逐渐成长为强有力的概念，得到了拓展和深化。第三阶段，2012年美国《公共行政评论》关于公共价值这一理论公开征稿，要求一是强调公共价值如何被创造的研究，二是公共价值的识别、测量和评估的路径研究。这标志着公共价值管理理论进入了公共行政研究的主流领域。

二、公共价值管理理论的理论基础

（一）公共部门的战略管理。20世纪80年代，世界环境发生巨大变化，公共部门的管理急需改革，政府间就兴起了战略管理的风潮。穆尔在其书《创造公共价值：政府战略管理》中第一次将公共价值与战略管理联系起来，将战略管理看作另一种公共管理途径。他的公共价值管理理念基于战略管理创造了一个概念框架，帮助公共部门管理者根据他们所处的环境进行行动来满足公民的期望，从而充分创造公共价值，并对此进行评估，实现社会的价值。战略管理作为一种新思路为公共部门管理者提供了思考和行动的指南。

（二）新公共服务理论。1989年，新公共服务这个概念首次由美国学者戴维和帕特丽夏提出，但并未引起公众的注意。直到2000年登哈特夫妇《新公共服务：掌舵而不是划桨》的发表，正式开始了对新公共服务的探讨。它注重公共行政的规范性基础，正视了价值层面与工具层面互相融合的重要性，但并没有提到服务的效率问题，这也是新公共服务理论的一大缺陷。公共价值管理理论继承了新公共服务理论对价值的探索，提出了要识别、创造、评估公共价值，重新认识了政治与行政的关系。并且弥补了新公共服务理论效率的缺失，重新定位民主与效率的关系。

（三）网络化治理。针对科层结构管理的低效率弊端和重视市场治理而忽略了民主公平等问题，戈德史密斯掀开了网络化治理的浪潮。它为复杂的社会环境提供了这样一个结构，每一位行动者就是一个节点，他们就其各自的利益关系进行活动，构成了网络，这使每个节点的相互作用更加灵活，平等且更加有效地进行沟通。公共价值管理理论沿用了这一理念，2006年斯托克发表的《公共价值管理：网络化智力的新叙事》一文中，明确指出在以创造公共价值为中心的同时，以网络化的协商和服务提供为机制，共同作用，实现价值理性与工具理性的结合。

三、公共价值管理理论概述

（一）什么是公共价值。对于公共价值一词，学界有各自不同的看法，对这一概念尚没有统一明确的定义。首先，什么是价值。从政治学的角度看，价值为一个政治系统通过互动进行有权威的社会分配。其次，什么是公共价值，许多学者认为公共价值是一个复杂的多元概念，但他们都一致认同公共价值源于公民内心的期望偏好，是通过协商得出的一种社会共同意愿的反映。

公共价值的特点包括：①有无好的公共服务，这是公共价值最基本的特点。②良好的产出与服务重合，包含服务所没有的无形感受。有些抽象的产出并不能通过公共服务直接提供给公民或消费者，但能使公民切身感受到价值的存在。如我们现在社会大力提倡的扫黑除恶行动、整洁的街道环境等无形中使人充满幸福感和获得感。③信任与政府的合法性。公共价值体现在公民对政府充分的信任，这是历史的选择，不仅会大大降低政府提供服务的成本，也是政府合法性的体现。

（二）理论主张。1、重视公共价值的寻找和创造。除了寻找本来就存在的公共价值外，政府管理者也要注重公共价值的创造，将管理朝向组织自身。“创造公共价值”这一概念由穆尔在《创造公共价值：政府战略管理》一书中提出，它的重点在于实践，对此战略三角模型应运而生。这包括三个核心的概念：公共价值、环境的支持与合法性、运作能力。战略三角模型将三者有机地结合在一起，达到平衡时，制定的战略方案就是成功。2、拓展公众参与。公共价值的核心是对公民的集体偏好的反映，这就要求公众的有效参与。公共价值管理理论弥补了传统公共行政和新公共管理中注重效率忽视民主的缺陷，重新定位了民主的地位。不论是政策上的制定分配还是技术上的执行，都需要民主的渗透，强调公众的参与。公共价值管理理论倡导政府建立与公众互动的平台，如“市长接待日”、“热线、信箱”、“听证会”等。公民通过多渠道参与，表达自身的诉求，参与公共管理体系的建设，与政府成为伙伴关系。3、建立开放型的、灵活的公共服务获取和递送机制。与传统公共行政和新公共管理的科层制不同，公共价值管理表现出治理的网络化，将实践与交流建立在相互交错的关系网中，进行公共服务的供给递送。这其中关键是靠技术和关系，技术为网络化治理提供了方便快捷的工具，使信息互通，如电子政务、信息公开、“不见面审批”等信息化技术;关系则需要政府与政府部门、政府与社会公众之间的相互协调合作，与更多的利益相关者交流接触，从而形成灵活的公共服务供给与递送机制。

