构建完善社会化消防综合治理体系的实践和思考

薛宇丰

摘要：对现有社会化消防监管机制进行研究，分析了社會消防监管体系中遇到的主要问题，结合行政部门、镇街机构改革实际，从提升消防监管效能从发，提出优化构建社会化消防综合治理体系构想。

关键词：消防工作;综合治理;法制建设

随着消防改革队伍集体转隶，消防救援机构作为政府职能部门作用日益明显，各省市深入贯彻落实国家“放管服”改革，消防监管体系、责任体系、治理体系面临着新的内、外改革因素，迫切需尽快理顺消防责任体系，积极推动社会化消防综合治理体系的建立健全。笔者对此进行了一些调研和思考，期待对社会化消防责任体系和综合治理体现建设实践有所裨益。

1 推进社会化消防治理体系建设的背景

1.1是贯彻落实国家重大决策的必要举措

习近平总书记对安全生产工作高度重视，先后提出了安全工作要“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”等重要论述，国务院《国务院关于加强和改进消防工作的意见》（国发〔2011〕6号）第十六条明确规定“依法履行管理和监督职责。坚持谁主管、谁负责，各部门、单位在各自职责范围内依法做好消防工作”[1]，国务院《消防安全责任制实施办法》也对各行政主管部门、行业监管部门、镇街等应履行的消防工作职责进行了明确规定[2]，重庆市出台了《消防安全责任制实施办法》对有关部门职责、镇街职责做了明确规定[3]，充分体现了党中央、国务院、省政府对消防工作的高度重视。但随着国家行政部门机构改革的深入推进，新政府部门“三定”方案的出台，使得政府有关行政部门职能职责进行了调整和移交。政府有关职能部门的消防工作职责、行业监管职责出现了新变化，部分职能职责还因处于移交过渡时期，导致消防工作职责还存在一定程度的交叉、缺位等客观情势。

1.2是建立完善的监管责任体系的必然选择

2019年10月，浙江宁波锐奇日用品有限公司“9.29”重大火灾事故，该起火灾事故导致19人死亡、3人受伤。国务院安委会在总结该起火灾事故原因后，就各地务必要落实消防安全责任制，明确各级各部门消防工作职责和监管范围，建立完善消防责任体系等方面提出了明确的工作要求。以重庆市江北区为例，据统计，全区共有各类单位（场所）9.5万余家，其中属于消防救援机构直接管理的消防安全重点单位400余家，各公安派出所管理的消防安全列管单位1600余家，其余9万余家单位（场所）属于消防安全网格化管理单位中的小单位、小场所，均分散在各镇街辖区，按照“属地管理”原则应属于各镇街管理的范围。自2013年以来，虽全国各省市已深入推进消防安全“网格化”管理模式，但鉴于各镇街基层消防工作人员未明确职责，消防监督检查能力不高等客观因素，导致全国部分地区在小场所、小单位落实消防安全主体责任方面监管效率不高，监管作用不显著等问题存在。

1.3是顺应人民群众对消防工作提出的新期待

顺着各省市“放管服”改革向纵深发展，各省市为全面落实国务院和地方党委、政府关于简政放权、转变政府职能的要求，大力推动消防行政审批改革，最大限度的减少消防审批范围、调整消防审批模式、缩短行政审批期限、缩小备案抽查范围，同时，也不断改进监督管理模式，将原先的事前审批转变为事后监管，并进一步改变消防监督检查形式，全面推广“双随机、一公开”监督抽查，强化消防信用体系建设，积极引导社会单位提升单位内部消防管理能力。上述客观实际有力推动地方经济建设，但对于消防救援机构提高行政监管效能、提升服务发展能力提出了更高的要求。面对新的形势，作为政府职能部门的消防救援机构必须尽快顺应人民群众对消防工作提出的新期待、新要求，积极探索改革消防监管模式，全力推动属地政府建立完善社会化的消防综合监管体系。

2 社会消防治理体系面临的主要问题

2.1政府部门消防工作职责亟待明确

随着国家行政部门机构改革不断深入，相关政府部门行政管理职能职责发生变化。例如：建设工程消防审核、验收职能职责由消防机构移交至住建部门;对城镇建设用地内的违法建筑查处职能职责由规划部门移交给城市管理部门;消防机构自公安系统转隶后，公安派出所在消防监管力量方面也有所减弱。文化旅游、商务、应急、经济信息等部门在机构改革后，相关政府职能职责有所调整，导致原先所制定的消防责任体系亟待完善。同时，在对行业内单位如何开展日常消防安全监督检查，在检查对象、检查频次、检查范围、检查内容、检查方法等具体方面暂无明确、细化的规定，导致政府部门在履行行业消防安全监管方面无明确的操作指南，职责内容规定不具体也导致行业系统内督促指导推进常态化消防检查难以落地。

