论农村信用社改革资金支持政策设计理念*

■穆 博，穆争社

2003年6月，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》（国发〔2003〕15号），推动新一轮农村信用社改革逐步在全国范围展开。按照国务院统一部署，人民银行负责制定和组织实施农村信用社改革试点资金支持政策（以下简称资金支持政策），设计符合参与约束和激励相容原则的激励机制，增强资金支持政策的持续正向激励作用，对促进实现农村信用社改革目标发挥了至关重要作用。笔者首次对农村信用社改革资金支持政策设计理念及其发挥作用的机理进行了全面分析。

一、资金支持政策主要内容

（一）资金支持额度核定

按国发〔2003〕15号文件规定，农村信用社资金支持额度按照改革试点地区农村信用社2002年末实际资不抵债数额的50%核定，以法人为单位计算，按省（区、市）汇总。以2002年末金融监管统计数据为基数核定资金支持额度，有利于防范改革试点地区攀比和讨价还价资金支持额度的道德风险，快速引导深化改革的落实。

（二）资金支持政策主要内容

1.资金支持方式。人民银行采取专项票据和专项借款两种方式对农村信用社改革予以资金支持。专项票据是由人民银行向农村信用社发行、用于置换其不良资产的定向票据。专项票据的发行与农村信用社增资扩股、提高资本充足率的成效挂钩，兑付与农村信用社明晰产权关系、完善法人治理结构、加强内部管理和增强服务功能等方面的效果挂钩。专项借款是由人民银行委托国家开发银行向农村信用社发放，用于增强其资金实力、改善财务状况的资金支持，由省级政府统借统还，省级联社承贷。专项借款分批发放，发放均与全辖农村信用社资本净额的改善效果挂钩。

2.主要内容。资金支持政策的制定和实施坚持因地制宜、分类指导，防范道德风险，建立正向激励机制以及“花钱买机制”的原则，建立了资金支持与农村信用社改革成效挂钩的持续正向激励机制。同时，考虑到地区间农村信用社的经营财务状况和改革难易程度差异较大，形成了资金支持方式与产权组织形式的多元化组合的资金支持条件，鼓励各地农村信用社自主选择适合自身实际的资金支持方式与产权组织形式组合。

坚持资金支持与正向激励相结合原则，实现“花钱买机制”目标。资金支持政策强调，专项票据的发行、兑付和专项借款的发放进度，必须与试点省（区、市）改革试点实施方案的实施进程相结合，与农村信用社增资扩股、提高资本充足率和降低不良贷款比例、明晰产权关系和完善法人治理结构、省级政府履行管理职责等取得的实际成效挂钩。资金支持政策不仅帮助农村信用社消化历史包袱、化解金融风险，而且创新货币政策工具，运用专项票据和专项借款方式，建立了持续的正向激励机制，撬动各有关方面形成改革合力、增强改革积极性，促进农村信用社实现“花钱买机制”（穆争社，2006）。

坚持因地制宜、分类指导原则，充分考虑各地农村信用社改革初期经营财务状况和改革难易程度间的较大差异。允许农村信用社依据实际情况自主选择专项票据和专项借款两种资金支持方式中的一种。同时，针对此次产权制度改革方案包括股份制、股份合作制以及合作制三种产权制度模式，以及农村商业银行、农村合作银行、以县（市）为单位统一法人以及县、乡两级法人等四种组织形式，资金支持政策分别规定了不同的专项票据发行、兑付标准，鼓励各地农村信用社结合自身实际，自主选择适宜的产权组织形式。产权组织形式与资金支持方式的多种组合形成的差异化资金支持条件，适应了各地农村信用社不同的改革初始条件，确保了农村信用社能够选择符合自身实际的资金支持方式和产权组织形式组合，避免了资金支持政策的“一刀切”问题，实现了所有农村信用社自愿接受资金支持政策激励。

坚持循序渐进原则，推进农村信用社逐步深化改革。国发〔2003〕15号文件规定：“中央银行票据支付必须与农村信用社改革效果挂钩，以县（市）为单位验收支付，标准为：产权明晰，资本金到位，治理结构完善。”鉴于本轮改革试点的艰巨性和复杂性，为增强票据发行、兑付考核的操作性，量化考核标准，便于农村信用社准确把握改革要点，人民银行按照先易后难、循序渐进、逐步深化的思路，完善资金支持政策，明确农村信用社在申请兑付专项票据时，明晰产权关系、完善法人治理结构应取得明显进展，重点考核其健全内控制度、转化经营机制和完善法人治理的实际成效，并提出了逐步提高资产质量、有效控制成本费用、不断改善财务状况的具体要求，从而使资金支持政策能直观地考核农村信用社的改革实效，也使改革取得实效的农村信用社及时获得资金支持，增强了正向激励作用。

坚持严格考核原则，确保资金支持政策的公信力和透明度。一是建立联合考核工作机制。全国农村信用社提交的每笔专项票据发行兑付申请，需经人民银行当地分支机构会同原银监会当地派出机构联合审查、逐级考核。二是建立考核评审委员会制度。作为专项票据发行、兑付考核的决策机构，考核评审委员会负责对申请专项票据发行、兑付的农村信用社进行评审，形成最终考核意见。三是建立考核申诉制度。为未通过专项票据发行和兑付申请的农村信用社提供申诉复审的渠道。四是建立考核考评机制。为督促人民银行分支机构认真履行专项票据考核职责，人民银行总行对其考核工作质量进行考评，并纳入年度工作考核。五是现场抽查机制。人民银行会同原银监会均按一定比例，对每期提出兑付申请的农村信用社改革实效进行现场检查，提高考核工作质量。

资金支持政策设计理念充分体现了上述原则，并通过具体的激励机制设计与实施，持续强化正向激励，确保了农村信用社改革目标的全面实现。

二、激励机制的设计主体与激励对象

（一）激励机制设计主体

1.激励机制的设计主体是中央银行。前文分析表明，2003年开始的农村信用社改革是典型的强制性制度变迁，中央政府是制度变迁的主导者和推动者，但其制度变迁目标的实现依赖于制度变迁的对象（包括农村信用社和省级政府），因此它们之间形成了委托—代理关系，中央政府是委托人、制度变迁对象是代理人。中央政府的制度变迁目标能否实现，就取决于中央政府能否对制度变迁对象形成有效激励，以促进制度变迁对象按照中央政府制度变迁目标的要求进行改革。这表明强制性制度变迁的制度设计实质上就是激励机制设计。

