基层政府产业扶贫政策执行问题探究

张媛

摘 要：长期以来，国家高度重视扶贫工作。作为精准扶贫工作的重要组成部分，产业扶贫是消除贫困、改善民生、全面建成小康社会的重要途径。在执行过程中，产业扶贫政策往往会出现执行效果与扶贫目标不一致的现象，如何及时发现并纠正产业扶贫政策执行中存在的问题，对产业扶贫目标的最终实现具有重大意义。以陕西省贫困镇C镇为例，借用史密斯政策执行过程模型对产业扶贫政策执行问题进行分析，探究C镇在产业扶贫政策执行过程中存在的问题，从政策本身、执行机构、目标对象以及环境4个方面分析原因，提出提升C镇产业扶贫政策执行有效性的建议。

关键词：基层政府;产业扶贫;政策执行

文章编号：1004-7026（2020）19-0031-03         中国图书分类号：D262.3;F323.8        文献标志码：A

1949年以后，我国不断探索符合当前发展形势的扶贫开发政策，取得了阶段性的扶贫成果。我国脱贫攻坚工作已进入“啃硬骨头”的冲刺期，扶贫挑战和难度越来越大，应全面应用产业、教育、健康以及生态等多种扶贫方式。

产业扶贫是脱贫攻坚最直接、最有效、最可靠的方式之一。为了推进产业扶贫政策良好实施，相关部门先后出台了多种产业扶贫政策，规定了产业扶贫工作的管理方法。近年来，陕西省明确了有效实施产业扶贫政策的具体措施，在产业扶贫方面取得了不错的成就[1-2]。

在产业扶贫政策执行过程中，由于受政策、执行机构、目标群体和环境4个因素的影响，常会出现执行效果偏离政策目标的现象。在基层政府的具体执行过程中，各种问题逐渐浮出水面。例如产业扶贫政策针对性不强，扶贫产业项目不丰富，村民文化程度低，存在等、靠、要的思想观念，很大程度上影响了产业扶贫政策的实施。

因此，如何防止产业扶贫政策在执行过程中变形，使其在基层政府中有效实施，对目前和以后的实践而言，具有重要意义[3-4]。

1  陜西省贫困镇C镇产业扶贫政策执行现状

陕西省贫困镇C镇辖16个行政村，有115个村民小组，共8 860户3.6万人，耕地面积0.63万hm2，区域面积为110 km2。2016年脱贫退出180户651人，2017年共脱贫退出99户380人，2018年共脱贫退出99户380人，2019年共脱贫退出197户702人，全镇的9个贫困村现已全部脱贫。陕西省贫困镇C镇是酥梨的优生区，主导产业有酥梨、甜桃和牡丹。C镇坚持“人文立镇、旅游兴镇、项目强镇”的总战略，坚持“南抓酥梨、中抓甜桃、北抓牡丹杂果”，重点关注产业结构调整。

目前，C镇已列入规划建设的项目主要有汉村甜桃扶贫产业园、山前种养一体现代农业园、关中黑猪养殖园区等。此外，当地还有建材行业，有石渣和石灰预制厂及烧砖等个体企业。C镇坚持立足农业，调整产业结构，进行板块发展，逐步形成“一村一品”的产业发展模式[5-6]。

在县委、县政府的领导下，C镇脱贫攻坚工作按照全县脱贫攻坚“八个一批”的总体要求，聚焦精准脱贫，落实了各项扶贫政策。C镇通过贫困户自主发展，发展“村党支部+”“联合党委+”产业，取得了突破性进展，使更多贫困户实现了脱贫。

C镇旅游业蓬勃发展，推动了经济稳步增长。凭借独特的自然资源与文化资源开办特色景区旅游，给当地村民提供了许多就业机会，增加了人均收入，从而拉动了当地的经济发展。虽然脱贫工作取得了良好效果，但C镇产业扶贫政策在执行中还存在许多问题，因此结合史密斯政策执行过程模型进行分析探究[7]。

