对民办学校举办者出资管理的思考——基于对民办学校举办者出资的调查研究

郑克 麻良忠

（温州职业技术学院 温州市瓯海区教育局浙江温州325000）

举办者出资是成立民办学校的前提和必备条件，是维护师生员工切身利益的重要保障。一般而言，举办者出资额越大，说明学校实力越强，办学基础越好，招收优秀的师资、学生相对容易，可以形成良性循环发展，因此举办者客观上愿意将出资额尽可能做大。2019年底，浙江省审计厅发布的民办学校教育发展情况专项审计调查结果通报指出：部分民办学校举办者未将应登记在学校名下的房产、土地过户给学校；部分民办学校举办者货币资金出资不到位。这说明，部分民办学校举办者不愿意将出资额做大，甚至连章程和申办报告上的承诺也不愿意兑现，这种现象值得各级教育、民政等相关部门深思。2020年2月，课题组对全国民办教育综合改革试点城市——温州的民办学校进行了调研，并针对调研中发现的问题提出对策建议。

一、民办学校举办者出资管理存在的问题

（一）法规层面缺乏对最低出资额的规定

目前申请登记民办学校时，应执行1998年发布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》，该条例并没有对申请成立民办学校的最低出资额作出规定，只要求举办者拥有与其业务活动相适应的合法财产并出具验资报告。由于2005年修订的《公司法》规定有限责任公司注册资本的最低限额为人民币三万元，因此在实际工作中各地民政部门对举办者成立民办学校最低出资额的把握标准也按三万元进行控制。在本次调研中发现，23.8%的民办学校的出资额都是3万元，出资额小于等于20万元的民办学校占61.9%。但是2013年修订的《公司法》取消了有限责任公司最低注册资本三万元的限制。因此从政策层面上看，现有法规并没有对民办学校举办者的最低出资额作出明确规定。

由于没有最低出资额的限制，现有民办学校举办者的出资额基本偏低，与学校规模、办学层次、办学类型不相匹配。由于初始投入大，举办者出资额又低，很多民办学校从一开始就要进行融资，背负巨额利息，限制了学校做大做强。

（二）举办者出资额无法得到合理反映

目前国家层面并没有对非营利民办学校适用的会计制度作出明确规定。在本次调研中，79.76%的民办学校采用的是《民间非营利组织会计制度》；虽然《小企业会计准则》已出台，但仍有13.1%的民办学校采用的是《小企业会计制度》；还有部分高校采用的是《中小学会计制度》。在《民间非营利组织会计制度》现有的会计科目体系中，无法反映举办者投入的出资额，上述出资额只能直接作为当期收入，最终转入非限定性净资产或限定性净资产，这就意味着举办者出资额无法在会计报表中得到反映，这也是相关部门在日常监管中没有发现举办者出资不足的重要原因。本文认为，举办者出资额是民办学校的重要信息，是今后举办者办理变更手续的重要依据，也是相关部门重点监管的内容之一，这类数据应该在账簿和报表中得到清晰的反映。同时现有会计制度将举办者出资额直接作为收入处理，不仅混淆了捐资助学和投资办学的界限，也违背了出资者出资的初衷，违背了会计真实反映经济业务的初衷。

除了上述货币资金和有形资产出资额无法得到合理反映的问题外，以房屋使用权或者土地使用权作为出资的民办学校也没有得到合理反映。据调查，没有合理反映的理由是这种使用权价值无法确认，也有部分学校的财务人员并不知道这种使用权可以合理入账。

（三）应投未投出资额未能在账簿上得到合理反映

按照相关法规的规定，无论是筹办申请报告还是章程，举办者均应就投入资金作出承诺，这种承诺的本质就是举办者与学校之间达成的契约。按照正常推理，民办学校有足够的理由相信，举办者能够按期投入资金。但是在调查中发现，投资者未能按期出资的民办学校都未曾将这种应收款入账。那么民办学校成立后，学校能否将举办者尚未出资的金额在账面上合理反映呢？本文认为，将应投未投的出资反映在账簿中，一方面有利于相关部门的督查，使举办者及时投入资金，另一方面有利于社会诚信体系建设。此外，民办学校成立后，作为法律主体，有权利要求举办者依法及时投入举办资金，入账即是这种权利的合理体现。

