构建外汇市场“双支柱”微观监管体系

将银行作为微观市场监管的最前线和主要支柱，构建行政监管与银行展业互动并举的外汇市场“双支柱”微观监管体系，为“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架的有效运行奠定坚实的基础。

党的十九大以来，为适应全面开放的新格局，外汇局进一步统筹平衡促进贸易投资自由化、便利化与防范跨境资金流动风险的关系，在深化外汇体制改革、稳步推进资本项目开放的同时，着力构建完善跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”两位一体的管理框架，以应对外汇市场面临的高强度冲击，有效维护国家经济金融安全。

在这其中，微观监管主要着眼于行为监管，依法规范外汇市场行为，严厉打击跨境套利和违法违规行为，维护健康有序的外汇市场秩序和环境。微观监管既与宏观审慎相互依存、互为补充，同时也为宏观审慎政策作用的充分发挥和顺畅传导提供了有序的市场环境和重要的市场基础。因此，有必要加快构建并完善外汇市场微观监管体系，以确保“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架的真正落地以及相关风险的有效防范，从而为深化改革、扩大开放保驾护航。

近年来，外汇管理部门逐步将审核职责下放银行，呈现出“减少前置规则性条款，突出强调银行展业义务”的监管趋势。

当前外汇市场微观监管的短板

近年来，为贯彻落实中央决策部署，加快推进“放管服”和重点领域的改革，进一步提升贸易投资便利化水平，外汇管理部门逐步将审核职责下放银行，呈现出“减少前置规则性条款，突出强调银行展业义务”的监管趋势。这优化了外汇微观监管框架，提升了监管效率和应变能力。但与国际“三反”监管体系比较，当前外汇市场微观监管仍存在部分短板弱项，不利于监管质量提升以及对风险的有效防范。

一是重展业概念，轻细则指引，造成银行展业不到位。2012年8月以来，外汇局在先后实施的货物贸易、服务贸易、自贸区、跨国公司资金池、资本项目收入结汇支付便利化试点等系列改革中，引入了银行“了解客户、了解业务、尽职审查”的要求。银行展业原则已成为目前外汇法规的关键内容和跨境风险防范的“重要支柱”。但经过7年多的改革历程，除少数法规外，银行外汇展业要求仍基本停留在原则上，其展业内涵、客户识别、尽职审查措施、分类审核与持续跟踪、资料留存等制度和要求，仍基本属于空白，缺乏操作指引和细则规范，导致银行理解把握不足、执行不到位。

二是重事后核查检查，轻事中监管，造成早期干预不足及违规多发。从英美等发达国家的监管经验看，金融监管均立足于前瞻性判断，实施早期干预，由事后追责向事中监管转变，即通过日常随机走访、约谈、例会、面对面或在线评估等方式，及时了解银行展业内控及执行情况，及时发现问题隐患并实施早期干预。而外汇局目前对银行的展业审核，仍未建立起将事中监管与事后检查衔接、预防与惩处并重的监管机制。这突出表现在检查均以事后核查为主，而对于银行内控是否健全完善、电子系统是否合规、展业审核措施是否细化并得以落实等，则缺乏持续有效的事中监管与引导，因此，也难以实现对银行展业问题的早期干预，造成事后银行违规案件频发。

三是重事中业务审核，轻事前客户识别，制约了便利化效率的提升和对风险的防范。从国外监管实践看，金融机构均将客户识别和开户管理作为其反洗钱的第一道也是最重要的防线，且普遍对新客户身份及背景、开户目的、资金来源与用途等进行全面深入审查，并据此决定是否准予其开户和为其办理业务，以便从源头上有效防控洗钱风险，同时为后续业务开展奠定便利化基础。但我国外汇管理仍主要着眼于业务的真实性、合规性，尽管有“了解客户”的字眼，但并未明确全面识别客户和严格开户管理的具体要求，造成实践中银行仍专注于一笔笔具体业务的审核，而对客户风险识别则不到位。对于空壳公司、异地开户企业、一人代理多人集体开户等异常情形，熟视无睹，导致后续业务审核难度和工作量成倍增大，制约了便利化程度的提升。

