对全球化治理体系的反思与改进

推动全球化治理体系的升级既符合现实的需要，又有利于在相互依赖下保持全球和平与可持续发展。

一般而言，经济全球化主要有五大基本动力：跨国公司、政府、消费者、国际资本和技术。跨国公司通过全球化的产业布局，提高资源利用效率，开拓新的市场，降低整体税收负担；各国政府通过政府间协议明确权利义务，保障国际贸易投资活动的正常运行，为吸引跨国公司改善营商环境；消费者追求更好的商品或服务体验，在可能的范围内选购心仪商品，跨国旅游和留学活动频繁；国际资本追求更高收益和更低风险，对经济发展和产业集聚产生巨大的杠杆效应；技术进步不断降低跨国经贸活动的成本，使得国际分工合作可能性增加。

在五种力量的综合推动下，全球化治理体系逐步形成并被越来越多的经济体所接受。联合国为各国协调对国际问题的看法搭建舞台，安全理事会则成为以军事行动、经济制裁等授权强力实现成员国共同价值的机制。世界银行侧重于帮助经济欠发达的国家和地区发展经济，保护弱势群体。国际货币基金组织以金融资源推动各国改善财政纪律，以改革促发展。从金本位制到以美元为中心的国际货币体系，各种货币与美元的挂钩，金融衍生品的大量发展，不仅加速了货币跨境使用和流动，而且使得金融资产与实体资产之间的边界越来越模糊。关税与贸易总协定演化成为世界贸易组织（WTO），则从国际贸易领域平衡各成员的权利与义务，以确定的规则解决国际贸易争端，降低国际贸易成本，减少企业开展国际贸易的不确定性。当前的全球化治理体系是由发达经济体所发起建立的，采用的是以发达国家为中心、发展中国家为配合的“中心-外围”基本模式。相对明确的合作规则、发达经济体做出的对发展中经济体共同但有区别的承诺，以及发展中经济体在国际规则塑造能力较弱时希望参与全球价值链的意愿，是当前全球化规则能够吸引发展水平、理念差异巨大的各经济体积极参与的基础。但是，当前的全球化治理体系确实也存在一些缺陷，且这些缺陷可能随着时间的推移变得越来越无法被人们所忽视。此次疫情带来的全球性挑战，也在一定程度上会引发对全球化治理体系的反思，促使各方加快为全球化的改进提供更好的保障。

当前全球化治理体系存在的缺陷

一是原有的国际经济活动规则已不能适应各类经济体实力对比的明显改变。发展中经济体受益于全球化，不仅使自身的经济体量快速扩大，与发达经济体的差距明显缩小，而且在国际贸易和国际投资上甚至有所赶超。发展中国家的制造业快速兴起，产业链和供应链的发展促使国家间的分工配合格局发生了变化。一些发展中国家努力提升出口产品的附加值，进口能力和消费需求持续增强。2012年，发展中国家吸收的跨国直接投资额首次超过发达经济体，占全球跨国直接投资流量的52%。对外投资额的国别排名持续调整，发展中国家企业开展对外投资愈发积极。而发达经济体本身的发展动力则出现明显改变，劳动密集型和环境不友好型产业逐渐转移出境，虚拟经济快速发展，产业空心化日趋严重，人口老龄化问题突出，对世界经济增长的贡献明显减弱。“中心-外围”的发展模式逐渐向多中心、网络化的格局演变，原有的国际经济活动规则已不能满足经济实力关系的变化。

二是传统规则无法适应技术发展与经贸模式创新的要求。国际经贸规则作为当前全球化治理体系安排中较为系统和明确的领域，自1995年WTO成立以来几乎没有做太多改进。《贸易便利化协定（TFA）》是WTO成立20余年来唯一达成的多边协议。许多规则伴随技术发展和经贸模式创新而逐渐成为经贸合作的束缚，无法解决的矛盾和问题变得更为突出。《服务贸易总协定》是WTO的创举，以具体、可落实的方式规定了各方的开放义务，事实上起到了塑造各方服务贸易管理体系、发展模式的作用。但对服务贸易的分类，已延续20多年，早已无法满足经济发展的需求，技术创新使得更多的服务贸易变为可能。对于这些新领域的服务贸易开放既缺乏承诺依据，也难以达成共识。贸易争端的范围越来越广，其延伸范围也早已超出了贸易领域。对于争端如何界定、如何评判，是否应该在WTO框架下解决此类问题，都变得日益复杂。即便WTO上诉机构做出裁决，也可能因为缺乏具体的依据而使得结果难被认可和执行，反过来会减弱WTO的权威性。

