上海与周边及海外特大城市垃圾分类管理比较

韩雪

摘 要：当前，垃圾分类是加强以习近平生态文明思想为核心的生态文明建设的重要一环。介绍并比较五个典型城市的垃圾分类法律法规、管理体系和运作方式：日本东京市政府重视垃圾的预处理，强调公民在垃圾分类中的核心作用;德国汉堡市政府注重立法执法，有着当今世界最完善的垃圾分类管理制度;瑞典斯德哥尔摩市政府重视科技环保企业的发展，以“生产者责任制”为原则加强政府与环保科技企业的合作;韩国首尔市政府依靠计量收费制度、举报奖金制和清洁屋子等制度确保市、郡、区垃圾分类的协同运作;中国台北市则利用“四合一资源回收计划”，强调垃圾分类的经济刺激作用。总结以上典型城市的管理经验，找出目前上海市垃圾分类管理的不足之处，并提出相应的意见与建议。

关键词：垃圾分类;生态建设;国际经验;管理体系

中图分类号：D630        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）27-0095-04

中国是生产垃圾的大国，据统计，全国生活垃圾年产量高达4亿吨，并且以10%的速度逐年递增，中国也为此付出了惨痛的代价：垃圾堆积如山，带有剧毒的腐烂物和脏水渗透到地下，污染水源，危害身体健康，个别地区甚至出现“癌症村”。生态环境一旦遭到彻底的破坏，这种破坏带来的伤害几乎无法复原。而保护生态环境、重视环保，不仅是对于经济社会初期选择经济发展对生态环境视而不见的救赎，更是人类本身的自救行为。垃圾分类是保护生态环境的重要举措，即通过合理的分类、回收和处理方式将垃圾导致的垃圾污染、水源污染、空气污染降到最低，最终实现人类社会与自然环境和谐发展的目标。

一、法律法规及管理体系比较

（一）法律法规比较

1.日本东京。日本自20世纪70年代开始进行垃圾分类处理，关于垃圾分类处理的法律法规划分为三个层次：一是以《循环型社会形成推进基本法》和《环境白皮书》为代表的基本法，这两部法律规定了日本的经济发展模式，即最优生产、最适量消费、最少量废弃;二是以《废弃物处理法》《资源有效利用促进法》和《空气污染控制法》為代表的综合法，这三部法律的制定和实施促进了日本生活垃圾由最初的填埋、焚烧等方式转为源头处理、各方责任主体共同承担的方式方法[1];三是针对特定产业、行业出台的细则，比如针对食品垃圾的《食品再生利用促进法》、建筑材料垃圾的《建筑工程材料再循环阀》、关于家电的《家用电器再循环法》《容器包装再循环法》以及控制二噁英排放的《垃圾处理二噁英类削减对策》和《纸浆制造业自主限制方针》，这些法律政策覆盖面广，权责清晰，极大地降低了不同产业垃圾处理的难度。而《循环型经济社会形成推进基本法》的制定，标志着日本垃圾分类已从末端处理、源头治理过渡到了循环利用阶段[2]。

2.德国汉堡。德国是世界上拥有最完备、最详尽的环境保护体系的国家。据统计，德国联邦和各州关于环保的法律达8 000多部。1991年颁布实施的《包装废弃物管理法》是世界上第一部明确由生产者负责的法律法规。德国政府及相关环保部门秉着“谁生产，谁买单”的原则，立法约束规范公民的行为，贯彻垃圾分类处理落实到每一个社区，对污染物处理的准则一概贯彻《环境最终管理标准》[3]。2012年，德国颁布《循环经济废物管理法》，该法律将垃圾处理分为五步，第一步是Reduce，即减少垃圾的产生;第二步是Reuse，对产生的能够处理的垃圾进行进一步处置，使之能够再利用;第三步是Recycling，使垃圾资源化，重新进入生产;第四步是其他方式方法，比如通过能源促进垃圾重新利用;第五步是将最终无法循环利用、对人体和环境有害的垃圾进行最终处置。此外，收费制度、“环境警察”制度以及连坐式惩罚措施制度等一系列制度，都保证了垃圾的高效处理。