为了促进实现本轮农村信用社制度变迁目标，中央政府出台了财政、税收、金融等一系列扶持政策，其中以中央银行（人民银行）的资金支持政策力度最大。因此，资金支持政策成为中央政府促进实现强制性制度变迁目标的重要手段和主导力量，中央银行作为资金支持政策的制定者和实施者，自然就成为推动资金支持政策有效实施的激励机制设计主体。

2.激励机制设计主体的收益与成本。充分实现资金支持政策的目标就是中央银行设计并实施激励机制的收益。按照本轮农村信用社强制性制度变迁的激励机制设计思路，资金支持政策的目标是通过“国家适当扶持”（文中表现为中央银行的农村信用社改革资金支持政策），促进实现农村信用社“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能”和“地方政府负责”（地方政府承担对农村信用社的管理和金融风险处置责任），这也是前文所述“花钱买机制”的本质要求和核心内容。

中央银行作为利益主体，实施资金支持政策的收益表现为上述“花钱买机制”政策目标得以实现，具体为农村信用社健康稳定发展，有效满足实现农业发展、农民增收、农村稳定的金融服务需求。但农村金融服务水平的提高，激励机制的实现均需要付出成本，这一成本就是中央银行为了激励农村信用社参与改革、深化改革所提供的资金支持。一般来说，资金支持额度越大，激励的力度就越大，激励的总收益就会越大。因此，可以说资金支持额度决定着资金支持政策的激励边界，决定着其激励总收益。由于资金支持采取专项票据和专项借款方式，实施激励的过程本身就是货币发行过程，货币发行数量受制于货币政策所面临的宏观经济环境，因而可以说货币政策的承载力决定着资金支持政策的激励边界，决定着激励总收益（蓝虹，等，2012）。

（二）激励机制的激励对象

按照前文分析，资金支持政策的激励对象包括农村信用社和省级政府。

1.农村信用社。农村信用社作为利益主体，参与改革、深化改革的行为由其获得的收益和付出的成本决定。农村信用社参与改革、深化改革的收益包括直接收益和间接收益。直接收益包括两部分：一是经过改革，达到专项票据兑付条件或专项借款发放条件，获得的专项票据资金或专项借款资金。二是专项票据置换不良资产的清收收入扣除清收处置费用的剩余资金。按照资金支持政策的规定，农村信用社认购专项票据后，其不良资产（主要是不良贷款）和历年亏损挂账即被专项票据等额置换，其中置换不良资产的比例不低于65%，被置换的不良资产由中央银行委托农村信用社清收处置，清收处置收入扣除相关费用的剩余资金，在其兑付专项票据时，由中央银行直接捐赠、归农村信用社所有。间接收益是指由于资金支持政策的正向激励，农村信用社建立健全了商业可持续发展机制，实现了健康稳定发展。农村信用社参与改革、深化改革的成本是指为了达到资金支持规定的专项票据发行、兑付条件或专项借款发放条件所支付的成本。农村信用社的改革初始条件越差，达到资金支持条件、获得资金支持的成本将会越高。

2.省级政府。改革的重要内容之一是将农村信用社的管理交由省级政府负责，因而省级政府是激励对象之一。省级政府推动农村信用社深化改革的行为，必然受到其获得的收益和付出的成本的影响（张晓慧，2012）。省级政府获得的收益包括三个方面：一是农村信用社掌握的金融资源。农村信用社改革期间，我国的省级政府具有“准市场主体”特征，是重要的市场竞争主体，会力图获得更多的资源，促进本地经济发展，其中金融资源是十分重要的资源。将农村信用社的管理交由省级政府负责，为省级政府加强对农村信用社掌握的金融资源的利用创造了条件。省级政府推动农村信用社改革的力度越大，农村信用社的发展速度就会越快，省级政府因此能够获得的金融资源就会越多。二是中央银行为推动农村信用社改革所提供的资金支持。农村信用社经过改革，达到资金支持条件后获得的资金支持，将成为农村信用社可利用的优质资源。三是专项票据置换不良资产的清收收入扣除清收处置费用的剩余资金。按照前文分析，这部分资金将归农村信用社所有。上述收益中，第一部分收益的受益者是省级政府，第二、三部分收益的直接受益者是农村信用社，间接受益者是省级政府。

省级政府为获得上述收益，支付的成本包括三个方面：一是对农村信用社改革的资金支持。有关文件规定，中央银行按照农村信用社2002年末实际资不抵债额的50%安排资金支持额度，剩余的实际资不抵债额由省级政府和农村信用社共同解决。为推动改革，尽快达到中央银行资金支持政策的条件，获得资金支持，大部分省级政府通过建立金融风险处置基金、捐赠优质资产等方式，对农村信用社提供资金支持。二是动用公安、检查院、法院等公共资源，帮助农村信用社清收不良资产所支付的费用，降低农村信用社不良资产，达到资金支持条件，获得资金支持。三是对农村信用社减免部分税费，以此增强农村信用社盈利能力，改善财务状况，达到资金支持条件，获得资金支持。

3.激励对象的合谋。按照前文的分析，省级政府和农村信用社是利益共同体，其共同利益表现为尽快获得中央银行的资金支持。同时，农村信用社获得中央银行资金支持后，经营实力将会增强，金融风险有所下降，地方金融监管部门的监管责任将会有所减轻，从这一角度看地方金融监管部门也成为利益共同体之一。由此，农村信用社、省级政府和金融监管部门在获得中央银行资金支持方面形成了利益共同体。利益共同体形成后，省级政府、农村信用社、地方金融监管部门就会合谋，共同努力，尽快获得中央银行的资金支持。农村信用社甚至会采取不正当手段，达到资金支持条件，从而会在一定程度上偏离农村信用社改革目标，资金支持政策对此需高度重视。

（三）激励机制设计的原则及步骤

1.激励机制设计原则。主要包括参与约束原则和激励相容原则。

（1）参与约束原则。参与约束原则是指激励机制设计主体所设计的激励机制必须能够保证激励对象接受激励的收益大于接受激励的机会成本。接受激励的收益就是达到资金支持条件，所获得的资金支持额，由于改革初期已经明确了对每个农村信用社的资金支持额度，因此接受激励的收益在资金支持政策实施前已经确定，是激励机制设计主体和激励对象的共同知识。接受激励的机会成本是指激励对象不接受激励可以获得的最大收益，或因此而减少的最大成本支出。由于每个激励对象的个体差异，接受激励的机会成本是不同的，而且只有每个激励对象掌握，激励机制设计主体并不了解，因而是激励对象的私人信息。只有接受激励的收益大于接受激励的机会成本，激励对象才愿意接受激励，成为真正的激励对象，形成参与约束。在改革中表现为，由于本轮改革采取的是中央政府推动与激励对象自主选择相结合的方式，只有符合参与约束原则，农村信用社和省级政府才会自主选择参与改革，才能够成为资金支持政策的激励对象。从改革实践看，全国农村信用社和省级政府积极参与2003年的改革，成为激励对象，改革迅速在全国范围内全面展开，说明中央银行的资金支持政策符合参与约束原则。

