非缴费型养老金制度内涵和经济分析

◎文/李 娜

一、引言

近年来，我国基本养老保险制度不断发展完善。截至2018年末，全国参加基本养老保险人数为94293万人，比2017年增加了2745万人，其中城镇职工养老保险参保人数为41902万人，城乡居民基本养老保险参保人数为52392万人。2019年末，城镇职工和城乡居民参保人数分别为43482万人和53266万人，同比增加3.7%和1.7%。就目前来看，我国养老保险参保人数已经超过9亿人，覆盖面超过了90%。

随着人口老龄化加剧，我国老年抚养比由2000年的9.9%上升至2019年的17.8%，最直接的结果是年轻一代的养老压力倍增，给现行养老保险制度带来挑战。2019年我国60岁以上老年人口为25388万人，占比18.2%，65岁以上为17603万人，占比12.6%，相比较2018年，60岁以上占比增加0.2%，但是65岁及其以上则增加了0.7%，可以预见未来我国的老龄化趋势将会愈加严峻。面对如此庞大的养老群体下不同的养老需求，促使我国的养老方式逐步演变，由传统的家庭养老到社会养老再到现阶段提倡的“互联网+”下的智能养老，养老方式在日益更新，但总体而言我国大部分老人仍然选择家庭养老。经济发展、社会进步带动老年群体对日常照料、生活看管、精神慰藉等方面的需求逐年增加，更加倾向高质量高水平的养老生活，这不仅是家庭需要独立承担，政府也应发挥服务型的主体功能，即提高养老保险保障水平。但是，当前我国部分省份的养老基金已入不敷出，养老财政压力逐年上涨，寻求实现全民覆盖、多层次养老、满足老年群体基本生活需求的养老体系迫在眉睫。非缴费型养老金是相对于缴费型养老金制度而言，由于发展较晚，我国对于非缴费型养老金制度关注度并不高，且相关文献数量较少，研究也处于初始阶段。但非缴费型养老金制度是实现全民覆盖、保障老年人基本生活需要、完善我国养老保险体系的重要突破口，因此探讨选择非缴费型养老金制度分析其财政支出的经济性显得尤为重要。

二、文献综述

在中国社科院社会保障论坛会《中国养老金发展报告2019》发布会上，郑秉文（2019）指出我国城乡居民基本养老保险（下文简称“城居保”）由新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合并而来，在最开始构建的新农保中就具有一定的非缴费型特点，养老保险的统筹部分是空账，其资金完全来自政府的转移支付。针对当前的养老保险制度，李迎生（2014）指出这属于“碎片化”普惠性质的养老保险，与基本公共服务均等化还存在很大差距。当前我国基本养老保险制度是由城镇职工养老保险和城乡居民养老保险两大块组成，这在一定程度上实现制度上的全覆盖，但并未实现全民覆盖。2019年我国养老保险覆盖面超过了90%，这个数据显示基本养老保险覆盖范围难以再扩大，同时由于存在城乡二元体系，并且多元化多方位多形式的经济发展带来非正规就业群体扩大，因此养老保险还会面临人员覆盖面低、养老待遇激励性差以及待遇保障不足等主要问题。在当前人口老龄化愈发严峻的背景下，更有必要探讨非缴费型养老金制度。