3.瑞典斯德哥尔摩。瑞典是垃圾循环利用的国际领先者，也是世界上最早“进口垃圾”的国家之一。《废弃物收集与处置条例》标志着瑞典垃圾分类处理的开始，该条例明确了垃圾的分类、收运和处理方式;《国家环境保护法典》是瑞典政府的主要法律，该法典规定了垃圾分类处理的原则、生活垃圾的概念以及参与垃圾分类、收运河处理各方的职责与义务。2002年瑞典颁布环保法令，设置垃圾处理费，以重量计;并且规定将垃圾填埋比例降至1%，即99%的垃圾是可循环利用的资源，包括回收、作为化肥、能源等，而垃圾转为能源的效率极高，需要进口别国垃圾进行能源转换。2011年，瑞典政府表示支持企业环保科技战略，重视企业环保科技研发，促进环保科技创新和企业发展。

4.韩国首尔。韩国垃圾管理法律体系主要包括四部分，一是以1986年制定的《废弃物管理法》为主的法律，是对废弃物处理设施、废弃物转移处置以及促进资源回收利用制定的相关法律法规;二是相关行政法律，包括废弃物管理法施行令以及相关施行规则;三是部门章程;四是地方性政策法律，如《首尔市环境基本条例》《大邱广域市关于废弃物管理的条例》[4]。除废弃物相关的法律法规外，韩国政府相继出台了关于食品垃圾、一般垃圾、可回收垃圾、大型垃圾和危险垃圾相关的条例，以完善生活垃圾处理和利用的相关法律制度。

5.中国台北。20世纪70年代，台湾地区制定了《废弃物清理法》，《废弃物清理法》的颁布实施标志着台湾垃圾分类管理的开始。20世纪90年代，实施垃圾“不落地”和“强制分类”政策，以及“四合一资源回收计划”，由地方政府清洁队、回收商、回收基金和社区民众四部分组成的系统全面进行资源回收、垃圾减量工作，通过对产品制造企业征收费用，然后将其补贴给产品回收者（包括社区民众、回收和处理企业），从而形成一个以经济刺激为导向的回收系统[5]。2002年颁布的《资源回收再利用法》确立了台湾地区的垃圾管理的核心理念：节约自然资源，减少废弃物产生，促进资源回收再利用，争取2040年实现“资源全回收，垃圾零填埋”的目标。

斯德哥尔摩市也秉承着3R（即Reduce，Reuse和Recycling）原則，以资源化、减量化为目的，实现最大限度的循环使用;以能源化为导向，最小限度地进行填埋处理。为此，瑞典采取了押金回收制度、企业环保科技战略与公私合作等政策手段。

企业环保科技战略的主要任务是加大环境保护科技创新并促进瑞典国内经济增长，并成功地与能源、电力、冶炼、石化等产业相结合，在垃圾分类管理的基础上有创造出新的科技产业及利润。公私合营制度随着“生产者责任”制度的产生而产生，瑞典工商界行业协会与大型包装公司共同创立REPA机构。企业只需要缴纳会费成为会员，就可以享受由REPA提供的代替垃圾处理服务。

（四）韩国首尔

首尔市的垃圾分类处理秉承着“垃圾产生者、发生地”原则，首先是将垃圾分为五大类，分别是：食品垃圾、一般垃圾、可回收垃圾、大型垃圾和危险垃圾，然后相关机构针对不同种类的垃圾的性质进行进一步的回收、资源化或者焚烧、填埋处理。