（2）激励相容原则。激励相容原则是指激励机制设计主体对激励对象建立正向激励机制，激励对象越努力，其获得的改革净收益就越大，同时激励机制设计主体的目标实现得越充分。激励机制的设计主体与激励对象是两个具有不同利益目标的主体，激励机制设计主体的利益目标是通过自己的特定行为和激励对象的特定行为共同实现的，但激励对象的特定行为只服从和服务于自己的利益目标。激励机制设计主体为了实现自身的利益目标，就需要对激励对象的特定行为进行矫正，其方法有二：一是通过检查和监督的方式确保激励对象选择能够同时实现激励对象和激励机制设计主体利益目标的特定行为。二是实施激励，通过利益诱导，使激励对象的利益目标与激励机制设计主体的利益目标趋于一致，使激励对象在实现自身利益目标的过程中，实现激励机制设计主体的利益目标。前一种方法虽然在一定程度上能够矫正激励对象的特定行为，但由于激励对象拥有其特定行为的私人信息，是信息优势方，激励机制设计主体受信息搜寻成本限制，无法完全消除自身的信息劣势，充分了解激励对象的特定行为，因而对激励对象特定行为的矫正有限，难以确保自身利益目标得到充分实现。如采取激励的方式，则可以克服激励机制设计主体自身的上述信息劣势，促使激励对象在实现自身利益目标的过程中实现激励机制设计主体的利益目标。因此，激励机制的设计主体在设计激励机制的过程中，必须确保激励对象的利益目标与自身利益目标的统一，并通过正向激励使激励对象在努力实现自身利益目标的过程中，实现激励机制设计主体的利益目标。在资金支持政策的实践中表现为，农村信用社深化改革越努力、改革成效越明显，达到资金支持条件的时间就会越早，获得资金支持的速度就会越快，运用获得的支持资金实现的收益就会越大，而在此过程中，激励机制设计主体的利益目标也得到了实现。在专项票据兑付过程中，农村信用社之间票据兑付时间上的差异，所导致的兑付资金运用收益的差异，就体现了激励相容原则的要求。类似的专项借款的逐批发放也体现了激励相容原则的要求。

参与约束原则和激励相容原则是激励机制设计的必备原则。资金支持政策的顺利实施及其所取得的重要成果，表明其具备了激励机制设计所要求的参与约束原则和激励相容原则（穆争社，2011）。

2.激励机制设计的步骤。主要包括：第一步是激励机制的设计主体明确所要实现的激励目标（收益）和所能承受的成本。第二步是激励机制的设计主体按照激励机制的设计原则设计激励机制。应该设计多种激励机制，形成差异化的激励收益和成本组合，供多样化的激励对象自主选择适合自身实际的组合，以甄别和细化激励对象。第三步是建立参与约束机制。表现为激励对象按照收益—成本原则自主选择适合自己的激励机制，并能让更多的激励对象自愿接受激励，成为激励对象。第四步是建立激励相容约束机制。表现为激励对象按照激励机制的要求，在实现自身利益的过程中实现激励机制设计主体的利益目标，激励机制的设计主体按照承诺兑现激励对象应得的收益，对其实施正向激励，最终实现激励目标。

三、赋予自主选择权，有效甄别激励对象

（一）自主选择权与激励对象的甄别

1.博弈分析。从博弈角度分析，激励机制的设计主体和激励对象之间存在着非对称信息，表现为激励对象拥有接受激励的机会成本的私人信息，是信息优势方，激励机制的设计主体不拥有此信息，是信息劣势方。激励对象的甄别过程是在上述非对称信息条件下，激励机制设计主体与激励对象之间的博弈过程。

上述博弈有两种展开方式：一是激励机制设计主体先行动。此种情况是完全且不完美信息动态博弈。具体表现为，激励机制设计主体在处于对激励对象信息劣势的情况下，在其确定的激励对象范围内，寻找具体的激励对象。由于每个激励对象接受激励的机会成本存在差异，是私人信息，博弈结果呈现为混同均衡，表现为寻找具体激励对象的过程是不断的试错过程，成本高、耗时长。特别是借助行政手段寻找具体的激励对象，可能将不应该成为激励对象的确定为激励对象，造成其在激励机制运行中的消极行为，影响激励机制目标的实现。二是激励对象先行动。此种情况是完全且完美信息动态博弈。具体表现为，激励对象在掌握接受激励的收益和成本信息的条件下，经比较，当接受激励的收益大于接受激励的成本时，通过特定信号显示自己愿意接受激励，成为真正的激励对象，博弈的结果是分离均衡，由于是激励对象按照自身利益最大化原则自主选择，故选择的结果真实、准确。

对上述两种博弈结果的分析表明，激励对象先行动的方案较优。针对资金支持政策而言，可采取以下措施，提高激励对象的数量：一是提高资金支持额度，增加激励对象的收益。二是建立多个激励档次，以满足不同激励对象的收益、成本要求。或者将上述两者相结合使用。

2.资金支持政策的博弈分析。实践表明，资金支持政策的激励机制是按照完全且完美信息动态博弈设计的。具体表现为：资金支持政策赋予激励对象的自主选择权，在明确参与改革可以获得的收益（资金支持额度）的情况下，当接受激励的收益大于接受激励的机会成本时，激励对象将选择接受激励而成为真正的激励对象，由于这样的选择符合激励对象的自身利益最大化原则，其选择结果将是真实、准确的，从而避免了将激励对象选择权赋予激励机制设计主体——中央银行所导致的混同均衡问题。同时，如果激励对象自主选择拒绝激励，就说明中央银行的资金支持额（接受激励的收益）小于其接受激励的机会成本，也就为中央银行调整资金支持政策提供了参照系。调整的内容包括两个方面：一是维持资金支持条件不变，提高资金支持额度，即提高接受激励的收益，形成收益大于成本。二是维持资金支持额度不变，适当降低资金支持条件，即降低接受激励的成本，形成收益大于成本。

资金支持政策发布后，全国31个省级政府先后自主选择参与改革试点，农村信用社改革在全国范围顺利展开，说明资金支持政策符合激励机制设计的参与约束原则，极大地调动了省级政府和农村信用社参与深化农村信用社改革的积极性，也实现了中央政府希望尽快在全国范围推进农村信用社改革的目标。但同时也应该看到，资金支持政策赋予激励对象接受激励的收益是相同的，而激励对象接受激励的机会成本是有差异的，在满足收益大于机会成本的情况下，接受激励的每个个体的净收益大小是不一样的，净收益较大，说明其通过较小的成本付出就可以获得相应的收益；反之，则说明其需要付出的成本较大，才能获得与其他主体相同的收益。由于每个激励对象个体的净收益不一致，就会导致激励程度出现差异，也就是对净收益较小者的激励不足。因此，需要对激励对象进一步细分，使其净收益基本一致，实现公平激励。