四是重展业审核，轻可疑交易报告，制约了银行对异常交易监测作用的有效利用与发挥。从国际经验看，监管机构均将金融机构作为反洗钱监管的最前线和最主要支柱，充分发挥金融机构的专业资源和能力，通过汇总分析其提交的可疑交易报告来发现线索并开展调查，以实现对整个市场的全面有效监管，大幅提升监管效率。而目前我国外汇管理在此方面仍基本为空白，部分法规尽管也提出了可疑交易报告的原则性要求，但缺乏强制性和可操作性，银行在监测和辅助打击异常可疑跨境交易方面的支柱性作用，未能得到有效发挥，外汇管理部门仍主要依靠自身有限的人力物力来对所有市场主体外汇行为进行监管，制约了监管质量和效率的提升。

五是重业务操作，轻内控管理，造成预防不足和长效合规机制难建立。目前英美等国已开始将监管环节由事中事后进一步向事前预防转变，即以内控机制建设为抓手，更加关注金融机构在公司治理、董事会与高管尽责、内控制度建设及岗位设置、员工培训与考核等方面对法规的落实情况，并对其内部制度缺陷，给予严厉的处罚，以确保金融机构合规履职的内在一贯性和整体有效性。而目前，我国外汇管理在这方面仍然缺失，银行仍专注于前台审核环节，内在长效机制仍不完善。如：外汇管理要求未及时细化落实到内控制度和电子系统中；银行岗位设置、业务流程未根据合规要求作相应调整；银行外汇合规牵头部门缺乏足够的协调和约束力；内控监督力度弱，易受盈利和业绩影响铤而走险，或心存侥幸等。

01影响

银行展业原则执行不力，违规问题多发频发

02影响

外汇监管体系缺乏银行的有力支撑，尚未形成与银行展业互动并举的监管格局

03影响

外汇市场微观监管体系不健全，增大了改革风险，迟滞了改革进程

微观监管短板带来的影响

上述在银行展业方面的问题与短板，无疑对当前外汇市场微观监管的结果造成了广泛而深远的影响。从直接到间接，由微观到宏观，相关影响主要表现在以下方面：

一是银行展业原则执行不力，违规问题多发频发。主要表现为：客户风险识别不足，放任存在异常可疑情形的客户开户并办理业务；更多关注资金安全和信用风险，对合规风险尽职调查不到位，对于明显疑点熟视无睹；迎合企业需求创新产品，助推企业规避监管、跨境套利；与客户串通，主动为企业出谋划策，甚至向企业通风报信。从外汇行政罚款占比看，2014—2018年，银行展业审核类案件在银行案件中的占比从56%上升至90%左右。

二是外汇监管体系缺乏银行的有力支撑，尚未形成与银行展业互动并举的监管格局。外汇管理与机构监管和审慎监管不同，主要以行为监管为主，直面企业、个人等广大市场主体，不仅量大面广，而且监管难度大。鉴此，为进一步做好简政放权和“放管服”工作，近年来外汇审核职责逐步下放银行。但银行展业质量不高及对可疑交易报告机制的缺失，损害了外汇市场微观监管效果，更制约了对银行庞大的数据资源和强大的专业能力的充分利用。目前，外汇局主要依靠自身有限的行政资源，以海量数据为起点，面向所有市场主体“一竿子插到底”，独力承担起繁重的数据处理和监管责任，尚未形成与银行可疑交易监测分析互动并举的市场监管格局。

三是外汇市场微观监管体系不健全，增大了改革风险，迟滞了改革进程。随着审核职责逐步下放银行，银行展业以及可疑交易监测分析日趋成为外汇改革深化及其风险防范的重要支柱。在此形势下，银行展业规则的缺失，以及银行可疑交易分析报告的缺位，不仅造成了当前外汇市场微观监管体系的较大缺陷，削弱了高度依赖银行审核的外汇监管效能，而且可能使得改革和便利化框架下的有关风险防范措施减效、失效，甚至放大了跨境资金的流动风险，反过来最终会迟滞改革开放的进程。