垃圾分类管理的运作分为三个步骤：第一步，分类收集。从1995年韩国实施计量收费制度后，居民需要购买不同容量种类的垃圾袋进行垃圾的分类投放，由于垃圾实名制的存在，还需要在垃圾袋上署名以及门牌号，便于后期首尔特设的警察的督查，最后将盛放特定类别垃圾的特定垃圾袋投入指定类别的垃圾箱内，如果存在乱分类乱投放的现象，居民可以通过实名和门牌号对此举报并获取奖金。第二步，分类运输。回收机构将五类垃圾运送到指定地点。第三步，分类处理。能够回收利用的由机构回收和资源化处理，食品垃圾进行生物化，危险垃圾进行焚烧发电发热等。此外，对于商场、公园等公共环境，首尔市政府主要实行清洁屋子制度，即在这些场所配置垃圾分类箱，用自动上车式车辆收集垃圾，然后再进行垃圾的运输和处理。

（五）中国台北

2005年，台湾地区强制实行垃圾分类政策，台北成为试点，将废弃物分为可回收垃圾、厨余垃圾和一般垃圾。台北市环保局规定台北市废弃物定时、定点、定标投放以及垃圾费随袋征收规则，定时即一周五天的固定时段，定点即指定的停车收集点，并且垃圾处理车要在规定的路线行驶。对于生产商，主要通过垃圾回收管理基金管理委员会征收垃圾处理费，对于回收商主要通过补贴和税收等优惠。

台北市垃圾处理的历程经历了填埋、焚烧为主填埋为辅、焚烧为主的阶段，并力争实现零填埋计划。从1997年的“垃圾不落地”“四合一资源回收计划”，到力争在2020年实现“资源全回收，垃圾零填埋”目标，进而达到“构建零废弃社会”的目标。台北市政府的努力还表现在对于垃圾分类的软约束中，例如开展宣传及教育工作，调动市场主体和社会主体力量积极参与，进而形成垃圾分类全民行动的格局[9]。

三、上海垃圾分类管理制度及运作方式

（一）法律法规和管理体系

2000年，原建设部公布了首批8个“生活垃圾分类收集试点城市”，上海作为试点之一，正式开始进行垃圾分类试点工作。2014年出台《上海市促进生活垃圾分类减量方法》，2016年，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上强调，普遍推行垃圾分类制度，关系13亿人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化和无害化处理。2017年3月，国家发改委、住房和城乡建设部印发《生活垃圾分类制度实施方案》，方案的印发和实施标志着上海市垃圾分类管理从自愿转向强制实施，实现了质和量的跨越。2019年7月，《上海市生活垃圾管理条例》（以下简称《条例》）正式颁布实施，该《条例》被称为“史上最严”。《条例》中的生活垃圾规定为：在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废弃物以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废弃物，同时将生活垃圾分类为干垃圾、湿垃圾、可回收垃圾和有害垃圾，以实现生活垃圾减量化、资源化、无害化为目标，建立健全生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处置的全程分类体系，积极推进生活垃圾源头减量和资源循环利用。

上海市的生活垃圾管理工作，遵循政府推动、全民参与、市场运作、城乡统筹、系统推进、循序渐进的原则，参与垃圾分类管理工作的主体有：市人民政府、各区人民政府以及单位和个人。市政府负责综合协调管理工作，其中市发改委协调生产者责任延伸制度的落实，完善垃圾收费机制，市房屋管理部门负责督促物业服务企业履行生活垃圾分类投放管理责任人义务，市生态环境部门负责处理污染和防治，市城管执法部门对以上进行指导和监督;区人民政府主要负责所辖区域内的生活垃圾管理工作，并建立相应的综合协调机制;单位和个人主要承担了生活垃圾产生者的责任，遵循谁产生谁付费的原则，遵守计量收费、分类计价的生活垃圾处理方式。此外，新闻媒体部门负责进行垃圾管理法规和生活垃圾分类知识的公益宣传，中小院校及高效部门开展垃圾分类和教育实践活动，多方主体共同参与，推进垃圾分类管理建设。