（二）自主选择与激励对象的细化

资金支持政策对激励对象的细化是通过激励对象自主选择适合自身实际的资金支持方式和产权组织形式组合，达到激励净收益基本一致、激励公平来实现的。

1.通过自主选择资金支持方式细化激励对象。资金支持方式包括专项票据和专项借款。通过设置资金支持方式差异化的成本和收益，并赋予激励对象自主选择权，以细化激励对象（蓝虹，等，2016）。

（1）专项票据与专项借款方式的差异化成本和收益。差异化成本和收益是通过两种资金支持方式的特点体现的。专项票据的特点：一是农村信用社的优质资产，能够获得稳定的利息收入。等额置换了农村信用社的不良贷款和历年挂账亏损，其资产质量迅速得到提高，置换顺序为呆账贷款、历年挂账亏损、其他不良贷款，置换不良贷款的比例不低于65%；所置换的不良贷款委托农村信用社处置，处置净收益归其所有。二是农村信用社不能立即得到资金支持，只能获得符合条件后人民银行兑付资金的承诺。票据兑付期限较短（正常兑付期为2年，推迟兑付期为6年），票据的发行、兑付对提高资本充足率、降低不良贷款比例、完善法人治理结构、转换经营机制的要求较高，达不到要求者，专项票据将推迟发行、兑付，甚至不予发行、兑付。

专项借款的特点：一是专项借款发放的条件较低，省级政府制定的农村信用社改革实施方案经批准后，可立即得到已核定资金支持额度50%的资金支持，能够迅速解决农村信用社资金短缺问题，并可实现增值，待辖内使用专项借款的农村信用社平均资本净额增加50%、不低于零时，分批发放资金支持额度的30%、20%；以省为单位考核；资金使用期限较长，最长8年，还本宽限期4年，第5年开始逐年等额还本。二是专项借款是农村信用社的负债，承担到期还本付息的责任。

对专项票据和专项借款分析表明，专项票据的发行、兑付条件要高于专项借款的逐批发放条件，农村信用社选择专项票据方式要付出更大努力，即成本较高；但选择专项票据方式获得的收益也要高于专项借款。从而实现了两种资金支持方式的净收益基本相同，实现了激励力度基本相同，激励公平。而且通过赋予省级政府和农村信用社自主选择资金支持方式，确保了其真实准确显示自身类别，实现了真实准确细化激励对象的目标。

（2）自主选择资金支持方式能够细化激励对象——省级政府。省级政府自主选择资金支持方式的过程是完全且完美信息动态博弈。在博弈中，省级政府对选择专项票据和专项借款的收益（是共同知识、公开信息）和成本具有完全信息，能够真实准确选择适合自身实际的资金支持方式。一般而言，选择专项票据对辖内农村信用社资产质量较高的省级政府更有利。选择专项借款对辖内农村信用社资产质量较低的省级政府更有利。如果辖内农村信用社资产质量较低的省级政府选择专项票据，将要付出较高的成本，其结果：一是可能最终因无法承担较高的成本，达不到专项票据的发行、兑付条件，而未获得专项票据，其净收益将为负。二是经过努力获得了专项票据，但净收益小于选择专项借款的净收益，因为付出的成本很大，导致净收益较小。可见，博弈的结果是分离均衡，即选择专项票据的省级政府是辖内农村信用社资产质量较高的省级政府，选择专项借款的省级政府是辖内农村信用社资产质量较低的省级政府。通过自主选择资金支持方式，省级政府被进一步细化，结果真实准确。

（3）自主选择资金支持方式能够细化激励对象——农村信用社。资金支持政策规定，省级政府选择资金支持方式可实行“一省两制”，即部分县（市）选择专项票据方式，部分县（市）选择专项借款方式。在省级政府辖区内，农村信用社自主选择资金支持方式的过程也是完全且完美信息动态博弈，博弈的结果也是分离均衡，即资产质量较高的农村信用社选择专项票据，资产质量较低的农村信用社选择专项借款。通过在省辖区内，自主选择资金支持方式，农村信用社被进一步细化。

（4）设计两种资金支持方式有利于增加激励对象的数量。如前文分析，与单一的资金支持方式相比，两种资金支持方式将会有更多的省级政府、农村信用社选择适合自身实际的资金支持方式，激励对象范围由辖内农村信用社资产质量较高的省级政府、资产质量较高的农村信用社扩展到其他省级政府、农村信用社，扩大了激励对象范围。从实践结果看，改革以来，所有省级政府和农村信用社自主选择参与农村信用社改革，正是得益于设计了两种资金支持方式，形成了差异化地参与改革的收益、成本，满足了激励对象对激励收益与成本组合的多样化需求，从而实现了激励对象对省级政府、农村信用社的全覆盖。

2.通过自主选择产权组织形式细化激励对象

（1）设立不同产权组织形式的差异化成本与收益。农村信用社的产权组织形式有四类：农村商业银行、农村合作银行、县（市）级统一法人、乡镇信用社和县（市）联社各为法人的两级法人。农村信用社改革政策对农村信用社设立不同的产权组织形式需达到的条件提出了差异化要求，实际上是界定了其市场准入的差异化成本。具体表现为，设立农村商业银行要求注册资本金不低于5000万元，资本充足率达到8%以上，总资产10亿元以上，不良贷款比例15%以下。设立农村合作银行要求注册资本金不低于2000万元，资本充足率达到4%以上，不良贷款比例15%以下。设立县（市）级统一法人要求股本金达到1000万元以上，资本充足率不低于2%。可见，产权组织形式越高级，设立的条件越高，设立的成本越高。

同时，农村信用社改革政策规定，不同产权组织形式的农村信用社的服务对象、金融产品等是有差异的，由此导致获得的收益不同，实质上是界定了不同产权组织形式的差异化收益。农村商业银行要将一定比例的贷款用于支持农民、农业和农村经济发展，具体比例由股东大会根据当地农村产业结构状况确定，并报当地省级银行业监管机构备案。农村合作银行在辖区内开展存贷款及其他金融服务，要重点面向入股农民、当地农业和农村经济发展提供金融服务，要将一定比例的贷款用于支持农民、农业和农村经济发展，具体比例由当地银行业监管机构根据当地农村产业结构状况确定。县（市）统一法人要从农民和农村经济发展实际出发，立足社区，拓宽服务领域，创新服务品种，增加服务手段，完善服务功能，增加农民需要的金融业务品种。上述分析表明，产权组织形式越高级，经营范围越广，产品种类越多，社会声誉越好，经营规模越大，规模经济越明显，支农服务任务越少，经济效益将会越高。