2.2镇街基层消防监管工作存有盲区

镇街作为地方政府的“末梢神经”，在辖区消防工作中是火灾防控最关键、最前沿的一级，镇街以下广泛分布着大量小单位、小场所，有许多单位和场所还属于火灾高风险行业，这些单位和场所具有数量多、规模小、消防安全基础弱等特点，存在大量诱发火灾事故的不安全因素。目前各镇街依托原安监办综治力量开展消防工作，没有设置消防专门监管力量，相关安监综治人员大多身兼数职、任务繁多，导致镇街基层消防工作缺少抓手和统筹，消防组织机构空转，消防工作重部署、清落实，消防检查重形式、轻实效等现象突出，部分小单位、小场所失控漏管，消防安全不稳定因素增多。同时，因镇街机构改革的影响，部分镇街人员工作岗位进行调整，新的应急管理办公室人员尚未全数配备到位，导致各镇街消防监管力量不明确、职责不清楚，基层消防工作存在较大盲区。

2.3镇街基层缺乏专门的消防监管力量

以江北区为例，近五年来全区共发生火灾2277起，其中1650起发生在镇街管理的小单位、小场所和社区，占火灾总量72.5%，共有5起火灾导致5人死亡，这些小火亡人的火灾均发生小单位、小场所和社区。上述火灾事故充分反映出镇街等基层群众消防安全意识不足，自防自救能力较差，其根源在于针对镇街辖区小单位、小场所和社区广大群众的消防安全教育培训缺乏专门人员来开展，且宣教范围不广，实效不强，仅仅依靠消防机构是明显不够。各镇街基层管理大多数依托原综治力量开展消防工作，未明确专门的消防人员，兼职管理人员自身监管职责也不太清楚，消防监督检查专业知识能力不高。导致消防工作缺乏实效性、针对性，各级网格职责仅停留在纸上，未严格履行，工作措施仅停留在面上，未取得实效，消防网格管理仅有网格，管理成效并不显著。

2.4部门镇街查处违法行为缺乏法律支撑

目前，《消防法》《消防安全责任制实施办法》《消防监督检查规定》等法律法规中未明确各部门、各镇街检查发现火灾隐患后续处理法律措施，导致各部门、各镇街在发现火灾隐患后，仅能采取当场劝阻或者口头责令改正的方式处理，对于如何推动火灾隐患整改，如何予以行政处罚均无上位法律支撑，对绝大多数消防违法行为只能移交给消防救援机构办理，这一客观实际与提升消防监管效能，震慑消防违法行为，形成社会化的消防综合治理体系不相适应。

3 推进社会消防治理体系建设的主要措施

3.1厘清细化各级政府职责

结合各地消防工作实际，从召开消防工作会议、协调解决重大问题、组织实施消防规划、消防经费投入、消防安全评估、消防宣传教育、加强队伍建设、组织应急救援等方面对各级政府消防工作职责进行明确。特别是要将近年开展的老旧高层建筑整治、居民火灾保险、智慧消防建设等民生实事内容进行了固化。结合基层消防工作情况，对各镇街、政府派出机构在建立消防议事机构、健全消防組织、落实经费投入、开展消防检查、建立多种形式消防队伍、消防宣传教育、开展消防演练等方面的消防工作进行明确规定，提高基层消防安全监管效能。

3.2细化各级政府和部门领导消防工作职责

严格贯彻落实习近平总书记对安全生产工作高度重视，先后提出了安全工作要“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”、“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”等重要论述要求，结合政府部门、镇街机构改革客观实际，进一步细化部门、镇街主要负责人、分管消防工作的负责人和分管业务工作的负责人职责和日常工作内容，对其应当组织开展的日常工作工作内容进行了细化，建立完善的消防工作责任清单。

