浅析农村低保与扶贫开发制度衔接的治理路径

文/河北省承德市宽城满族自治县民政局 李华新

从农村反贫困治理体系来看，农村低保与扶贫开发是非常重要的两项举措，两者实现有效衔接将有利于发挥“1+1＞2”的制度优势。2020年是我国全面建设小康社会的关键时期，在确定精准脱贫的目标基础上，需要结合地方实际情况构建更加合理、科学的反贫困治理模式，将农村低保与扶贫开发制度进行有效衔接，将是提升反贫困治理整体水平的关键举措。现阶段，两项制度还处于离散状态，例如，识别对象精准性不足、帮扶机制联动性不足、信息资源流动性不足以及测量标准科学性不足。为此，本文将针对不足以“精准”为切入点，依托档案资料，探讨农村低保与扶贫开发制度衔接的治理路径。

一、做好精准识别，保障贫困对象无缝衔接

无论是农村低保，还是扶贫开发，对贫困对象进行精准识别将是促进两者有效衔接的关键。精准识别能够及时掌握目标对象的相关资料，将其制作成为档案并加强管理，将有利于两者的衔接以及后续工作的开展。从实际工作来看，在识别对象的过程中，依然存在精准性不足的问题，因此做好精准识别意义重大。

（一）对识别贫困对象的科学依据进行确定。对地方贫困对象的家庭总收入以及支出进行分析，以此为基础可确定识别的依据，这也是完善目标对象档案信息的关键。贫困户有着特殊性与复杂性的特征，例如，不同家庭有不同成员，并且在就业、医疗、教育等方面的实际情况不同，而识别依据则必须细分实际情况。可根据综合指标对贫困家庭的生活状况以及各个家庭成员发展潜能进行分析，再根据地方实际情况确定识别依据，有助于识别工作更好地开展。

（二）基于满足实质公平的目标，构建并完善贫困对象的认定程序。“实质公平”提倡农村低保与扶贫开发制度的衔接，且需要真正筛选出有需要帮扶的贫困对象，所以认定程序非常重要。从实际工作开展来看，在认定过程中，存在着“人情户”“关系户”等问题，不仅违背实质公平的原则，而且不利于两者衔接开展治理工作。因此，建议负责认定的行动主体，坚持中立、客观的基本原则。例如，在认定过程中出现对象漏出的情况时，需要根据实际情况构建对应的补充程序，尽量以灵活性的政策措施来应对两项制度衔接过程中可能出现的各种问题。

（三）加强复核力度。加强贫困对象的复核力度，目的是确定合理、科学的核算方法。从实际工作来看，贫困对象的情况并非一成不变，所以与之相关的档案资料需要不断完善，因此需要定期开展复核工作，通过动态管理的模式，对贫困户的实际情况进行有效监测，根据贫困户的实际收入与支出等结构性的变化，从而完善核算方法，有针对性实施农村低保以及扶贫帮扶工作，有利于规避贫困户因为抗风险能力较弱而出现返贫等问题。

二、完善精准匹配，促进帮扶机制有效衔接

从精准匹配的角度来讲，意味着农村低保与扶贫开发制度的衔接，理应实现制度内外在机制间的协同联动，这样将为不同贫困户构建不同帮扶措施，从而满足其不同需求。

（一）内部机制。从内部机制角度来讲，理应高度重视贫困对象存在的差异性，体现因人施策的原则。从实际情况来看，2020年部分农村的绝对贫困问题得到了有效解决，所以反贫困治理的重要对象转化成为“相对贫困问题”。从相对贫困群体来看，导致他们贫困的原因呈多样性的特征，以至于他们的脱贫需求也呈多元性的特征。因此，农村低保与扶贫开发制度之间的衔接，理应从贫困对象所存在的外显差异性入手，重点考虑贫困个人在生存与发展方面的实际需求，从而对内在的帮扶机制进行优化，例如，梯度性帮扶举措。一方面利用兜底来满足贫困户的基本生活需求，另外一方面则要着重考虑目前还处于贫困边缘的贫困对象制定针对性的帮扶机制，例如，技能培训、物质补偿等措施，一定程度上可提升贫困户的风险抵抗力，并促进其实现自我发展。

（二）外部机制。从外部机制方面来讲，需要重视与其他保障性措施进行衔接。重视并加强农村贫困户可行能力的建设力度，所谓可行能力指的是个体发展的可持续性。从实际工作来看，除农村低保与扶贫开发之外，贫苦对象在医疗、教育、就业等方面的需求依然很大，因此帮扶措施需要与这些方面的政策进行衔接。构建立体式、综合型的保障机制，目的是帮助贫困户化解社会排斥等问题，为其有效融入社会搭建基础平台。具体来讲，需要促进社会主体、市场以及政府在精准帮扶机制实践过程中，保持理念与行动上的一致。从实际情况来看，由于外部机制衔接程度不足，精准帮扶工作开展缓慢，无法充分满足贫困户多元化的需求。此外，内外机制的有效衔接，理应有法治保障。因为立法具有强制性，能将农村低保与扶贫开发制度在衔接初期存在的阻碍进行消除，例如，理念、运行等方面的不同而带来的不良影响。依托法律可有效清扫这类障碍，促进内外机制协调合作，从而最大限度促进帮扶机制精准开展。