三是美国意图以单边主义强势改变全球化的国际规则体系。特朗普上任以来，美国以国内法为依据，以“美国优先”为原则，撤回国际承诺，施压他国做出让步。美国以“退群”或停止提供资金等方式要挟其他国家按照其意图重新确定权利与义务关系，包括以加征关税为要挟重新谈判美韩自贸协定、北美自由贸易协定，与日、中商签贸易协定等。WTO允许成员间通过自由贸易协定降低关税，也鼓励各成员自行降低关税，但成员间采取单纯施压而非全面商签自由贸易协定的方式，与WTO的成员国享有平等权利的理念相悖。在持续阻挠下，美国使得WTO的贸易争端解决机制（DSU）因大法官人数不足而停摆，不仅使得WTO对正在审理的案件无法做出裁决，而且严重影响了未来各方对WTO维系全球贸易公平的信心。2020年2月，美国贸易代表办公室（USTR）发布了世界贸易组织争端解决机制报告，指责DSU的八大“罪状”，指出其犯下六项“错误”。美国的做法破坏了全球化治理体系的基础，导致国家间的不信任增加，履约意愿减弱。

四是全球化治理体系在促进效率改进时并未有效保护公平。跨国公司推动的产业全球化的负面作用受到越来越多的指责。跨国公司以其全球利益最大化为导向进行布局，东道国的约束与管理能力，以及对经济与社会发展关系的权衡，在很大程度上影响着跨国公司的行为。如果东道国当地的法律法规或执法要求相对较低，跨国公司将其对环境影响较大的产业环节设在东道国的动力更大。此类全球化对东道国的负面影响屡见不鲜。由于外资具备较强的竞争力，东道国的本地同行可能在外资进入后受到较大影响，即便是基于国际贸易的商品竞争，也会通过供需关系改变而侵害本土的利益相关者。本世纪初，韩国农民对市场开放表现出的强烈抵制，一些国家不愿意降低进口关税，正是出于此类担忧。全球化对投资母国的影响同样不容忽视。美国以底特律汽车业为代表的传统制造业州，伴随市场的转移而逐渐没落；而国际贸易推动海运快速扩张，技术创新在硅谷和西雅图快速发展，也使内陆州对企业的吸引力明显下降。如果本土的产业工人无法更新自身知识与技能，将在全球化带来的产业结构调整中失去自身的发展机会。资源向少数群体集中，贫富差距持续扩大，且信息技术将此情形延展于全世界。利益受损的群体缺乏话语权和影响力，会将自身受到的负面影响归咎于全球化，进而反对全球化。

改进全球化治理体系的原则

尽管现有的全球化治理体系存在缺陷，再叠加疫情冲击，使得逆全球化思潮似有愈演愈烈之势；但脱离全球化转而封闭带来的成本，远非各经济体可以承受。因此，经济全球化的基本动力和需求并未因此减弱，推动国际经贸合作仍是多数经济体的共识。那么，应如何改进现有的全球化治理体系呢？近年来，各成员改革WTO的呼声不断，也提出了许多方案，表明推动全球化治理体系的升级符合现实的需要。而要推动全球化治理体系的改进，使之有利于在相互依赖下保持全球和平与可持续发展，大概应把握三个原则：

一是全球化应基于参与方的现状、需求和意愿。尽管经济全球化的基本动力多元，但治理体系的发展与更新还是应以各国政府为主角。全球化治理体系安排可能不再由少数国家按照其自身好恶建立规则，多方意见的表达更为重要。在加入WTO后，各成员通过不断学习，将自身的经贸管理模式向WTO规则靠拢，在发展中积累了更多的经验，也对改进现有的治理体系产生了想法。未来的全球化治理体系安排要具备吸引力，必须能够为各参与方提供满足发展诉求的机制。这种机制安排不是大一统和一刀切，也不应是教条和僵化的，而是可以根据环境变化做出调整和响应。全球化治理体系应为各参与方提供有利于发展的环境，能够有利于做大市场蛋糕。全球化治理体系应为各参与方带来福利，提高资源配置效率，增加社会福利。

二是全球化应更注重过程和结果的公平。公平并不等同于完全一致，完全一致有时甚至会造成更不公平。没有任何两个经济体的资源禀赋、产业结构和市场需求完全相同，采取完全一致的关税水平是以名义上的公平掩盖了实际上的不公平；采取相同的检验检疫制度，将完全无视不同经济体的行业惯例与消费者习惯。合理的全球化治理体系应尽量做到收益与成本的对等。在计算成本时，需要充分考虑环境影响、社会影响等因素，以及资本输入国、输出国等地域。如果无法在一次分配时做到公平，应尽可能通过二次分配减少不公平对经济社会的负面影响。近年来法国、欧盟、印度等开始征收的数字税，以及各国协同参与的防止“税基侵蚀和利润转移（BEPS）”合作等行动，就是在平衡跨国利益分配中的尝试。

三是全球化治理体系需要重视技术进步的影响。技术进步的动力在很大程度上来自于企业竞争和市场需求，部分来自对监管约束的规避需求。科技创新的进程不断加速，既可带来新的发展机会，也会给各方的有效管理带来新的难题。各方在数字经济和数字贸易等领域如何管理与协同存在明显差异，在促进抑或阻碍技术创新应用的态度也各不相同。全球化治理体系需要为技术发展留出空间，更应该重视技术对全球化的反作用。通过国际协同，对技术应用予以规范和引导，是减少漏洞或灰色地带、避免技术负面效应的保障。