2.1  产业发展不均衡，带动效果不明显

产业扶贫以产业为基础，在扶贫政策执行过程中有至关重要的作用。在当前产业扶贫过程中，C镇产业项目不丰富，特色产业偏少，农业总体上仍为粗放式生产模式，传统的酥梨、苹果产业面积和产值都明显增加，但其他产业却没有得到发展。C镇的16个村“党支部+”产业点已全部建成使用，通过发展酥梨、水蜜桃、金银花等特色产业，形成了较大规模的产业园，增加了C镇政府和村民的经济收入。虽然个别村产业的预期效益明显，但产业发展速度缓慢，加之受天气、资金、销售等因素的影响，难以形成产业链，短期内见效慢，导致贫困户不能按期分红[8-9]。

2.2  产业扶贫资金投入主体单一

政策载体大多数是项目，项目开发以及产业基地的建立往往需要资金支持，但大多数地区的基层政府和贫困户难以提供产业扶贫项目的配套资金，单凭政府和村户的力量远远不够发展产业项目。

在产业扶贫政策执行过程中，产业项目资金投入主体具有单一性，严重影响了产业扶贫活动的开展效果。由于产业发展需要较长的周期，在短时期内无法取得显著效果，因此需要投入大量时间和财力。扶贫不仅面临资金投入主体单一、资金不足的问题，而且还存在资源匮乏、分配过程不公平、使用效率低下等问题[10-11]。

2.3  镇村干部工作效率低

镇村干部的工作积极性不高，没有把产业扶贫工作作为重心，因此很难完成上级分配的扶贫任务，存在扶贫日迟到早退的情况，不能扎扎实实帮扶贫困户。贫困人数多、任务重、工作人员少，致使扶贫工作无法按期完成。

一部分工作人员是从其他部门临时选调过来的，没有工作经验，个人专业和能力有限，导致扶贫工作人员的业务能力参差不齐。出现复杂工作或遇到不支持扶贫工作的村民时，扶贫工作人员不能尽快有效处理，影响了扶贫工作的进程[12]。

3.1  政策

政策的科学性和民主性是政策有效执行的先决条件。史密斯认为，在影响政策执行的4个因素当中，理想化的政策是首先需要关注的。C镇各个乡村很多产业的扶贫政策没有针对性，未能结合实际情况，大多为表面工程，主要体现在科学性和民主性两个方面。例如发展金银花项目，C镇政府号召农民积极种植，广泛宣传金银花能够带来理想的收益，因此金银花增加的面积数超过了66.67 hm2。但是相关部门没有考虑市场销售问题，致使大量金银花无法售出，无法实现扶贫，甚至还存在一定经济负担。这意味着政策本身缺少全面性，没有针对当地的产业情况制定政策，没有切实立足于贫困群众的实际需要合理规划产业项目[13]。

3.2  执行主体

政府角色定位不清晰。作为一项系统性工程，产业扶贫需要各个主体的支持和参与。C镇产业项目资金投入主要集中在“党支部+扶贫产业”“联合党委+扶贫产业”两个方面，更多的是政府主导并参与，没有发动其他主体，资金投入主体单一，使资金来源较少，产业发展效果差。在传统治理体制下，基层政府权力较大，过多参与产业扶贫政策执行过程，严重影响其他主体的参与度[14-15]。

扶贫人员自身能力不足且缺乏培训。产业扶贫是一项专业化的工作，要求工作人员必须具备一定能力，不仅体现在专业知识方面，也表现在人员工作态度方面。人员素质参差不齐，缺乏系统培训，对产业扶贫工作的开展具有重要影响。

3.3  目标群体

贫困群众思想落后是影响产业扶贫政策有效实施的重要因素之一。C镇的很多贫困户文化教育水平较低。受文化教育水平限制以及传统文化的影响，很多贫困群众都存在等、要、靠等落后的思想，在大多数情况下不愿意自发摆脱贫困，总是希望政府能够提供援助。

在产业扶贫工作中，贫困群众需要具备相应的专业技能，例如种植、养殖技术等。当前，较远的贫困地区群众文化水平相对落后，劳动力素质也比较差，大部分贫困群众的文化程度都是初中以下，产业扶贫所需的专业技能匮乏[16]。