李清宜、房连泉（2020）通过对建立社会养老金国家的实施效果分析，在67个建立社会养老金的国家中覆盖60岁以上人口的平均水平是34%，且26个国家的养老金待遇水平低于国际贫困线规定的1.9美元一天，可以看出社会养老金的待遇水平较低，且主要针对解决极度贫困问题，整体可发挥出减贫的放大效应。但当提到是否会与就业相关的养老保险产生冲突，作者指出应给予保留做好两者之间衔接。张思峰、李敏（2018）通过分析当前我国“统账结合”型养老保险制度不公平、不可持续以及政府承担无限责任的缺陷，提出应该从三方面入手建立多层次的养老保险制度，包括构建国家可承担的非缴费型基础养老金制度。非缴费型养老金财政的可持续方面是值得深究的问题，边恕、孙雅娜（2016）通过动态指数调整，选用三个不同方案计算得到2020年普惠制养老金给付水平占2012年中央财政收支水平的比例平均为0.4%左右，即认为政府有能力承担普惠制财政压力。同样认为政府有能力承担财政支出的聂爱霞、朱火云（2015）采 用ELES模 型 确定非缴费型待遇标准，通过对比普惠制和调查型两种不同模式，认为在普惠制下我国2015年财政补贴占当年财政收入的1.5%～0.72%之间，财政负担率呈现“W”型趋势，即财政支出具有良好的可持续性。周俊山、尹银（2012）测算在2010—2050年间，国家投入的非缴费型补助呈倒U型，面对不同年龄阶段的老年人采取3种不同补助方案，计算得到财政补助占GDP的比重均不到1个百分点，即认为我国是有能力建立非缴费型养老保险并且不会造成财政压力。李时华（2010）从非缴费型养老制度安排和可行性入手，论述普惠制养老保险的优点，对于提高农村居民的消费，减少家庭贫困有较强的可行性。同时提出可专门授权某一机构全权负责管理非缴费型养老金，保障制度运行效率和安全性。张松（2009）基于当时的社会背景强调要保护农民利益，而整个社会养老保障的阻力则是农村养老保险。由于农民数量较多，受教育程度普遍较低，农村的发展应该以普惠制为基础使之有别于社会救济，同时因为养老金资金支出受财政收入影响，则应该重新审视定位政府间权责关系，合理划分，确保资金主要来源渠道和资金支出主体，也可对人口老龄化严峻的地方予以资金转移，加快农村养老发展。陈冬梅、黄欣怡（2018）从男女性别差异入手，认为无论是覆盖率、待遇水平等方面女性指标均弱于男性，这与劳动力市场能力无关，作者认为短期内缩小男女差异的措施即是实行普惠制非缴费型养老金制度，保障女性待遇水平。

非缴费型养老金制度在我国并非真正实行，部分学者通过分析国外实行非缴费型养老金制度的国家策略，给予我国一定的借鉴经验。房连泉（2014）对比了拉美地区不同国家的缴费型养老金和非缴费型养老金数据，发现引入缴费型个人账户时，养老保险覆盖面由平均38%下降至27%，而引入非缴费型养老金制度后，对于农村地区的覆盖面和降低老年贫困率都起到了积极作用。孙洁、孙守纪（2013）选择了实施同一种类但不同类型的非缴费型养老保险国家，对比调查型的美国和普惠型的加拿大，发现前者受益人口和支出规模要小于后者，除去两个国家制度因素等的不同，普惠制的老年计划减贫效果更好。王敏、王淑清（2019）在对格鲁吉亚调查中也肯定了普惠制非缴费型养老金的积极作用，但同时面对人口老龄化加速以及财政增速放缓的困境，提出可将普惠型的养老金转变为家计调查型的养老金，既可以保障困难群体生活，也可以减轻财政支出压力，提高养老金财政支出的持续性。

目前我国有关非缴费型养老保险的文献研究相对较少，大都停留在非缴费型养老金制度述评以及综合比较国外实行的经验借鉴，但面对当前养老保险制度覆盖不足、待遇较低等问题，越来越多的学者认识到在当前社会背景探讨非缴费型养老金的必要性（郑秉文、朱俊生、高培勇等）。随着养老压力的增加，论述非缴费型养老金制度的内涵以及证明它的经济可行性已是当前养老保险改革的突破口，对完善我国养老保险层次体系具有借鉴意义。