3.3完善政府有关职能部门职责

结合政府部门机构改革客观实际，对具有行政审批职能、行业监管职能的部门以及公共服务职能部门消防安全职责进行调整和细化，有关行业主管部门按照“三个必管”的要求，严格落实“行业监管”职责，定期对本行业、本系统相关单位的消防安全开展检查，依法督促相关单位落实消防安全责任制，落实管理人员、经费，开展消防安全标准化管理等工作。同时，建议参照应急管理模式，明确政府部门对“规模上、限额上”的单位消防安全每年应开展全面检查，同时，要在行业、系统内建立常态化的消防监督检查机制。

3.4建立长效的消防工作机制

建立健全消防工作考核评价体系，按照《国务院消防工作考核办法》，各地各级政府应当每年组织对关部门和各镇街、政府派出机构落实消防安全责任制、消防工作完成情况进行考核。考核结果纳入当地经济社会目标责任制考核重要内容和安全生产目标管理责任制考核重要组成部分。考核结果交由干部主管部门，作为领导干部和领导班子综合考核评价的重要依据。同时，建立了定期督查、通报、约谈和重大火灾隐患督改等消防工作长效机制。

3.5在镇街推行消防专管员制度

推动各镇街在应急管理办公室设立消防工作专管员，将三分之一的人员作为兼职消防工作人员，明确消防工作专管员和兼职管理人员职责。依托镇街综合执法大队开展消防委托执法工作，有效促进消防网格管理实体运转，切实解决镇街消防安全监管“短板”，健全以消防救援机构监管消防安全重点单位、公安派出所监管列管单位、镇街监管一般单位的三级消防安全监管体系，实现消防管理“点、线、面”有效串联，确保消防工作部署自上而下，一以贯之。

3.6强化基层消防力量专业培训

各镇街配置消防专管员后，辖区消防救援机构应当切实强化镇街消防专管员业务能力培训，依托其广泛开展“楼长、巷长、店长”等社区网格人员宣教，积极培育一大批社区消防工作“明白人”，全面提升检查发现火灾隐患、督促整改消防问题的能力，提高广大群众消防宣传教育培训的普及率，强化群众正确用火、用电、用气、用油等消防安全常识培训，增强群众在火灾事故中的紧急避险意识和应急逃生技能，切实减少小火亡人的可能性。

3.7健全事故调查追究机制

各地应当逐步健全完善火灾事故调查处理和责任追究机制，规定对发生亡人、较大和重大社会影响的火灾事故涉及的调查处理机构、职责、延伸调查责任和责任追究、尽职免责等内容进一步明确，对火灾事故涉及的单位主体责任、工程建设质量责任、中介技术服务责任、消防产品质量责任、消防救援机构、政府行业主管部门及各镇街、公安派出所消防监管履职情况开展调查，并进一步健全联合调查机制，明确对于涉嫌刑事违法犯罪、职务违法的情形的处理机关，有效确保火灾事故调查和责任追究依法开展。

4 立法方面的建议

4.1为各级各部门开展消防监督检查提供法律支撑

制定出台《各级各部门消防监督管理履职尽责规定》，进一步厘清各消防行政执法主体监督检查责任边界，推动各主体切实履行消防行政执法和监督检查工作职责。同时，对政府相关行业部门、各镇街及各公安派出所负责日常管理的单位范畴予以明确，对开展消防安全监督检查工作形式、检查内容、工作频次、督促火灾隐患整改流程以及后续处理措施予以明确，为各级各部门开展社会化消防监督检查工作提供行动指南，推动“各行业部门、各镇街、各公安派出所”三级监管体系落地见效。

4.2明确各部门对检查发现的消防违法行为后续处理法律依据

充分借鉴《安全生产法》中赋予各部门对本行业本系统单位检查发现违法行为可依法实施处理的法律支撑[4]，在相关消防法律中明确政府行业主管部门对消防安全检查具体操作流程，对检查发现的火灾隐患跟踪和后期处理情况应当及时抄告程序。发现存在的消防安全违法行为应当由其他有关部门进行处理的，按照职能职责将有关情况及时抄告给消防救援机构、住房和城乡建设、城市管理、市场监督管理、规划和自然资源管理、公安等政府相关部门，接受抄送的部门应当及时依法进行处理。

参考文献：

[1] 国务院关于加强和改进消防工作的意见[Z].2011，12.

[2] 国务院消防安全责任制实施办法[Z].2017，10.

[3] 重庆市消防安全责任制实施办法[Z].2016，1.

[4] 中华人民共和国安全生产法[Z].2017，8.