三、依托精准共享，确保信息资源有效衔接

信息化时代背景下，档案资料共享成为各项工作有序开展的关键。对于民政局来讲，档案管理并不是一件简单的工作，当中存在着一定的管理规则，例如，动态化管理原则、双规原则等等，且还需要档案管理人员在实际工作中去不断完善与优化，才能做好档案管理工作，从而为精准共享奠定坚实的基础，确保信息资源能够有效衔接。对于动态化管理原则来讲，要求必须做到将一户一档的动态化管理工作落实，且及时根据实际情况进行完善。对于双规原则来讲，指的是根据实际情况做好电子档案与纸质档案，有效落实双规管理机制。精准共享的目标是构建并完善与反贫困治理有关的档案资源共享平台，最大限度保障各类档案资源要素能够充分流动以及有效使用。通过有机整合信息资源，能够促进反贫困治理方式的改革；同时，合理配置信息资源要素，将有利于解决农村低保与扶贫开发制度衔接过程中存在的技术问题，具体如下：

（一）构建并完善基层档案信息数据库。从实际工作情况来看，基层反贫困治理过程中，档案信息虽然有，但是不全面，尤其是共享有效性比较差。在信息化时代背景下，倘若没有一个完善成熟的档案信息数据库，那么相关工作开展效率与质量将受到很大的影响，这也是目前基层反贫困治理工作开展存在的最大的难题。因此，推进农村低保与扶贫开发制度衔接趋势，理应加大力度构建能够满足两项制度衔接需求的档案信息数据库以及相关的系统。

（二）充分保障档案信息数据库信息安全。农村低保与扶贫开发制度衔接之后，意味着档案信息数据库将会整合更多不同类型的贫困群体的个人资料，对于贫困对象来讲，这是非常重要的隐私资料。因此，需要高度重视档案信息数据的安全，例如，在采集信息、挖掘信息、共享信息以及使用信息的过程中，应当按照信息安全相关规则制度，保障贫困对象的隐私安全。从实际工作来看，部分贫困者因为自己的档案信息泄露，加之网络通信的发达，这些信息分秒之间可传播到各个地方，而对于贫困者所产生的身心伤害极大，因此不能忽视信息安全的保护。同时，完善贫困人口隐私保护相关的法律法规，对于泄露以及侵犯贫困户个人隐私的行为，理应采取强制性措施进行惩罚。

（三）加强档案信息数据的动态管理。基于动态化管理原则，建议通过实时动态更新的方式，充分挖掘以及应用基层档案信息数据资源，从而为相关工作的有序开展提供有效的档案数据信息。在社会经济快速发展的背景下，贫困群体的需求也会随之变化，因此需要采取动态管理措施，可保障低保政策以及扶贫政策的科学性、合理性，并为两者的有效衔接奠定坚实的基础，这样才能让真正有需要的贫困户得到补贴与扶持。建议民政局在特定时间就贫困户有关档案信息数据进行审核与规划，且需要及时将变更的情况做好更新与上报，并通知到相关部门，且有效规避档案信息数据出现延时的问题，将有利于各项工作的开展。

（四）做好档案的分类管理。低保档案与扶贫档案主要有审批类档案与日常管理档案之分，理应做好档案的分类管理。第一，审批类档案，例如，有关部门所批准的调查表、审批表、审批意见文件等相关档案材料等。第二，日常管理档案。例如，低保金、扶贫金实际增发材料与停发材料等。无论哪一种档案资料，都需要进行全面分析，并采取针对性管理措施，从而满足不同类型档案管理与应用的需求，将有利于促进农村低保与扶贫开发制度的有效衔接。

四、做好精准设计，实现测量标准的动态衔接

精准设计是促进农村低保与扶贫开发制度衔接践行的关键，精准设计的目标是为了将低保与扶贫标准统一，进而将低保与扶贫标准之间的不协调有效消除。因此，以精准共享而来的档案资料为基础开展精准设计，将能够实现测量标准的动态衔接，将体现两项制度衔接的实效性，这是从理论到实践的关键，具体如下：

（一）对农村低保线与扶贫线的划分方式进行优化。农村低保与扶贫开发制度完成衔接之后，意味着农村低保标准与扶贫标准将会在设计理念、设计原则、设计方法等方面逐步保持一致，并构建一套完整的综合性方案。以档案资料为依据，合理区分因主体、机制等要素的内在差异对标准厘定的影响。从实际工作开展来看，无论是低保标准，还是扶贫标准，理应保持梯次性，且只有低保标准低于扶贫标准，才能全面发挥低保制度的“兜底”作用。

（二）做好家计调查。家计调查是民政局档案资料的重要组成部分，具体指的是对农村地区人口家庭收入、消费结构等内容进行调查。依托家计调查工作，可进一步掌握贫困户的转移净收入、财产净收入、经营性净收入、工资性净收入等一系列可以支配的收入；同时，还要充分关注贫困户其他生活支出情况，例如，教育文化娱乐、医疗保健、交通通信、生活用品与服务、居住、衣着、食品烟酒以及其他用品等方面的支出情况。从实际工作来看，这些细小的支出可以将贫困户的生活支出实际状况反映出来，为农村低保标准以及扶贫标准的制定提供有价值的参考依据。

（三）实施动态调整。依托家计调查所设置的贫困线标准，应当结合实际情况做到实时动态调整。对于贫困线标准来讲，其调整需要充分考虑地方经济的发展情况、物价消费水平等等，同时，需要重点考虑贫困对象抵抗社会风险的能力。因此，为了能够确保贫困线标准的合理性与科学性，建议借助档案资料通过季度或者是年度方式进行复核。

综上所述，在反贫困治理深入开展的过程中，农村低保与扶贫开发制度衔接将是必然趋势。目前，两项制度衔接的理论研究比较丰富，因此，还需要结合实际情况来推动农村低保与扶贫开发制度的衔接，其中关键是两者档案资料的衔接与融合，这样才能真正发挥“1+1＞2”的制度优势，促进乡村振兴。