我国技能人才评价制度改革研究

文/胡载彬 刘翠伟

人才评价是人才发展机制建设的重要组成部分，是人才资源开发管理和使用的前提。建立科学的技能人才评价制度，对于加强职业技能培训，提高劳动者素质，促进劳动者就业创业，激励引导技能人才成长成才具有重要作用。当前，我国技能人才评价机制仍存在分类评价不足、评价标准单一、评价手段趋同、评价社会化程度不高、用人主体自主权落实不够等突出问题，亟须通过深化改革加以解决。

一、社会发展迫切需要技能人才

（一）社会经济发展对技能人才数量提出了新要求

当前，社会经济发展对技能人才的需求日益强烈，一是走新型工业化道路，加快传统产业的升级改造，迫切需要提升技能劳动者队伍素质。二是加快发展以现代服务业为代表的第三产业，迫切需要一大批掌握现代服务技能的人员。三是发展低碳经济和绿色产业，迫切需要培养一批相关领域的技能人才。

从供需缺口看，2019年～2035年我国技术技能人才的总量缺口区间为1246万人～1402万人，年均缺口在1300万人左右。国务院办公厅2019年发布的《职业技能提升行动方案》也提出，到2021年底技能劳动者占就业人员总量的比例达到25%以上，高技能人才占技能劳动者的比例达到30%以上。

（二）经济结构转型对技能人才素质培养提出了新要求

加快转变经济发展方式，关键是实现我国经济由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变，对加快培养高素质技能人才提出了新要求[1]。重点产业调整振兴计划的实施和战略性新兴产业的发展，急需一大批掌握精湛技能和高超技艺的技能人才作支撑。随着产业升级和技术进步，特别是信息化、自动化技术的发展，具备高超技能、良好理论和技术知识素养、一专多能的高技能人才将成为技能人才队伍的需求主体。

（三）人口规模和结构变化对技能人才培养提出了新要求

人口和劳动力的规模与结构变化对就业形势产生深刻影响，对技能人才队伍建设提出了新要求。未来10年乃至更长时间，我国人口老龄化程度提高，平均受教育年限延长，每年实际进入人力资源市场的新成长劳动力规模呈下降趋势。同时，随着工业化、城镇化的推进，农村人口将加快向发达地区和城镇转移，我国经济发展将更多依赖人口素质和劳动者技能的提高[2]。

二、我国技能人才评价制度改革发展

（一）我国技能人才评价制度现状

国家对技能人才的培养提出了迫切的需求，这对技能人才的评价也提出了更高的要求。

从1994年起，我国开始实施国家职业资格证书制度以来，以职业活动为导向，以职业能力为核心，大力开展职业技能鉴定工作，初步建立了由初级、中级、高级、技师、高级技师五个等级构成的国家职业资格体系，构建了技术工人技能成长的发展通道。

（二）我国职业资格证书制度存在的问题

长期以来，国家职业资格证书制度为我国的人才评价体系作出了积极贡献，推动了社会经济的不断发展。但是当前，我国职业资格证书仍存在制度执行力度不够、管理机制不完善、考核标准滞后等问题。由于职业资格证书种类不断增加，导致考试混乱、证书滥发等乱象频发，有些部门、地方和机构随意设置职业资格，名目繁多、重复交叉。有些培训机构随意举办培训班、认证活动，乱收费、滥发证，甚至假冒政府机构名义伪造证件等[3]。

（三）我国职业资格证书制度改革进程

为实施精准简政放权，打破不合理的条条框框，砍掉束缚创业创新的繁文缛节，为市场增活力、为发展添动力，自2013年以来，人力资源和社会保障部牵头组织协调减少取消职业资格许可和认定事项，先后分七批取消了434项职业资格，占国务院部门设置职业资格总数的70%以上。2019年1月人力资源和社会保障部向社会公布了国家职业资格目录，实行清单式管理，目录共包括139项职业资格，其中技能人员职业资格81项（含准入类5项，水平评价类76项），专业技术人员职业资格58项（含准入类35项，水平评价类23项）。

为进一步深化改革，从2020年1月起，除与公共安全、人身健康等密切相关的消防员、安检员等7个工种依法调整为准入类职业资格外，其他水平评价类技能人员职业资格全部有序退出国家职业资格目录，不再由政府或其授权的单位认定发证。同时推行职业技能等级认定制度，制定发布国家职业标准或评价规范，由相关社会组织或用人单位按标准依规范开展职业技能等级评价、颁发证书。

三、职业技能等级认定制度

（一）建立职业技能等级认定制度的探索

2019年8月，人力资源和社会保障部印发的《关于改革完善技能人才评价制度的意见》指出，按照“放管服”改革要求，建立更加符合市场经济体制需要的技能人才评价制度，更好地支持技能人才队伍建设。