（2）自主选择产权组织形式细化激励对象。农村信用社自主选择产权组织形式的过程是完全且完美信息动态博弈，与前文分析自主选择资金支持方式的过程一样，博弈的结果是分离均衡，高质量的农村信用社选择高级的产权组织形式，低质量的农村信用社选择低级的产权组织形式。通过产权组织形式的自主选择过程，将农村信用社进行了细化（穆争社，2018）。产权组织形式的多样化有利于实现差异化激励，对质量不同的农村信用社均可实行实施适当激励，消除激励不足、扩大激励对象范围。

（3）自主选择产权组织形式与资金支持方式组合进一步细化激励对象。资金支持政策规定，选择专项票据方式的农村信用社可自主选择产权组织形式，并根据产权组织形式，设置差异化的专项票据发行、兑付条件，从而使产权组织形式与资金支持方式的不同组合形成差异化成本、收益。以资本充足率为例分析，专项票据发行条件为：以县（市）为单位考核，考虑以专项票据置换不良贷款和弥补历年挂账亏损因素后，实行乡镇信用社和县（市）联社两级法人体制的农村信用社资本充足率应达到零；实行县（市）统一法人体制的农村信用社资本充足率应达到2%；农村商业银行和农村合作银行资本充足率应达到8%。专项票据的兑付条件为：以县（市）为单位考核，考虑以专项票据置换不良贷款和弥补历年挂账亏损因素后，实行两级法人体制的农村信用社资本充足率应达到2%；实行县（市）统一法人体制的农村信用社资本充足率应达到4%；农村商业银行和农村合作银行资本充足率应达到8%。从专项票据的发行、兑付条件看，农村信用社的产权组织形式越高级，专项票据的发行、兑付条件越高，达到专项票据发行、兑付条件付出的成本越高。综合上述产权组织形式的有关分析，可以看到农村信用社选择的产权组织形式越高级，获得的收益将会越高，但其市场准入标准和专项票据发行、兑付条件也越高，因而其成本也越高。产权组织形式和资金支持方式组合所形成的差异化成本、收益组合，能够较好适应不同农村信用社的需求，通过农村信用社自主选择不同的产权组织形式和资金支持方式组合，实现了进一步细化激励对象——农村信用社。

四、建立持续的正向激励机制，推动全面深化改革

（一）全面激励

资金支持政策的目标是实现“花钱买机制”。该目标的实现涉及多个主体的多个方面的行为，既包括农村信用社明晰产权关系、完善法人治理、转换经营机制，又包括理顺农村信用社管理体制，落实好省级政府对农村信用社的管理和金融风险处置责任，作为管理平台的省联社良好履行对农村信用社的管理、协调、指导、服务职责（张雪兰，等，2011）。因此，资金支持政策必须按照激励相容原则，对激励对象实施全面激励。

1.激励所有激励对象。前文分析表明，资金支持政策按照参与约束原则，通过设置多样化的资金支持方式和产权组织形式组合,形成差异化的收益、成本组合，赋予农村信用社和省级政府自主选择权，不仅细化了激励对象，而且扩大了激励对象范围，所有农村信用社和省级政府自愿接受资金支持政策激励，农村信用社改革试点在全国范围全面展开就是证明。自主选择能够细化激励对象，既适应了又反映了各激励对象在资产质量上的差异。具体而言，按照资产质量的高低，实际上将农村信用社分为了五类，有利于确保各类资产质量不同的农村信用社自愿接受激励，自主参与改革，成为激励对象，实现了对所有农村信用社的激励（蓝虹，等，2014）。

2.激励全面深化改革。实现农村信用社改革目标，需要激励对象整体推进多方面工作，如明晰产权关系、资本金到位、完善法人治理、转换经营机制、理顺管理体制等，因此需要资金支持政策按照激励相容原则，对激励对象的多方面行为进行激励。以专项票据为例，具体表现为：在发行专项票据时，以县（市）为单位，主要考核农村信用社在增资扩股、提高资本充足率和降低不良贷款比例等方面的工作成效，重点审查增资扩股的真实性、合规性，置换不良贷款和历年挂账亏损的合规性，资本充足率计算的正确性以及真实达标等。在兑付专项票据时，将改革目标“产权明晰、资本金到位、法人治理结构完善”细化为资本充足率和不良贷款比例降幅真实、达标，经营财务状况逐步好转，支农服务功能明显增强；明晰产权关系、完善法人治理结构、全面加强内部管理取得实质性进展，建立了权力机构、决策机构、监督机构和高级管理层独立运作、有效制衡的组织架构，初步形成激励机制和约束机制。并重点审查增资扩股、资产质量、财务状况、建章立制、信息披露、法人治理的组织架构及运行效率等方面的工作成效。资金支持政策设计的专项票据发行、兑付条件内容全面，逐步提高，从而激励农村信用社在获得资金支持的过程中，整体推进，转换机制，全面实现“花钱买机制”的政策目标。类似的，专项借款的发放进度也必须与改革实际成效挂钩。

（二）持续激励

持续激励是指资金支持政策按照激励相容原则，设置阶段性的激励条件，引导激励对象逐步深化改革，最终实现“花钱买机制”的政策目标，有利于防范农村信用社为了获得资金支持，临时性、应付性地达到资金支持条件，而一旦获得资金支持，将放弃而恢复旧态，造成“举重效应”。

1.分步设置资金支持条件，建立持续激励机制。设置专项票据发行兑付的激励条件并逐步提高。资金支持政策分别对专项票据发行、兑付设置了条件，并且逐步提高，力求促进激励对象的每步工作、每项改革措施达到改革要求，最终实现改革目标。同时，为了确保改革工作能够取得实际效果，将专项票据兑付条件具体化为农村信用社的“三步走”战略：第一步，建章立制，加强内部管理。激励农村信用社抓紧制定权责明晰、激励有效、约束严格、奖罚分明的内部控制制度，主要包括建立健全人事制度、风险控制制度、财务制度、分配制度等一系列内部管理制度。第二步，建立基本的信息报告和信息披露制度，提高经营透明度。激励农村信用社按照信息披露制度的要求，定期披露财务报告、风险管理状况、法人治理结构、重大事项等信息，主要包括资本充足率、资产质量、盈亏状况，特别是财务费用支出等关键性指标。提高经营透明度，发挥农村信用社的股东和利益相关者，特别是广大农民从外部加强对农村信用社的监督作用，督促其加强内部管理。第三步，建立决策、执行、监督相互制衡的法人治理结构。激励农村信用社建立以股东代表大会、董（理）事会、高级管理层、监事会等机构为主体的组织架构，明确各机构的职责，形成董（理）事会对重大事项进行决策，高级管理层在董（理）事会的授权范围内进行经营管理，监事会受股东代表大会委托对董（理）事会、高级管理层的行为进行监督的制衡机制。

