预算绩效管理结果与预算管理挂钩机制的研究

◎文/李 晶

项目支出全过程预算绩效管理，是由绩效目标、运行监控、绩效评价和结果运用等多个环节构成的闭环管理体系。近年来，随着天津财政资金支出规模的不断增长，财政支出责任不断强化，全过程预算绩效管理工作的重要性日益突显。自2007年试点推行项目支出绩效评价工作以来，天津在绩效指标设置、绩效运行监控和绩效评价工作上开展了大量的实践和探索活动，在增强财政资金的使用效益、降低使用风险上成效明显。但在预算绩效管理结果的应用、与预算管理挂钩上仍存在薄弱环节。因此，如何结合天津预算绩效管理工作实践，提高预算绩效管理全过程的结果质量，建立将结果与预算管理挂钩机制问题是当前研究的重点课题。

一、天津工作开展情况及成效

（一）建章立制，强化整体设计

建立健全预算绩效管理制度体系，先后出台了近20项制度规定和操作规范，详细规定工作规程，并于2020年初印发了《关于全面推进预算绩效管理的实施方案》，关注目标管理、执行监控、绩效评价等重点环节，建立全过程预算绩效管理链条，推动形成全方位预算绩效管理格局。

（二）端口前移，强化目标管理

制发《天津市财政项目支出绩效评价共性指标体系》，搭建囊括经济效益、社会效益、环境效益以及数量、质量、时效等多维度指标的绩效目标指标体系。形成涵盖16个 行 业 领 域、1200余项绩效指标的绩效指标库。制发18类通用项目绩效目标模板，实现部门预算支出金额500万元以上的项目绩效目标规范填报全覆盖。

（三）齐抓共管，推行项目自评

推动项目单位自评，制定统一的绩效评价自评体系和自评报告模板，对项目单位开展自评的内容、方法、标准等做出明确具体的规定。自评单位对照年初批复的绩效目标，对绩效目标实际完成情况进行自我评价，由主管部门汇总审核后报送市级财政部门进行集中审核，并在绩效评价中增设自评分数，有效提高了预算主管部门配合的积极性，及项目绩效目标执行质量。

（四）整体联动，增强重点评价

建立“上下联动、整体推进”工作机制，着重选择民生部门和社会关注度高的重点、重大项目，更好地发挥评价结果对下一年度预算安排的参考作用。截至2018年，对70个重点项目实施重点评价，涉及财政资金344亿元，涵盖教育、农业、医疗卫生、保障性住房等重点民生领域。其中委托专家和第三方机构实施绩效评价项目24个。

（五）奖优罚劣，实现结果运用

建立绩效问责机制，建立了各区绩效预算考核制度。天津16个区全部实行预算绩效管理考核，对考核名次靠前的区财政局通报表彰。2018年，开展2017年度区级财政预算绩效管理考核，设置涵盖六方面的29项考核指标，对16个区财政局预算绩效管理工作进行全面考评，并首次将考核结果通报各区人民政府，预算绩效管理结果反馈机制初步形成。

二、其他省市先进经验与做法借鉴

（一）先试先行，实现理念创新

北京为进一步提高预算绩效管理工作质量，提升预算绩效结果的有效性，创新地实施全过程预算绩效管理。一是创新管理理念。开展预算绩效成本预算试点，开创性地引入成本效益理念，将成本效益分析贯穿于预算绩效管理全过程。二是加大事前评估。要求填报绩效目标的项目不少于部门预算项目的30%，提高预算绩效管理覆盖规模。对第二年预算项目开展事前评估，评估结果决定资金申报结果。三是加强结果应用。将事前评估报告结论应用于预算安排。绩效成本预算试点的成本分析结果直接用于部门预算编制。市级部门抽取重点项目实施绩效评价，并将评价结果纳入政府绩效考评范围。

（二）机制设计，推动制度创新

重庆为有效运用监督检查结果和绩效评价结果，激励约束市级各部门、各区县提高财政资金使用效益，出台《重庆市市级预算安排与监督检查和绩效评价结果挂钩办法》，对挂钩机制在制度层面进行具体明确。挂钩机制分为与部门预算挂钩、与转移支付挂钩、与政策和项目预算挂钩三类。重点考核市级以上各类审计结果、绩效评价结果和中央及市级财政部门的各类监督检查、考核的结果，实施综合评价和单项评价。对排名靠前和靠后的部门或区县进行奖惩，按照整改要求和该专项资金管理办法要求进行整改。问题项目属于非必需项目的，通过腾退调整等方式，缩减该项目支出规模直至取消。