（二）运作方式

上海市生活垃圾按照相关标准分为四类，分别是可回收垃圾、有害垃圾、湿垃圾和干垃圾。可回收垃圾是指废纸张、废塑料等便于回收、循环利用的垃圾;有害垃圾主要包括废电池、非药品等对人体健康和自然环境有害的垃圾;湿垃圾主要是易腐物;除了上述三类垃圾之外的生活废弃物，就是干垃圾。垃圾的回收主要采取分类收集和上门收集相结合的方式，个人和单位产生的垃圾要进行初步分类，定时定点投入相关垃圾回收处，不少小区内设置“绿色账户”，居民和个人可通过绿色账户积分值获取相应分值的物质奖励;部分单位和小区内设有“绿色黑板”，记录违纪的单位和个人，并采取党员带头示范的模式带动社区和单位进行分类回收、绿色回收;回收到的垃圾由第三方环保企业进行统一收集，最终将收集到的垃圾进行焚烧或者填埋处理[10]。

四、结论与建议

由于上海市强制垃圾分类管理刚刚起步，垃圾投放主要依靠社区志愿者、环保组织来进行和监督，而垃圾分类不仅仅需要制度和监督，更需要全体社会成员观念和意识上的认同，所以仍然需要较长的时间使全体社会成员形成根深蒂固的思想;在末端处理环节，由于垃圾性质的不同，导致大多数固废物体的处理割裂运行，不同的企业和服务商在不同的地区建立终端处理设施，设施规划和土地规划不合理，进一步影响了高效的资源循环和协同水平，处理成本较高。

垃圾分类管理任重而道远，是一场需要全体社会成员和组织参与的久久为功的事业。其中，应处理好政府与社会、企业、市场的关系，形成统一开放、有序竞争、运转高效的作业模式，提高市场机制对调节可回收资源配置的效率。同时，垃圾分类管理也是一项结合环保、服务和公益为一体的特殊产业，需要完善和健全相关的法律法规，从制度上规定和约束各个主体的责任和义务;加快垃圾分类投放、运输和处理的基础设施建設工作，运用大数据、人工智能等高新技术提高垃圾分类回收、处理的效率和质量，提高垃圾分类和回收的能力与水平。应效仿发达国家，将垃圾分类融入每个社会成员的基本意识之中，通过法律法规的保障，相关政策的推动，让垃圾分类真正地成为一种新时尚。

参考文献：

[1]  吕维霞，杜鹃.日本垃圾分类管理经验及其对中国的启示[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2016，（1）：39-53.

[2]  钱程.日本优化生活垃圾分类体系的路径探索[J].城市管理与科技，2019，（5）：86-89.

[3]  刘晓.德国生活垃圾管理及垃圾分类经验借鉴[J].世界环境，2019，（5）：23-27.

[4]  刘雅星，郝淑丽.韩国垃圾管理及分类制度对我国的启示[J].再生资源与循环经济，2015，（2）：41-44.

[5]  吴晓林，邓聪慧.城市垃圾分类何以成功？——来自台北市的案例研究[J].中国地质大学学报：社会科学版，2017，（6）：117-126.

[6]  高广阔，魏志杰.瑞典垃圾分类成就对我国的借鉴及启示[J].物流工程与管理，2016，（9）：97-100.

[7]  杨君，高雨禾，秦虎.瑞典生活垃圾管理经验及启示[J].世界环境，2019，（3）：66-70.

[8]  康玲，祝铠.日本、德国垃圾分类管理经验对我国的启示[J].中国环境管理干部学院学报，2019，（6）：64-68.

[9]  钱胜.台北城市案例馆垃圾强制分类政策的启示[J].环境保护与循环经济，2010，（12）：24-26.

[10]  吴健忠，周旭捷，严小芳，王斐，白晓庆，李永萍，王宇华，周吉峙.上海城市垃圾分类减量绿色账户制度的成效与优化建议[J].上海大学学报：自然科学版，2016，（2）：197-202.