3.4  政策环境

一是政策监督机制不完善。合理有效的监督机制能够改善产业扶贫政策执行效果。C镇在具体的政策执行中会出现虚假工作现象和面子工程等问题，外部监督主体并没有对产业扶贫工作效果进行监督，相关工作大多由机构内部“一锤定音”。二是主流媒体的引导宣传力不足。产业扶贫政策知晓度低的主要原因是宣传条件限制和途径影响，没有发挥媒体的引导宣传作用。产业信息渠道单一，大多数人通过扶贫机构和人员口头表述了解，只有少部分人通過信息宣传栏和电视新闻了解相关信息。主流媒体，例如微信公众号、微博、网站等的作用没有发挥出来，仍以传统方式为主要宣传渠道[17-18]。

4.1  提升产业扶贫政策的科学民主性

政策制定和政策本身的科学民主性、合理针对性是保证政策有效执行的前提，能确保下级执行机构和部门执行的有效性。多元主体共同参与政策制定是构建和谐社会的客观要求。在征求专家、民众等建议后，应尽可能充分考虑，满足贫困民众的实际需求。结合陕西省贫困镇C镇当地的实际发展情况，组织工作人员进行实地调查，定期走访贫困村户，尽可能全面掌握产业发展情况。坚持因地制宜，搞好产业扶贫工程，充分尊重贫困户生产经营自主权，注重示范引导，逐村制定并完善村级后续产业发展规划，更好地发展特色产业[19]。

4.2  提高执行机构的执行力

创新政府管理职能，鼓励多方主体参与。在产业扶贫政策执行过程中，政府应积极合作，善于构建企业、社会组织和个人等多方主体参与的格局，发挥其他主体的优势，全面提升产业扶贫与项目开发的效率。政府要摆脱产业扶贫的领导角色，做好产业扶贫各方面的工作。

加强产业扶贫政策执行人员培训，合理分配人力资源，划清权责界限，打造一支强有力的专业化队伍，是产业扶贫工作顺利开展的重要前提。基层政府应高度重视人力资源的分配。在一些比较偏僻的乡村，从事扶贫工作的人员较少，如果不合理分配人力资源，那么相关工作就无法满足实际要求，产业扶贫工作难以有序开展[20]。

4.3  提高目标群体的参与度和配合度

提高贫困群众的文化素质，引导村民积极参与。坚持“志智”双扶，精神扶贫与物质扶贫两手抓，增强贫困群众的自我造血功能。提高广大贫困村民的思想和觉悟，增强其对产业项目开发的民主性，提高贫困群众参与度。

为了消除贫困群众等、靠、要的落后思想，产业扶贫工作人员应该与村民加强沟通，对贫困群众召开政策讲解会议，提供思想上的引导。鼓励村民积极参与特色产业开发活动，对村户进行系统培训，讲解运营方法。在镇政府、村委会的带领下，实现更快、更好发展，有效落实产业扶贫政策。

4.4  营造良好的产业扶贫政策执行环境

建立健全产业扶贫政策监督机制。加大监督力度，针对产业实际发展情况，到村民家里进行具体了解，发现存在的问题并及时采取行动措施。对产业项目资金和项目的发展情况进行实时监控。完善监督机制，发挥大众、舆论以及第三方的作用，拓宽政策沟通渠道，确保产业扶贫政策执行的每一个环节有序、高效展开。

加大政策宣传力度，发挥新媒体的引导作用。降低执行主体与目标群体沟通的困难度，扫清障碍，确保扶贫工作有效开展，创造较好环境氛围。通过微信公众号、微博、政府官网、广播等平台拓宽政策宣传渠道，将线上和线下方式结合起来进行有效宣传，发挥媒体的引领宣传作用。

5  结束语

扶贫工作是一项综合、系统、长期的工程。在扶贫工作的过程中，我国产业扶贫工作取得了许多成果，不仅提高了贫困农民的生活水平，而且为消除贫困、改善民生作出了重要贡献。

针对陕西省贫困镇C镇产业扶贫政策执行中存在的问题，借用史密斯政策执行过程模型，通过分析产业扶贫政策本身、执行机构、目标对象和环境4个方面的原因，提出提升C镇产业扶贫政策执行有效性的建议。产业扶贫工作所需时间较长。在瞬息万变的社会环境中，只有提升产业扶贫政策的科学民主性，提高执行机构的工作能力，提高贫困群众的参与度和配合度，才能使更多贫困群众脱贫致富，使更多贫困人民和贫困地区发展得更好。

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