（三）实践意义。1、改变了公共管理者的思维方式。在传统的公共行政中，公共管理者要求遵守规则，对所有民选官员、选民和顾客作出回应;在新公共管理中，公共管理者帮助界定绩效目标并为之努力实现，注重效率的考量;在公共价值管理中，公共管理者被理解为探索者，致力于寻找和创造公共价值，不仅要求注意自己行动的有效性，同时也要关注公众的需求。2、重新评估管理过程中的政治。传统公共行政范式将政治界定在政府管理决策的输入和输出评判中，而公共价值管理范式则是将政治贯穿于整个管理过程中，作为一种有效的协调机制存在。政治使公众之间进行合作并做出决策，灵活应对各种不同情况的变化，超越利益的分配将各种不同的利益集中起来完成共同目的。3、民主与效率的矛盾得以解释。公共价值管理重新定位了民主与效率的关系，认为民主嵌入在整个整个管理过程中，贯穿于决策和执行的效率中，二者不是完全分离而是一种相对的伙伴关系。公共价值管理结合了价值理性与工具理性双重特征，以民主公平价值为主要核心，通过发展个人能力实现权利与责任的统一，兼顾执行的效率，通过持续的行为检查保证目标的达成。

四、公共价值管理理论的本土化应用

（一）公共价值管理理论中国化应用的可行性分析。对于追求价值来说，我国的公共管理追求的不是单一的价值，社会主义核心价值观也表明我国发展所追求和评判的价值是多元的，不是简单的唯经济发展论，追求民主法治、公平正义、诚信友善、生态和谐等集经济、政治、文化、社会、生态为一体的不同价值类型的价值集，而公共价值就将这些囊括其中。关于公共价值的新思想对于我国公共管理来说是契合的，也是必须的。

对于公众参与来说，我国社会在信息化、全球化时代的浪潮中不断发展，社会结构变迁，从单一到多元，社会主体也不再单单是政府与公民，还包括各种社会组织、企业等不同参与者。公共价值管理旨在收集融合公民偏好，為管理改革指明方向，也是我国多元主体表达各方诉求的目标所在。多元主体的有效参与表达，为实现了公共价值的挖掘与创造，为政府更好地服务提供可能。

对于网络化管理与服务来说，我国政府正逐步转型为服务型政府，旨在满足公民的需要，提供更好的公共服务。网络将政府、企业、社会组织和公民联系在一起，成为彼此的利益相关者，我国网络化治理已逐步取得成效，公民参与协商决策，利用各种企业和社会组织的资源和力量为大众提供公共服务，这与公共价值管理理论的工具理性不谋而合，成为大数据和关系时代的重要力量。

我国价值多元化、社会主体参与积极性、社会结构网络化都与公共价值管理理论相贴合，不论是理论层面还是实践层面，都有一定的可行性和可操作性，但这些应用并不是全部，而是与我国实际相契合的部分。

（二）公共价值管理理论的本土化应用。首先，理念的变革——价值重构。如何在公共管理活动中识别和创造公共价值，是一个亟待回答的问题，公共价值也必须代表和反映我国公众和政府的集体偏好。党的十八大明确提出了“五位一体”的总布局，提出开展经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设;社会主义核心价值观的24字内容。这些都是我国社会主义建设中不断探索总结出的社会价值取向，根据社会环境与公众诉求作出灵活的变化，将价值指标纳入公共部门的绩效考核中。其次，工具的变革——以公共价值为基础的政府管理工具。穆尔的战略三角模型实现了创造公共价值与评估公共价值的融合，考察公共政策与公共服务的有效性。我国公共管理可以构建以公共价值为基础的新型政府管理工具，如合同承包、标杆管理、流程再造、特许经营等工具的应用过程体现公共价值因素，其目的就是为了创造公共价值，赋予政府管理新的角度避免管理的失序。最后，机制的变革——构建网络化支持下的递送机制。公共价值的输送和传递要求建立灵活开放的递送机制，治理主体之间构成了一个网络伙伴关系，信息技术的发展与相互联系为供给公共服务提供可能。就我国而言，公民的民主参与，政治协商就是网络化的第一步，政府通过收集偏好作出有效的决策，充分利用各级资源，通过相互网络关系完成公共服务的供给与支持。

五、结语

公共价值管理理论将公共价值作为管理的核心目标，提倡多元主体的参与，辅之以网络化关系为管理工具，实现了价值理性与工具理性的融合，在信息化全球化背景下实现了公共价值与公共管理的完美结合。为我国政府改革、社会治理提供了新的思考与路径，优化和改善政府职能，建立起真正有效的服务型政府，落实以人为本的发展理念，实现公共价值的传递和落实，让公众感到切实的获得感和幸福感。

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作者简介：周颖，女，江苏宜兴人，南京工业大学法学院行政管理专业硕士研究生在读。