建立并推行职业技能等级认定制度，由用人单位和社会培训评价组织按照有关规定开展职业技能等级认定。符合条件的用人单位可结合实际面向本单位职工自主开展职业技能等级认定服务，社会培训评价组织可根据市场和就业需要，面向全体劳动者开展。职业技能等级认定要坚持客观、公正、科学、规范的原则，认定结果要经得起市场检验、为社会广泛认可。

实行职业技能等级认定后，对技能人才队伍建设、培养培训、选拔使用、表彰激励都会起到积极作用，也能为技能人才成长成才提供更加广阔的天地。今后政府部门将继续完善宏观管理、标准构建、组织实施、质量监管、服务保障等工作体系，形成有利于技能人才成长和发挥作用的制度环境，促进优秀技能人才脱颖而出，为经济高质量发展提供支撑。

（二）建立职业技能等级认定制度的重要举措

1.建立健全评价标准，完善标准开发机制。国家确定职业分类，依据职业分类，建立由国家职业技能标准、行业企业评价规范、专项职业能力考核规范等构成的多层次、相互衔接的职业标准体系，作为开展技能人才评价的依据。职业技能等级认定要依据国家职业技能标准或行业企业评价规范组织开展，并推动成熟的行业企业评价规范上升为国家职业技能标准。同时要继续完善标准开发机制，行业企业评价规范由行业组织和用人单位参照《国家职业技能标准编制技术规程》开发。

2.合理确定技能等级，优化评价方式方法。企业可以根据实际需要，在国家标准初级工、中级工、高级工、技师和高级技师五个等级分类基础上，在相应的职业技能等级内划分层次，或在高级技师之上设立特级技师、首席技师等，拓宽技能人才职业发展空间。用人单位和社会培训评价组织可结合实际，按规定综合运用理论知识考试、技能操作考核、业绩评审、竞赛选拔、企校合作等多种鉴定考评方式，克服唯学历、唯职称、唯论文倾向，提高评价的针对性和有效性。用人单位、技工院校坚持就业导向，自主开展职业技能等级认定，或委托社会培训评价组织进行职业技能等级认定[4]。

3.实行分类评价，突出品德、能力和业绩评价。完善评价内容和方式，强调突出品德、能力和业绩评价，同时根据不同类型技能人才的工作特点，实行差别化技能评价，灵活运用多种评价方式和手段。对知识技能型人才的评价，要围绕高新技术发展需要，突出掌握运用理论知识指导生产实践、创造性开展工作要求。对复合技能型人才的评价，应根据产业结构调整和科技进步发展，突出掌握多项技能、从事多工种多岗位复杂工作要求。

4.转换政府部门职能，加强监督管理。明确政府、市场、用人单位、社会组织等在人才评价中的职能定位，建立权责清晰、管理科学、协调高效的人才评价管理体制，加强监督管理，推动政府职能转变。

（三）建立职业技能等级认定制度的重要意义

1.让政府回归本位，减少准入和评价证书。政府该管的管，不该管的放给市场去调节。这对于优化政府机构设置，理顺政府职能，进一步推行简政放权、放管结合具有重要意义。

2.增强企业自主性和灵活性。职业资格评价改为职业技能等级认定，改变了发证的主体和管理服务方式，主要是实行“谁用人、谁评价、谁发证、谁负责”，真正发挥用人主体的作用，增强了企业自主评价的主动性、针对性和灵活性。

3.有利于降低企业门槛，增强企业活力。对于大部分企业的工作岗位，并不需要持证上岗。对于需要持证上岗的岗位，交给企业进行技能等级准入和评价，用人单位、员工通过市场调节的无形之手，实现自我调节和优胜劣汰，这种基于市场机制的竞争，远比行政审批更具有活力。

4.减少权利寻租，遏制腐败。有行政的地方就有权利，有权利的地方就有利益，利益滋生腐败，减少不必要的职业资格证书，从源头上剪断了权利的寻租，遏制了腐败，净化了社会环境，也推动了社会进步[5]。

四、结论

我国经济结构转型、深化供给侧改革以及人口结构变化等都对技能人才特别是高技能人才提出了迫切需求，这对加强我国技能人才评价制度建设也提出了新的要求。长期以来，职业资格证书制度作为我国技能人才的重要评价制度，在促进人才队伍建设方面发挥了重要作用，但是也存在诸多问题，探索职业资格证书制度向职业技能等级认定制度转变的改革之路，通过建立健全评价标准、优化完善评价方式、突出分类评价标准、加强政府监管等多措并举，充分发挥政府、企业和社会组织在人才评价工作的积极作用，对于优化我国技能人才评价机制建立、促进我国技能人才队伍建设、推进我国产业升级和高质量发展具有重要意义。