（三）明确标准，创建指标体系

广东省围绕“全覆盖、定标准、强应用、深融合、多创新”的工作思路，做细做实做好预算绩效管理。一是实现预算绩效评价范围全覆盖。将项目支出自评范围扩大到所有专项资金。二是率先构建预算绩效指标和标准体系。制定印发《广东省财政预算绩效指标库》，收录52个子类、277个资金用途、2589个绩效指标，在全国率先建立较为领先的预算绩效指标和标准体系。三是建立绩效结果硬约束机制。根据绩效重点评价结果，对预算安排进行压减、调整；督促主管部门公开绩效自评报告；落实绩效目标不合格不得纳入预算要求；将一级项目绩效目标申报表和重点项目绩效评价报告提交人大参阅。

三、天津预算绩效管理结果运用存在问题及原因

（一）存在问题及具体表现

近些年来，在人大决算审议和上级监管过程中发现，天津仍存在部分财政资金闲置沉淀、使用效率不高，财政资金管理上存在拨付进度慢、管理不规范等情况。这些情况的产生，说明天津预算绩效管理在制度设计、流程规范、结果运用方面存在着不足和差距。具体来看，包括：

一是预算绩效评估结果质量不够高。项目单位在项目申报环节中，制式表格中绩效目标填写内容过于简单模糊，难以据此判断预期效益和预算绩效，绩效目标指标库建立尚不完善，定量、定性指标的标准还不够明确，项目事前绩效评估环节的结果质量不够高，尚不能直接作为决定预算编制的有效依据。

二是绩效运行监控结果质量不够高。目前，天津绩效运行监控责任主体和评判标准尚不完善，仅通过上报进度报表进行情况监控的手段过于零散，不易开展行业横向、时间纵向的对比，除非出现重大问题，否则难以对绩效运行监控结果进行反馈，实现对项目预算的及时调整或压减、追加。

三是预算绩效评价结果质量不够高。预算绩效评价中的重要环节之一为项目单位自评，自评结果的权威性和有效性易存在质疑；财政部门开展预算绩效评价中，被评价项目选取缺乏具体标准，缺乏可供行业横向、时间纵向比较的足够的评价规模；评价环节缺乏专家库管理，在专家的选取和确定环节易产生信任质疑和结果质疑；实施第三方评价过程中，第三方评价机构的规范管理和评价标准参差不齐，易导致对评价结果的质疑。评价结果质量不高，难以成为下一周期预算编制的基础。

四是预算绩效管理结果应用质量不高。绩效评价结果向社会公开还做的不到位，很难形成社会监督的氛围；缺乏绩效评价结果的具体运用办法，在预算管理应用方式多为“加以利用”“优先考虑”等的模糊表述，无明确的具体的数量上的惩治措施；评价结果的应用存在时滞，项目绩效评价在项目完成后即下一年度进行，而下一年度部门预算安排则需在当年完成，这就意味着当年的绩效评价结果只能应用于第三年的预算安排，若为一次性项目，则无法对其预算管理产生影响。

（二）原因分析

天津在探索开展实施预算绩效管理工作上，虽有了一定的进展和成效，但总体上仍处于起步阶段，与要实现的全过程管理相比还存在很大差距。

一是重绩效理念尚未牢固树立。从当前实际情况看，长期形成的“重评价、轻管理，重过程、轻结果”的观念依然存在，预算单位在争取预算额度上重视较高，而在提高资金使用效益、花钱问效上意识不足，制度改革深入推进存在一定的思想阻碍。

二是信息化手段应用尚不到位。信息数据库建设不足，共建共享的数据库和交流平台尚未形成，在信息系统建设上尚未有成型、完善的模式，为预算绩效管理提供的信息技术支撑作用还不强。信息化手段应用不足，不能随时得到相关信息，绩效运行监控难以精准实施。

三是全过程绩效管理尚不完善。要实现预算绩效管理结果与预算管理的充分融合，前提要确保全过程管理各环节结果的高质量、高标准。天津全面实施预算绩效管理制度刚刚起步，各项配套工作还尚在完善和衔接过程中，具体操作细则尚未出台，部分工作环节开展缺乏操作规范。

四、政策建议

要实现预算绩效管理结果与预算管理挂钩，前提是确保预算绩效管理各个环节结果的真实、可靠，通过理顺工作责任、梳理工作流程、加强外力管控等手段，重点解决当前存在的事前绩效评估、绩效运行监控、绩效评价应用等各环节结果质量不高的问题，进而为有效构建出预算绩效管理结果与预算管理挂钩机制打好基础。