对专项借款分批发放设置激励条件。资金支持政策规定，专项借款资金分批发放，并设置阶段性、逐步提高的激励条件。具体表现为，省级政府制定的农村信用社改革实施方案经国务院批准后，选择专项借款方式的农村信用社可立即得到资金支持额度50%的资金支持。经考核，当辖内选择专项借款方式的农村信用社平均资本净额增加50%、不低于零时，分别发放资金支持额度30%、20%的资金，从而建立逐步提高发放条件的持续激励机制，推动农村信用社不断提升改革成效，最终实现深化改革目标。同时，也有效解决了农村信用社因突然获得大量专项借款资金，造成资金闲置，甚至被挪用等问题，确保专项借款资金发挥支持改革的最大作用。

2.建立持续检查、考核机制，督促持续深化改革。一是建立逐级、按季检查制度。资金支持政策规定，专项票据从发行到兑付的正常期限为2年，推迟兑付期限为6年。在此期间，中央银行及其分支行、原银监会及其派出机构，都要按照有关标准按季对提出专项票据发行、兑付申请的农村信用社改革成效进行现场全面检查，每接受一次检查，农村信用社就需要按照有关要求对检查中发现的问题整改到位，而且农村信用社也会主动自我深化改革，因为农村信用社可借此降低接受检查的成本。二是建立专项票据兑付后续监测考核制度。专项票据兑付后续监测考核工作是强化资金支持政策持续正向激励作用的重要手段，是促进真正实现“花钱买机制”政策目标的重要保障。具体表现为：明确要求中央银行及其分支行分别按年和按季对已兑付专项票据的农村信用社改革成效进行监测考核，并分别按照一定比例进行现场监测考核，以督促农村信用社在专项票据兑付后，继续巩固提升持续完善法人治理结构，全面加强内部管理，切实增强可持续发展能力，积极创新和改进农村金融服务，提高农村金融服务水平。对经监测考核，主要经营财务指标逐年有所改善或达到规定标准的农村信用社，适当加大支农再贷款扶持；对主要经营财务指标未达到规定标准且未能逐步改善或出现反向变化的，采取约见谈话等约束性措施。此项监测考核制度的实施，有效衔接了专项票据兑付前的按季考核，将对农村信用社改革成效的监测考核制度化、长期化，通过持续监测考核和实施激励约束措施，形成持续激励，促进其持续深化改革，保障改革成果持续提高，有效防止改革成效出现“举重效应”。三是坚持纵向考核，促进持续深化改革。纵向考核原则贯穿于专项票据兑付考核和兑付后续监测考核。纵向考核是指通过对农村信用社主要经营财务指标与其自身进行纵向比较，以判断其改革是否取得成效，是否达到考核标准的考核方法。经考核，与特定时点相比，如果农村信用社考核时点的某项指标逐年有所改善，达到一定标准，则认为此项指标达到考核标准。

前文分析指出，资金支持政策通过赋予激励对象自主选择权，甄别和细化了激励对象，并按照激励相容原则对激励对象实施激励，虽然一些激励对象选择了相同的资金支持方式和产权组织形式组合，深化改革的预期收益是相同的，但其经营财务状况还是有一定差异，获取预期收益、实现改革目标的成本是不同的，导致改革取得的净收益有大有小，改革的动力和积极性也会出现差异。特别是我国东中西部农村信用社在资产质量、经营能力等方面差异较大，上述情况就更加明显。如果执行相同的考核指标，实行考核指标的“一刀切”，将会导致资产质量较高的农村信用社深化改革的动力较小，因为其稍做努力，就可达到考核指标要求，造成激励不足；资产质量较差的农村信用社深化改革的压力较大，甚至在一定程度丧失深化改革的积极性，因为其即使付出较大努力，也可能难以达到考核指标要求。通过实施纵向考核，资产质量高、低的农村信用社均必须付出一定努力，才能实现考核指标的不断改善，才可以达到考核标准，从而有效解决了由于上述原因对资产质量存在差异农村信用社的激励不足和激励作用丧失问题，使其均有持续深化改革的积极性。

（三）行为结果激励

资金支持政策规定，激励对象只有达到考核标准，才能获得资金支持，说明资金支持政策强调按照激励对象的行为结果而非工作努力程度实施激励。因为激励对象是否达到资金支持政策规定的考核标准，不仅取决于其工作努力程度，而且要受到外部环境影响。实施行为结果激励，将迫使激励对象主动消灭外界环境变化对实现激励目标带来的消极影响，有利于提高正向激励效率，充分实现激励目标。若只对激励对象的行为（工作努力程度）实施激励，激励对象只要努力工作就可获得资金支持，激励对象就失去了应对外界环境变化对实现“花钱买机制”目标消极影响的积极性。同时，激励对象还可能借助其拥有的对工作努力程度和外界环境变化的私人信息，将自身降低工作努力程度带来的不利于获得资金支持的问题归因于外界环境的恶化，在降低工作努力程度的同时，套取资金支持，导致“花钱买机制”目标难以实现（蓝虹，等，2016）。