三、非缴费型养老金制度的内涵分析

非缴费型养老金制度追其根源是1891年在丹麦建立的专门针对60岁以上老人，提供免费养老金费用以保证老年人生活水平的制度，之后法国、爱尔兰以及一些发展中国家印度、南非等也相继建立起非缴费型养老保险。非缴费型和缴费型养老保险制度同时发展，但由于非缴费型养老金是直接采用国家财政负担的特点，最初是在发达国家兴起，因为它们更有能力承担支出费用，后来越来越多的发展中国家也相继建立起非缴费型制度。在发展中国家的实践中，非缴费型养老金也被证明在缩小城乡差距和农村扶贫方面起到重要作用（房连泉），尽管这些发展中国家的政治体制、人文环境等方面有所不同，但是大多数发展中国家发展非缴费型养老保险的最终目标是一致的，即达到全民参保、保障老年群体生活水平以及促进社会公平，非缴费型养老保险尤其有助于低收入者和城市非正规就业群体的老年生活保障。我国养老保险的个人账户养老金计算的平均给付期限为139个月，但随着人口老龄化加剧，对于未来超出养老保险基本给付期限的高龄老人或被养老保险缴纳排除在外的部分居民，其养老生活保障则是棘手问题。因此借鉴发展中国家非缴费型养老金制度的实践经验，对我国迎接老龄化的到来、完善养老保险制度层次有重要意义。

养老保险制度整体可划分为缴费型和非缴费型，非缴费型又可分为两种类型，条件型养老金和普惠制养老金。美国和加拿大的养老保险虽均属于非缴费型养老金，但代表不同的类型，因此生活保障作用效果也不相同。条件型养老金需要政府及时掌握居民家庭经济水平，大部分国家采用居民的收入水平作为门槛，对于低于设置的收入水平群体的老人给予资金补助，有的国家则是以家庭总体拥有的资产水平作为评判标准，而杨娟（2010）认为在发展中国家应该以是否拥有稀缺消费品作为评判标准更合适。但是条件型非缴费型养老金存在缺陷，条件设置标准越多样化，政府承担的压力越大，即为进行此项调查付出的人工成本、执行成本以及管理成本就会越高，居民对政府的要求也就更高，反而会增加财政负担，不利于非缴费型养老金最初目标的实现。其次，门槛条件设置存在困难，不同地区不同年龄阶段老人的实际状况评判标准并非一致，会导致评判过程中腐败现象滋生，违规获取领取老人养老金的资格。而普惠型非缴费型养老金指的是不考虑参保者性别、收入、家庭经济、是否参加养老保险等因素，只要年龄达到参保要求即可享受政府财政补助。丹麦在1981年建立实行以老人60岁为门槛享受养老金补助，科索沃规定的老人领取期限为65岁，墨西哥则是70岁。普惠制养老金属于面向所有老年群体，设置相应年龄以上的老年人均可享受补助，执行成本低且操作方便，也不存在经济人格歧视等问题。但由于普惠制覆盖人群范围广泛，一般而言，普惠制养老金水平的年龄要求会高于条件型养老金，而由于财政负担，其养老金待遇水平则显著会低于后者。

非缴费型养老金本质讲是一种纯粹的转移收入分配，以收入再分配为目标（周俊山、尹银）促进社会公平，满足老年群体基本生活需求，因此在扩大养老金覆盖人群范围、减少老年贫困方面发挥重要作用。非缴费型养老金在一国实践的基础是养老金制度的必要性和经济性，也可称为待遇充足性。必要性的特点如前文论述，相比较条件型非缴费型养老金，普惠制养老金更具有实施的可行性和必要性，扩大老年受益群体，增强老年群体归属感和幸福感，不断完善当前的基本养老保险体系。非缴费型养老金的经济性则取决于一国财政的可持续性，主要影响因素是领取养老金的人数和养老金待遇水平，这就要求一国具有较强的财政能力，包括基本的融资能力和融资水平以及资金保值增值能力，更深层次讲也受到税收管理能力的影响，因此判断一国能否实施非缴费型养老金制度，依赖于该国的经济发展水平和老年人口发展趋势（周俊山、朱云山等）。