（四）各类监督力量未能发挥相应作用

按照现行相关制度设计，对民办学校组建了四道防护监督体系。一是民办学校财务监督，二是民办学校董事会或理事会监督，三是政府部门的日常监管，四是会计师事务所等民间机构的监督。在现实工作中，民办学校财务人员的聘任以及薪资决定权往往掌握在举办者手中，因此基于利益关系，财务人员无法对举办者出资额的到位情况进行监督。本次调查显示，67.12%的民办学校董事会中与举办者有关的人员的比例大于2/3，使得董事会无法对举办者的出资情况进行有效监督。由于民办学校是民间机构，财政和审计等部门一般不将其作为检查监督的单位；教育部门因职权限制，一般只对民办学校的教育管理方面进行监督；物价部门则只对民办学校的收费情况进行监管；因国家对民办学校有较大的税收优惠，税务部门也不将其作为重点关注的征税对象。综上所述，相关部门未形成一个统一的监督架构。而民间审计机构的审计权限取决于民办学校的委托，这种委托关系使得民间审计机构难以对民办学校出资者的出资情况进行有效监督。监督体系失效是民办学校举办者出资额没有及时到位问题长期得不到重视和解决的主要原因。

二、原因分析

（一）地区经济发展水平差异大

全国各省市之间的经济发展水平和公办教育覆盖水平差异较大，因此很难界定各类民办学历教育机构注册资本的标准。如建设同样规模的学校，长三角、珠三角地区的建校成本比边远地区要高出好几倍；东部沿海地区的各类经济开发区，地理位置偏远，公办学校布点不到位，客观上需要民办学校来弥补公办教育的短缺，但是由于施教对象基本上都属于低收入家庭的孩子，不可能承担高额的学费，因此这类民办学校一般都采取租赁的方式解决办学场所问题，但是不同地区房产租赁价格的差异非常大，相关部门无法在全国层面就租赁办学问题提出一个明确的出资标准。实际工作的复杂性也导致相关部门无法在全国层面明确民办学校举办者出资额的标准。

（二）民办学校法人治理体系不完善

《民办教育促进法》第二十条规定“民办学校应当设立理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制”；第二十一条规定“学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成”；第二十七条规定“民办学校依法通过以教师为主体的教职工代表大会等形式，保障教职工参与民主管理和监督”。但是在本次调查中发现，尽管民办学校都设置了相应的决策机构和监督机构，但是绝大部分民办学校的董事会成员来自举办者及其亲属，举办者可以通过控制董事会来达到操纵学校重大决策的目的，相关各方的利益无法在机制上得到保护。民办学校董事会领导下的校长负责制重要的设计初衷是实现董事会和校长、管理层之间的相互制衡与监督，但是在调查中发现，50%的民办学校校长就是举办者、就是董事长，举办者既控制了董事会，又控制了管理层，形成了一手遮天的局面。董事会和管理层都难以对应投未投的出资额进行必要的监督。另外部分民办学校未设立教职工代表大会，教职工失去了维护切身利益的机制和平台，无法参与学校的民主管理和监督。虽然部分民办学校的董事会或理事会成员中吸收了教职工代表，但是其身份决定了其在董事会上的地位，无法对举办者的决策产生重大影响，也难以承担起维护教职工利益的重担。

（三）财务人员业务水平有待进一步提升

财务工作是民办学校强化管理的基础，财务工作的成效、质量取决于财务人员队伍的素养。近几年来，新业务、新模式不断涌现，大数据、云计算、区块链、财务共享、管理会计应用对会计行业的影响越来越大，财政部门在加快修订企业会计准则的同时，还开展了政府会计制度改革，出台了《事业单位成本核算基本指引》等文件，税务部门每年都会出台大量的税收新政，需要财务人员不断强化学习，积极转变观念，以适应不断变化的社会环境。但是从本次调查来看，温州市民办学校的财务人员中，96%的学历为大专或中专、职高；中级职称占12%，初级职称占40.8%，47.2%的财务人员没有职称；34.4%的财务人员没有经过系统的专业学习，25%的财务人员认为自己的学习机会较少或几乎没有，58.33%的财务人员认为学习机会一般。因此民办学校财务人员队伍不仅存在学历低、职称低、职业阅历少的问题，而且重核算、轻管理，后续的学习时间、交流机会也不多，难以适应目前不断变化的新形势，无法承担起切实维护师生员工利益以及为民办学校管理和决策提供可靠、及时、全面、相关财务信息的重担。