以不良贷款比例降幅的考核为例，分析行为结果激励的成效。按照对行为结果激励的考核要求，农村信用社虽然积极清收了不良贷款，但由于当地遭受自然灾害导致不良贷款比例恶化，不良贷款比例降幅未达到考核标准，也将难以获得资金支持。如果按清收不良贷款工作的努力程度实施激励，该农村信用社将会获得资金支持，但由此导致农村信用社缺乏想办法清收不良贷款的积极性，难以保证将不良贷款损失降到最低。同时，从非对称信息的角度分析，农村信用社还可能借助其信息优势，降低清收不良贷款工作努力程度，套取资金支持。因为农村信用社拥有清收不良贷款工作努力程度、外部环境方面的私人信息，是信息优势方，借助其信息优势，降低清收不良贷款工作的努力程度，并将无法达到不良贷款比例降幅考核标准归因于外界环境带来的不利影响，要求中央银行对其安排资金支持。中央银行处于信息劣势地位，无法准确判定农村信用社未达到不良贷款比例降幅考核标准的具体原因，即是由于农村信用社清收不良贷款工作不努力造成的，还是外部环境恶化造成的，只能按照农村信用社的要求，向其提供资金支持。非对称信息的存在是一种常态，通过激励农村信用社清收不良贷款工作努力程度并按其提供资金支持，农村信用社就会借助于信息优势，不断降低清收工作的努力程度，套取资金支持。而如果激励农村信用社清收不良贷款行为结果并按其提供资金支持，农村信用社为达到清收不良贷款比例降幅的考核条件，就会想办法尽可能消灭外部环境对清收不良贷款造成的不利影响，将外部环境造成的不良贷款损失降到最低，从而使其清收不良贷款工作的努力程度达到最高，确保实现降低不良贷款的目标。但需要注意的问题是，如果外部环境（如自然灾害）很严重，农村信用社预期即使尽最大努力也无法达到清收不良贷款的考核条件，最优选择就是从一开始选择不努力，即努力程度为零，也不利于激励农村信用社清收不良贷款。正是基于此考虑，资金支持政策规定，对不良贷款比例降幅指标设置多级考核标准：一是不良贷款比例低于5%的农村信用社，不再对其不良贷款比例降幅指标进行考核。因为，当不良贷款比例低于5%时，实现不良贷款比例降幅达到50%的考核标准要付出的成本是巨大的。二是严重自然灾害导致不良贷款恶化的农村信用社，要求提供媒体报道的当地发生自然灾害的材料，由考核机构评估自然灾害对不良贷款比例降幅的影响程度，准确评判农村信用社为降低不良贷款比例所付出的工作努力程度，合理评判其是否达到不良贷款比例降幅的考核标准，对确因自然灾害影响，但已经努力清收的农村信用社，可适当降低不良贷款比例降幅考核标准，以激励其清收不良贷款的工作努力程度达到最大。

五、建立可置信威胁机制，促进真正实现“花钱买机制”

（一）可置信威胁机制的作用

资金支持政策的实施过程是博弈主体，即中央银行、农村信用社、省级政府之间的动态博弈，若这一博弈是在非对称信息条件下进行的，博弈主体将需要通过不断试错的过程将其间的非对称信息转化为对称信息，以增进其利益，这容易导致道德风险，并要承担试错成本和谈判成本，降低资金支持政策的激励效率。因此，提高资金支持政策激励效率的方法就是将博弈中的非对称信息转化为对称信息，消除试错成本和谈判成本，具体措施就是建立可置信威胁。

可置信威胁是一种制度安排，是由信息劣势方按照有利于实现博弈主体利益目标的原则设计的，目的在于促使信息优势方主动显示自己的私人信息，形成分离均衡，并固定已显示的私人信息。同时，信息劣势方也在其他方面拥有私人信息，因而也是信息优势方，原有的信息优势方也需要建立可置信威胁，使原有的信息劣势方主动显示自己的私人信息，并固定已显示的私人信息，从而消除博弈主体之间相互的非对称信息，转变为对称信息。可置信威胁消除非对称信息的关键在于设计一种机制，使博弈主体消除非对称信息的收益大于其成本，有利于实现自身利益最大化，从而使博弈中的信息优势方主动释放私人信息，消除信息优势，将博弈主体间的非对称信息转化为对称信息。博弈主体间的非对称信息转变为对称信息，将使完全且不完美信息动态博弈转化为完全且完美信息动态博弈，以消除其间的道德风险，增加共同利益。道德风险是指博弈主体凭借自己拥有的私人信息获得的信息优势，损害信息劣势方的利益，增进自身利益的行为。道德风险的存在，容易使处于信息劣势方的博弈主体为维护自身利益减少与信息优势方交易或不与其交易，这将使双方利益均受到损害，因为交易有助于增进博弈主体的利益。资金支持政策建立的可置信威胁机制实现了将博弈主体间的非对称信息转化为对称信息，强化了正向激励，防范了道德风险，促进实现了“花钱买机制”政策目标。具体表现为资金支持的条件、额度、时间等成为共同知识，并承诺一旦达到条件，将会给予资金支持，也就是提高资金支持政策的透明度、操作性、定量化、公信力。

（二）锁定数据，确定资金支持额度，防范道德风险

1.明确核定资金支持额度的数据源。在确定农村信用社资金支持额度的过程中，农村信用社总有人为扩大资金支持额度的动机，由于农村信用社对其实际资不抵债额拥有私人信息，处于信息优势地位，势必会发生道德风险行为，表现为农村信用社人为变更影响实际资不抵债额度的数据，以提高实际资不抵债额，谋求获得更多的资金支持，损害中央银行的利益。

明确以2002年末金融监管统计数据作为核定实际资不抵债额和资金支持额度的数据源，将有助于实现非对称信息向对称信息的转变，消灭农村信用社的道德风险行为（穆争社，2010）。因为，一是2002年末的金融监管数据是历史数据且是公开的，农村信用社在数据的确定上不存在私人信息，不是信息优势方，丧失了发生道德风险的条件。二是金融监管统计数据具有权威性、公正性，消除了农村信用社与中央银行在数据源确定方面讨价还价的可能。三是中央银行与农村信用社对数据拥有同等的信息量，数据对双方而言是共同知识，是对称信息，中央银行也无法人为压缩资金支持额度，损害农村信用社利益的问题。

2.锁定资金支持额度。农村信用社的改革实施方案由省级政府上报国务院批准，中央银行按照国务院批准的省级政府农村信用社改革实施方案确定的资金支持额度，下发专项票据发行承诺书，进一步确定对农村信用社提供的资金支持额度，使省级政府、农村信用社丧失了与中央银行讨价还价的可能。专项票据发行后，与农村信用社签订专项票据协议书，以法律形式明确专项票据发行的额度、委托处置不良贷款的额度、所有权归属、权责利等问题。上述措施均是可置信威胁措施的具体表现，消除了农村信用社的信息优势，有助于防范道德风险。当然，也明确了中央银行的权责利，消除了其信息优势。

以上分析说明，通过建立可置信威胁机制，即锁定农村信用社资金支持的数据源和资金支持额度，不仅消除了农村信用社对中央银行的信息优势，而且通过明确中央银行对农村信用社的资金支持额度，消除了中央银行在资金支持额度等方面对农村信用社的信息优势，使双方均丧失了发生道德风险的条件，并且使农村信用社和中央银行之间的非对称信息转化为对称信息，农村信用社对资金支持额度等形成了稳定预期，更有利于激励农村信用社深化改革，实现“花钱买机制”的目标。

（三）明确资金支持条件，防范资金支持政策落实中的道德风险

1.明确资金支持条件，消除非对称信息。农村信用社改革试点伊始，中央银行就按照国务院有关文件规定，明确了资金支持条件，使资金支持条件成为公开信息、共同知识，将对资金支持条件的非对称信息转化为对称信息。