构建“双支柱”微观监管体系的思路

金融业进一步扩大双向开放是党中央、国务院在新时代做出的重大战略决策。可以预见，随着改革开放的深化推进，银行基于其跨境资金流动中所处的中枢地位及其专业能力，必将成为外汇市场微观监管体系中的重要“一极”。其作用能否充分发挥，将直接决定跨境风险防范的质量与成效，进而影响外汇改革推进的力度与速度。鉴此，必须充分借鉴国际监管经验，将银行作为微观市场监管的最前线和主要支柱，加快完善银行展业及可疑交易分析报告机制，补齐监管短板、压实银行责任，构筑起完善的行政监管与银行展业互动并举的外汇市场“双支柱”微观监管体系，为“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架的有效运行，奠定坚实的基础。

一是抓紧完善银行展业规则，提升银行展业审核质量水平。一套完善的法律法规体系是由原则、规则共同构成的体系。原则、规则应有机结合、互为补充。目前，不能简单以“展业”为名一放了之，而应从填补外汇法规空白的角度，将反洗钱理念、内涵、具体要求内嵌入外汇管理以及银行真实性审核要求中，加快制定银行展业的相关配套细则和操作指引，明确展业内涵、细化展业规定、统一展业标准、明确展业要求，提高银行展业的可操作性，进而提高银行展业审核的质量和水平。

01抓紧完善银行展业规则，提升银行展业审核质量水平

02尽快建立银行外汇业务可疑交易分析与报告制度，补齐微观监管短板

03前移银行展业关口，强化客户识别和开户管理要求

04针对银行展业原则的执行，构建事前预防、事中监管、事后惩处的全流程、立体化监管体系

05顺应监管形势的变化，及时对外汇管理理念、工作机制和机构设置做出相应调整

二是尽快建立银行外汇业务可疑交易分析与报告制度，补齐微观监管短板。应参考国际监管惯例，充分利用和发挥银行在外汇业务方面的专业能力、数据资源与业务经验，加强对外汇市场可疑交易行为的监测、分析与报告。在此基础上，外汇局要进一步汇总分析银行的可疑交易报告，并结合自主监测分析，实现对外汇市场的全面、有效监管，构筑起行政监管与银行展业互动并举、符合“放管服”方向的外汇市场“双支柱”微观监管体系。

三是前移银行展业关口，强化客户识别和开户管理要求。借鉴国际反洗钱监管实践，应将当前银行展业关口，由一笔笔的业务审查，前移至客户识别和开户管理环节，穿透审查实际控制人和最终受益人。对风险较大、情况不明、异常可疑的客户主体应拒绝为其开户，或将其定为高风险客户，并依据客户风险等级采取强度不一的业务审查措施，以此达到既从源头上有效防控风险，也能为后续绝大多数合规经营客户便利化办理外汇业务创造有利条件、奠定坚实基础的目的。

四是针对银行展业原则的执行，构建事前预防、事中监管、事后惩处的全流程、立体化监管体系。事前预防，就是以银行内控机制建设为抓手，更加关注银行合规展业的内在一贯性和整体有效性，强化银行自我管理和自我约束；事中监管，就是通过随机走访、约谈、评估等方式及时了解银行的展业情况，以及时发现问题隐患并实施早期干预，切实防范风险隐患的积累或爆发；事后惩处，就是对于银行展业执行情况加强事后核查检查，对发现的问题严加惩处。

五是顺应监管形势的变化，及时对外汇管理理念、工作机制和机构设置做出相应调整。在新的历史起点上，外汇管理正面临严峻挑战，传统的管理体制正在逐步“破除”，原有管制和干预手段随之日趋弱化，出现了管理边际效应的递减，逆周期调控工具手段也在健全完善之中。为“在开放的环境中适应开放”，外汇管理必须坚持“破中有立、破立结合”，充分借鉴国际通行的监管理念，坚持问题导向，抓紧对外汇法规进行全面梳理和修订完善，提早着手对外汇管理相关机制和机构设置做出相应调整，以适应新形势下改革开放与风险防范的要求。