（四）法规制度建设滞后

目前我国民办学校举办者出资额管理存在的问题比较多，根源在于相应的法规制度建设滞后。具体表现在以下几方面：

1.对民办学校的分类及相关规定不符合国情。长期以来，无论是政府部门还是社会公众，一直将民办学校视为民间非营利组织，那么我国的民办学校是否属于通常意义上的民间非营利组织呢？国外民间非营利组织一般具有三方面基本特征：一是该组织不以营利为宗旨和目标；二是资源提供者向该组织投入资源不取得经济回报；三是资源提供者不享有该组织的所有权。虽然上述三个特征都已经写入我国《民办教育促进法》，但是实际情况并非如此。在民办学校的分类过程中，基于学校形象和减少税费的考虑，基本上所有的学历类民办学校都选择了非营利性。由于无法通过正常渠道取得投资回报，因此很多民办学校出现了乱收费的现象，加重了学生的负担。如浙江省某市审计局审计通报披露：2016—2018年，该市某校账外收取住宿费、技能实训费、代管费等430.98万元，账内虚列支出套取资金234.34万元，根据该校提供的书面说明，举办者沈某从中获取办学收益40万元；另一所学校在收取学宿费和伙食费（每年每生5 000元）之外，还按每年每生1 000元、4 000元、460元的标准向学生收取伙食费83.30万元、晚自修管理费668.80万元、洗衣费76.91万元，合计829.01万元，并截留在出纳个人银行卡内。类似的情况在全国多地多有发生。

此外，按照《民办教育促进法》的规定，非营利性学校解散时，处置后净资产全部由当地政府继续用于其他非营利性学校办学，也就是说处置后净资产不归举办者所有。这就意味着举办者自身财产一旦以出资额的名义投入学校，这部分财产就已经归社会所有，因此民办学校举办者不愿提高出资额。为了解决民办学校筹建期间校园建设经费问题，很多举办者将资金以私人借款的名义借给学校，然后收取利息，其本质就是原本的出资额演变为民办学校借款。

国外民间非营利组织的资源提供者不参与该组织的重大决策，也不参与该组织的日常管理。而我国民办学校出资者即举办者不仅通过各种手段取得回报，而且实质上参与民办学校的重大决策以及日常管理，因此我国的民办学校不宜按照西方国家管理民办学校的模式来管理。

2.会计制度建设滞后。民办学校已经历了近40年的发展，长期以来，相关部门对民办学历学校一直按民间非营利组织进行管理，因此在现实工作中，绝大部分民办学校一直采用的是《民间非营利组织会计制度》。前文已经指出，我国的民办学校不属于通常意义上的非营利组织，而且采用《民间非营利组织会计制度》无法反映举办者的出资额。此外，部分民办高校还承担了一些政府、企业委托的科研课题，这些课题在研究过程中产生的费用也无法在《民间非营利组织会计制度》中得到合理反映。除上面两个问题外，《民间非营利组织会计制度》的收入类科目、费用类科目也与民办学校的业务特点不相适应，无法得到合理反映，因此《民间非营利组织会计制度》实际上不适用于民办学校。民办学校亟需一套能够适应自身业务类型、为学校管理提供各类信息的会计制度。

3.缺乏整合政府部门监督力量的制度保障。目前对民办学校履行政府监督职能的部门较多，但是这些部门的监督通常不属于经常性的监督，而是根据上级部门的工作布置临时开展的监督，监督内容少，缺乏综合性，容易存在监督死角。要解决这一问题，需要整合各部门的监督力量，由多部门、多角度、临时性监督转变为单一部门、综合性、经常性监督，从制度上解决监督力量的整合问题，但是目前从国家层面上还缺少这样的制度设计。

4.财务违规处罚失当。目前，上市公司财务违规现象屡禁不止，愈演愈烈。在监管力度不断加大的情况下，为什么仍然会不断发生财务违规事件呢？本文认为，财务违规成本远远低于违规收益是根本原因。如2019年爆发的康得新造假案件中，该公司在2015—2018年虚增利润119.21亿元，但是按照《证券法》的规定，最大处罚金额只有60万元。而对于民办学校来说，上文披露的浙江省某市民办学校在审计中发现的账外违规收费问题，最后的处理结果是转回学校账户，这样的处罚力度可以说助长了财务违规的气焰。处罚失当，不仅体现在处罚金额偏低上，还体现在处罚对象错位上。财务违规的实际受益者不是单位，而是实际控制人，但是处罚对象却是单位，因此对于实际控制人而言，财务违规只有收益，几乎没有成本。

三、对策建议

（一）不断完善相关法律法规

第一，任何法规制度的制定，都必须遵循因地制宜、从国情出发的原则，不能照搬照抄国外现有的法规制度，这是我国社会发展的历史总结。要真正解决当前民办学校出资额偏低以及应投未投问题，就必须从国情出发，制定和修改相应法规制度。非营利民办学校是指其办学不以谋求盈利为目的，但是不谋求盈利并不等于没有盈余，在有盈余的情况下应当允许学校收取合理回报。因此本文建议对现行《民办教育促进法》相关条款进行修订：要承认并保护民办学校举办者出资额的私有性，以及民办学校举办者出资办学的投资性质；在经费有所结余的前提下，允许举办者按一定比例取得回报；处置民办学校时，允许举办者在归还所有债务的前提下，按举办者出资额和国家累计投入数的比例分享净资产。为了维护民办学校师生的切身利益，建议国家对民办学校举办者的回报率按不高于人民银行五年期贷款基准利率进行限制。