（1）专项票据发行、兑付条件。改革开始，中央银行就从增资扩股、资本充足率、降低不良贷款比例等方面对专项票据发行条件进行了具体细化。结合农村信用社改革试点工作的进展情况，在专项票据兑付工作开展之前，又进一步对专项票据的兑付条件提出了具体可量化的操作要求，指导农村信用社按照先易后难、循序渐进、逐步深化的“三步走”战略思路，依次做好建章立制，加强内部管理；建立基本的信息报告与信息披露制度，提高经营透明度；建立决策、执行、监督相互制衡的有效法人治理结构，推动实现农村信用社改革目标。

（2）专项借款逐批发放条件。首批发放条件是，省级政府的农村信用社改革试点方案经国务院批准后，省级联社按核定额度提出辖内专项借款申请，中央银行按资金支持额度的50%发放专项借款。第二批发放条件是，与2002年12月末相比，全辖使用专项借款的农村信用社平均资本净额增加50%，并在增资扩股、法人治理、降低不良贷款比例等方面达到要求。第三批发放条件是，全辖使用专项借款的农村信用社平均资本净额不低于零，并在增资扩股、法人治理、降低不良贷款比例等方面达到更高要求。

上述分析说明，通过相关政策文件明确资金支持条件，有效解决了农村信用社在该方面的信息劣势，将非对称信息转化为对称信息。当然也消除了作为信息优势方的中央银行随意变更资金支持条件的可能，有利于农村信用社对获得资金支持形成稳定预期，将对改革收益的非对称信息转化为对称信息，激励其提高深化改革主动性、积极性。

2.明确专项票据的发行兑付时间，增强深化改革的紧迫性。一是明确专项票据的发行时间。有关文件明确，国务院批准了省级政府农村信用社改革试点实施方案，以及原银监会会同人民银行审核批准以省为单位的农村信用社增资扩股计划后，中央银行将向省级政府下发专项票据发行承诺书，有效期一年，经考核，对拟认购专项票据、但在规定期限未达到专项票据发行条件的有关县（市）农村信用社，将推迟安排资金支持。对这部分县（市）农村信用社的资金支持，待农村信用社改革向全国推开后，再另行研究解决。二是明确专项票据兑付时间。有关文件明确，经考核，对农村信用社持有的专项票据分别给予：提前兑付、按期兑付、推迟兑付或不予兑付。对专项票据到期前达到兑付标准的农村信用社，中央银行可选择提前兑付；对专项票据到期时达到兑付标准的，给予按期兑付；到期时未达到兑付标准的，可推迟兑付，推迟兑付的最长期限为六年；推迟兑付期满仍未达到兑付标准的，不予兑付，中央银行以其不良贷款和历年挂账亏损置换回专项票据。三是专项票据兑付申请复核次数。中央银行对每一个县（市）农村信用社专项票据兑付申请的复核次数最多为两次，对经第二次复核认定仍未能达到兑付标准的县（市），不予以兑付专项票据。推迟兑付期满，中央银行以其不良贷款和历年挂账亏损置换回专项票据。

中央银行通过有关文件明确专项票据发行兑付时间、兑付申请复核次数，实质上是对自己建立了可置信威胁，确定了自己的行为，消除了农村信用社对中央银行行为的非对称信息，稳定了农村信用社的预期。同时，这也是对农村信用社的可置信威胁，明确了未达到央行要求的危害，有利于消除农村信用社在资金支持政策实施中以专项票据发行兑付时间在改革之初尚未明确为由而延误改革的道德风险的发生，增强其深化改革的紧迫性。农村信用社的道德风险行为表现。

（四）明确工作流程、责任，防范考核履职中的道德风险

明确工作流程的时间安排。一是明确专项票据发行兑付流程及时间安排。专项票据实行按季考核、按季发行、按季兑付。明确专项票据发行、兑付流程的各个环节，由中央银行和原银监会及其分支机构共同负责审查、审核、考核专项票据发行兑付申请，并对各个环节的时间安排提出具体要求。二是明确专项借款分批发放的流程及时间安排。明确专项借款发放流程为，国务院批准省级政府的农村信用社改革实施方案，省级联社提出专项借款申请，省级协调小组考核符合标准并上报国家开发银行、中央银行，经国家开发银行、中央银行考核符合标准，中央银行委托国家开发银行即按核定额度的50%发放第一批专项借款；按照核定额度的30%、20%分别发放第二、三批专项借款的流程，与第一批相同。同时，对每批专项借款发放条件进行了具体规定。

明确工作流程的内容、职责，建立签字制度。工作流程的主要内容是，考核农村信用社的增资扩股、资本充足率、不良贷款的清收与降幅、明晰产权关系、法人治理等方面取得的实际成效。工作流程的主要职责是，原银监会的各级机构先提出审查、审核、考核意见，中央银行的同级机构分别复核。实行负责人签字制度，每个工作流程的负责人要对自己所负责的工作结果签字确认、加盖公章，以明确工作责任。

中央银行明确资金支持政策实施工作流程的时间安排、内容、职责，并实行负责人签字确认制度，有利于消除每个工作流程之间的非对称信息，消除了各工作环节负责人及工作人员履行考核工作职责的道德风险行为，确保对工作流程的每个环节认真履职，增强履职结果的真实准确（穆争社，2018）。

（五）建立可置信威胁，防范自主选择的道德风险

前文分析表明，通过赋予激励对象——省级政府和农村信用社自主选择资金支持方式和产权组织形式，实现了对激励对象的细化，将所有省级政府和农村信用社纳入激励对象范围。具体表现为：选择专项票据方式和农村商业银行产权组织形式的农村信用社，所获得的收益高，但付出的成本也高；其余的选择结果，其收益和成本依次递减，但净收益相同，实现了激励公平。由于设置了多样化的资金支持方式和产权组织形式，按照成本收益原则，激励对象能够选择到适合自身实际的资金支持方式和产权组织形式（穆争社，2009）。

之所以如此，是由于资金支持政策建立了可置信威胁措施，对所选择资金支持方式和产权组织形式不符合自身实际的农村信用社，特别是对采取弄虚作假方式达到资金支持条件的农村信用社给予惩罚。具体表现为，如果选择的资金支持方式和产权组织形式组合高于自身实际，农村信用社将无法获得资金支持。正是基于这样的可置信威胁措施，在专项票据兑付考核中，出现了部分农村信用社适当降低所选择的产权组织形式，从而保证了细化激励对象结果的科学性，防范了随意选择资金支持方式和产权组织形式的道德风险。