在《中国养老金发展报告2019》发布会上，高培勇（2019）提出当前非缴费型养老金最根本的问题就是其性质定位问题，可以把它视作中国特色社会主义进入新时代的一个产物。对于非缴费型养老金，更倾向于按照政府对特殊群体的生活保障定位这种公共产品或者公共服务。朱俊生（2019）指出2017、2018年中国养老三大支柱（基本养老保险、企业年金和个人养老保险）占GDP的比重为8.5%，而排在全球第一位的荷兰则超过200%，很显然当前的养老金体系远不足以应对人口老龄化加剧带来的影响，因此更有必要探讨非缴费型养老金制度。非缴费型养老金制度的性质定位对老年生活影响尤为重要。我国城居保制度虽然同时具备“缴费型”和“非缴费型”两种特质，但如果模糊两者界限则会适得其反。未来如果要发展非缴费型养老金制度，其性质定义要明确，齐传钧（2019）认为完善城居保制度的本质属性应该属于“福利”性质而非“保险”性质，因此借助非缴费型养老保险制度实现基本养老金全覆盖是必要手段。

四、非缴费型养老金制度的经济性分析

我国人口基数大，且老年人口比重逐年增长。2019年60岁以上老年人口占比达到18.2%；同时随着医疗卫生事业逐步发展成熟，人均预期寿命也在增加，2018年WTO统计数据显示中国人均预期寿命76.4岁，2020年人均预期寿命将提高到77.3岁。当前我国退休年龄为60岁，随着人均寿命的增加，非缴费型养老金财政负担能力及资金的可持续性是最受关注的问题。

非缴费型养老金财政支出取决于老年人口数量和养老金补助水平。在老年人口数量方面，文章借鉴陈艳枚、刘子峰等人（2018）预测的2015—2050年 老 年 人 口 数据。预测显示，在2030年60岁以上老人将达到39849万人，80岁以上则达到6307万人；当到2050年时，60岁以上老人将达到49818万人，80岁以上的老人将逼近13273万人。显然，未来如此庞大的老龄群体将会带来严峻的养老问题和养老压力。在领取养老金补助水平方面，2015年我国贫困线约为2800元，这个数据在2016年时达到了3000元，但目前我国整体的的贫困线仍然是以2011年的2300元（农村居民家庭人均纯收入）不变价为基准进行测量各类数据。当前国际贫困线的标准是一人一天1.9美元，相比较而言，我国的贫困标准还是偏低。为实现2020年全面建成小康社会的目标，最重要也是最需先完成的即是消除基本贫困人口，同时保障居民一定生活水平。因此综上考虑，文章选取2600元作为年人均补助，以此为基础设置两种方案，计算预测2020年至2050年间的非缴费型养老金补助总额及占比大小。

（一）非缴费型养老金支出总额预测

基于上述分析，本文考虑两种方案：

方案一：针对60岁以上老年人每人每年补助2600元。

方案二：针对60到79岁之间的老年人每人每年补助2600元，80岁 以 上 老 年人则将补助提高至3900元。

两种方案的出发点均是基于在经济快速发展的背景下，老年群体应共享发展成果，根据年龄不同阶段设置不同的补助金额，非缴费型养老金财政补助也应随着年龄增长相应提高，提高比例的影响因素又主要包括经济增长率、工资增长率等。2017年、2018年我国经济增长率分别为6.9%和6.6%，2018年城镇非私营单位就业从业人员工资扣除价格因素后实际增长8.7%，私营单位工资增长6.1%。综上考虑，文章假设将按照每年5%的增长率提高养老金补助待遇，预测2020年至2050年间非缴费型养老金支出数据。

两种方案下的非缴费型养老金支出负担如图1所示，在方案一和方案二中，非缴费型养老金财政支出总额均是逐年上涨，但两种方案支出差额由初始基本相等到逐渐扩大，同时发现养老金支出的增长速度先增后缓，在2035年速度达到最大后，随之呈现逐年放缓趋势，这与我国老龄人口趋势以及国内生育率变化密切相关。

（二）非缴费型养老金支出占财政收入比重

文章选取2010年至2019年我国国内生产总值和财政收入数据，通过回归分析得知，两者存在显著的线性关系。同时预测未来30年国内生产总值，根据线性关系计算财政收入，进而得到非缴费型养老金支出在财政收入中占比权重。