（一）提高管理结果质量的政策建议

一是理顺工作责任，深化绩效理念。区政府和市级各部门是预算绩效管理的责任主体，通过强化事前绩效评估环节提升绩效理念，从而认识到绩效在项目申报过程中的重要性，进一步提升绩效目标填报的详细度和准确性；财政部门作为财政资金的管理部门，具有项目资金审批、资金拨付等职能，成立专门的预算绩效管理部门，进一步加强工作开展，落实管理责任。通过构建专家库、项目库，规范第三方评价管理，理顺财政职能，将财政部门当前在预算绩效管理工作中的“答卷人”身份转为“阅卷人”，更加客观有效地开展绩效管理。对预算绩效管理情况进行信息公开，有利于实现外部监督，提高责任各方的绩效理念。

二是利用信息技术，有效借助外力。建立囊括各个行业专家的专家库，在绩效评价开展时根据项目特点进行业内专家随机盲选，提高评价结果的权威性和有效性；搭建项目库，实行项目滚动管理，按照量化指标体系和专家评价进行打分排序，并依次提供资金安排意见，提高财政资金使用透明度，方便于项目选取和外部监督；打造绩效管理信息系统，对资金流向、项目实施进行即时监控和动态监管，形成预算、审批、拨付、使用、评价一体化的云管理系统，为专项资金的事中绩效控制提供一个稳定可靠并且有效的监督和信息共享的工具，便于专项资金监管过程中第三方机构的数据监督和信息应用。

三是夯实工作基础，打造闭环体系。从制度层面强化全过程预算绩效管理的整体设计，在事前绩效评估、绩效目标设立、绩效运行监控、预算绩效评价、评价结果运用等环节进行闭环体系构建，完善各环节的流程标准。在事前绩效评估环节加强对绩效目标的审核，将绩效目标的实现预期与预算编制进行挂钩；按照行业特点对绩效目标体系进行完善，形成“共性指标＋个性指标”的指标体系；对预算绩效目标落实情况和项目执行进度开展“双监控”，及时调整或削减、追加预算；逐步形成规范的第三方预算绩效评价，将项目评价费的支付权收回财政部门，待财政部门对评价结果的真实有效性进行审核确定后予以支付，保持第三方评价的客观公正性；采取具有可操作性的结果运用手段，实现结果与政策调整、预算安排等挂钩。

（二）构建“三挂钩”机制的政策建议

在确定预算绩效管理结果的真实有效的基础上，依据预算管理流程，借鉴其他省市先进经验，以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，解决存在的突出问题，实现财政资金使用效益最大化，建议构建预算绩效管理结果与预算管理的“三挂钩”机制。

一是建立事前绩效评估结果和预算编制的挂钩机制。借鉴北京事前绩效评估的先进经验，加强对中介机构和行业专家对绩效的评估作用，实现绩效评估前置于项目实施；借鉴广东省绩效目标编制经验，根据天津市产业、行业特点，组织编制完善的绩效目标库。按照目前预算编制采取的“二上二下”流程，要求各项目部门上报预算的同时，将项目的绩效目标、绩效预期进行一并报送，财政部门、人大对其进行一并审阅、调整、批准。若项目绩效评估结果不支持项目开展，则不能将项目列入当年预算，这个环节的结果运用能有效解决一次项目难以对预算管理产生影响的问题，有利于实现预算精准编制，剔除不必要的资金支出，避免形成财政资金沉淀。

二是建立绩效运行监控结果和预算调整的挂钩机制。对绩效目标落实情况和项目执行情况实施“双监控”，打造绩效管理信息系统与预算指标管理系统、政府采购系统、国库集中支付系统等的互联互通，直观对比分析项目执行过程中存在的问题，实行“红绿灯”分级预警机制。对客观因素导致预算执行进度缓慢或绩效目标无法实现的，实行黄牌警告，实事求是及时调整预算和绩效目标；若发现严重问题，包括预算执行偏差较大、造成重大浪费、项目开展质量极差等情况，需“红牌罚下”，暂时停止项目实施，将预算拨付调减或停止，实施纠偏止损。

三是建立预算绩效评价结果和预算安排的挂钩机制。对经常性项目而言，预算绩效评价结果将对其预算资金的后续拨付及第二年项目预算编制产生影响，评价结果较好的可继续安排，评价结果较差则将削减预算甚至取消；扩大预算绩效评价项目覆盖面，参考重庆市先进经验，具体化奖惩制度，将当年开展的预算绩效评价结果和区级及以上审计结果按照等级进行综合计分，纳入区县及市级部门预算管理考核，分别按照排名进行奖优罚劣。对于评价排名前3名、后3名的部门及区县，按总体项目资金安排的5%进行奖励或惩罚，其中市级部门不超过500万元，区县不超过2000万元。对评价靠后的给予通报批评，同时调低部门或区的绩效考核成绩。