第二，尽快出台适合非营利民办学校的会计制度。会计制度的设计必须结合民办学校的性质和业务特点，根据当前相关会计制度存在的问题，本文建议在出台非营利民办学校会计制度时应增设以下科目：设置“实收资本”科目，反映举办者的出资额；设置“资本公积”科目，反映举办者实际投入金额中超过注册资本的部分；设置“累计盈余”科目，反映民办学校在办学过程中实现的盈余；设置“研发支出”科目，反映民办学校开展科学研究发生的支出；设置“办学收入”科目，反映民办学校办学过程中依法收取的学费和住宿费收入；设置“盈余分配”科目，反映办学盈余中支付的投资者回报。收入费用表不仅要反映当年度民办学校办学的盈余，还应当反映当期支付给投资者的回报，从而使投资者回报的相关信息能够得到社会各界的监督。

第三，尽快整合政府相关部门的监督职能。目前涉及民办学校管理监督的部门有民政、教育、财政、发改、税务等，这些部门之间存在职责交叉、权责脱节现象，缺乏高层次的协调机制。目前民办学校在校生大约占全国在校生的20%，全国各地民办学校的倒闭案例告诫我们，一旦学校倒闭，政府相关部门将花费很大的人力、物力、财力处理后续问题，而且容易引发社会不稳定，因此有必要加强对民办学校的管理。借鉴我国海洋管理的经验，本文建议在教育部门增挂民办教育管理局，综合行使民办学校管理职能。对于民办学校财务报告的审计，由民办教育管理局统一委托，从而提高审计独立性和审计质量，真正发挥审计保驾护航的作用。

第四，加大经济处罚力度。目前我国对于民办学校财务违规的处罚较轻，而且违规背后的主使人几乎没有受到处罚，因此建议加大经济处罚力度，按照1∶1的金额收缴国库，同时该罚款不是由单位缴纳，而是由举办者缴纳，从而解决举办者违规却由学校和师生员工“买单”的问题。

第五，明确规定不同规模民办学校举办者的出资标准。目前民办学校负债率高、财务违规现象多、解散时政府压力大等现象，都是举办者出资额较低问题派生出来的，为了较好地解决上述问题，本文建议明确并大幅度提高出资额标准。在本次调查过程中，82.14%的举办者表示，只要解决了回报问题和解散处置时剩余财产的所有权问题，愿意大幅度提高出资额。由于地区经济发展水平差异较大，本文建议民办学校举办者出资额标准由各省根据当地经济发展水平结合办学规模予以合理确定，出资额的底线是建设与办学规模相符的教学、办公、宿舍以及后勤设施所需要的建设资金以及筹建期的费用。对于少数专门解决外来民工子女就学问题的民办学校，可以通过混合所有制的方式共同筹措开办费。

（二）健全民办学校法人治理结构

民办学校的利益相关者，除了举办者以外，还有地方政府、师生员工和周边社区。健全法人治理结构的目的就是切实维护除举办者以外的相关各方的利益。针对目前民办学校法人治理机制中存在的被举办者操纵、无法维护相关各方利益以及财务管理经验匮乏的问题，本文建议做好以下几方面工作：首先，董事会或理事会的结构问题，为了防止举办者操纵决策机构，举办者以外的代表不得少于1/3。其次，校长和董事长不得由同一人担任，从而保证决策、执行、监督三者之间的制衡关系。再次，决策机构中至少有一人具有丰富的财务管理经验，确保决策符合财经法规以及财务思维。最后，设立独立董事制度，解决师生员工代表在董事会上因专业限制不敢讲、不能讲的问题。另外，为了切实保证独立董事能够代表师生员工利益，建议独立董事的聘任权由教育部门掌握。

（三）加大财务人员队伍建设力度

单位日常管理的核心是财务管理，财务管理涉及一切经济业务。财务人员不仅是财务管理的具体执行者，更是单位财务管理方案和相关政策的起草者和建议者，其业务水平、政策水平、理论水平不仅关系到单位形象，还关系到财务信息的可靠性、相关性，影响单位决策的及时性和正确性。财务人员不仅是经济业务的执行者、记录者，更是单位价值的直接创造者和保卫者，是举办者安全前行的护卫者。因此民办学校举办者必须提高对财务重要性的认识，在逐步提高财务人员队伍门槛的同时，要不断加大对现有财务人员的后续培养力度。教育主管部门要积极创造条件，请进来、走出去，使民办学校的财务人员有地方学习、有时间学习、有经费学习。积极开展交叉监督检查工作，在发现问题的同时，也是广大财务人员共同提升专业水平的过程。