文章在世界银行预测我国经济增长率和前人研究的基础之上，假设2025年以前我国经济增长率保持年均6%的速度，2026年至2035年间保持5%的增长速度，2036年至2050年间保持年均4%的增长速度，综上通过不同时间段的增长速度计算国内生产总值和财政支出占比，进而得到养老金支出占比。结果如图2所示。

从图2中看出，方案一养老金财政支出占比大概在0.23%～0.34%之间，2030年养老金财政支出占比达到最高，之后占比有所下降。方案二中养老金财政占比大概在0.26%～0.37%之间，整体支出占比高于方案一，但同样在2030年达到最高，随后下降，整体呈现“倒U”型结构。两种方案的占比差在2020年至2050年间较为平滑，方案二在养老金补助待遇设置上，区分高龄老人和低龄老人，针对性地根据老人不同年龄层次提高待遇水平，更符合未来人口老龄化加剧、人均预期寿命上升环境下需保障老年群体的养老生活水平。

从图中看出，方案一和方案二计算的养老金财政支出占比总体水平均不到1个百分点，这说明我国有财政能力建立非缴费型养老金制度，保障老年群体生活水平。

图1非缴费型养老金支出

图2养老金支出占比

五、研究结论和建议

文章从养老保险全覆盖视角出发，论述了非缴费型养老金制度概念，认为非缴费型养老金是体现政府兜底作用的“福利”支出，在我国人口老龄化背景下制度具有存在的适用性；同时依据老年人基本生活需求，设计不同年龄层次的养老金补贴数额，通过预测计算得出2020年至2050年两种方案的养老金支出占财政收入之比均小于0.5%，符合国际支出标准，因此认为我国有足够的财政基础，可在全国范围内建立非缴费型养老金制度。

非缴费型养老金制度性质定位属于福利范畴，是政府针对特定人群的一项财政转移支出，这对于缓解我国养老压力具有显著意义。在已建立非缴费型养老金制度的西方国家中，也被证实此项制度在保障老年生活和减少老年贫困方面发挥重要作用。但目前我国对于非缴费型养老金制度还处于理论研究和提倡构建初级阶段，未来还需较长时间证明建立此项制度的急迫性，通过财政转移完善当前养老保险制度，建立多层次的养老保险体系。

中国社科院发布的《中国养老金发展报告2019》适时提出探讨非缴费型养老金制度的中国道路，这对分析当前基本养老保险存在的问题以及未来发展方向提出理念上的转变。由于目前我国正处于非缴费型养老金正式提出的构想初期，应积极借鉴其他制度流程，可采取先试点后推行的办法逐步推进养老保险全民覆盖，建立非缴费型养老金制度，并逐步提高待遇水平，争取早日实现国际1.9美元一天的标准，让经济发展成果惠及全民。为实现到2020年底养老保险全民覆盖的目标，应该先以较低水平为标准保障老年人基础生活，在制度推进的基础上逐步提高生活质量，提升老年生活满足感。同时，非缴费型养老金制度的实施并不是简单取缔缴费型养老保险，由于我国人口基数庞大，对养老需求较高且需求层次不同，因此非缴费型应该和缴费型养老金互补并进，同时并存，应该做好两者之间的衔接关系，衡量各自区域比重，确保福利性质的非缴费型和保险性质的缴费型养老金共同致力于完善我国多层次养老保险体系，扩大群体覆盖面，提高居民满足感。

同时，在摸索建立非缴费型养老金制度过程中，完善养老金的个人账户制度，针对养老保险以外的老年群体实施福利性财政补助。通过完善当前具有非缴费型特点的城居保制度，构建非缴费型养老金制度，实现全民覆盖、待遇水平提高的养老目标。非缴费型养老金制度的资金来源于政府各项税收，这对国家税收征管能力和征管水平有较高要求，积极探索实现税收征管现代化水平，制定养老金支出预算，严格按照计划实施，保障资金合理高效利用。同时应该借鉴基本养老保险基金筹集渠道，实现支出主体多元化，可以将市场主体、非营利组织、公益组织等引入非缴费型养老金制度发展过程中，扩大税收来源领域，保障资金稳定性和可持续性，为建立非缴费型养老金制度做准备。