广东省民办中小学校收费定价政策的发展变化及其影响

文| 伍天莲

民办中小学校存在的意义及其现状

根据2019年新修订后的《民办教育促进法》实施条例规定：民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的重要组成部分，民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权，保障民办学校举办者、校长、教职工和受教育者的合法权益，对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。当前，我国经济面临结构性转型、二孩政策全面放开、老百姓对优质教育有着更强烈要求的背景下，各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划，进一步激发民办教育的发展活力，推动民办教育健康、可持续发展。广东省是一个民办教育大省，民办教育起步早、发展快、体量大，广东民办学校占学校总数近一半。截至2019年底，全省民办学校达16000多所，超725万人，其中民办中小学校有2000多所，为社会培养了大批优秀人才。

广东省民办中小学校定价政策的变化及其对学校的影响

民办中小学校没有政府的财政拨款，大部份都面临着资金短缺的压力。学校所有经费来源除了开办初期投资者投入外，最主要的是学生学费收入。但是学费的定价不是学校想收多少就定多少。一直以来，民办中小学校的学费收费标准是由具有定价权的价格主管部门，根据各学校发展情况和申报的生均培养成本支出情况，综合考虑学校的办学成本、所属地区经济发展水平、市场需求、家长承受能力、学校可持续发展等因素，依职权制定。学校取得价格主管部门批复的收费标准后，学校方可按行政许可执行收费。广东省价格主管部门制定的民办中小学校收费定价政策，随着社会发展的变化，不断改革创新，与时俱进，综合考虑了物价上涨对培养成本影响的主要因素。那么，这些定价政策的变化和成本监审内容的改变，到底合不合理？能否促进民办中小学校的进一步健康发展？是否符合社会发展规律？笔者结合广东省近十年来，民办中小学校收费定价政策的变化过程，及其对民办中小学校发展产生的影响，谈谈自己的看法。

1.第一阶段：2010年至2017年期间，正是广东省民办中小学校迅猛发展壮大时期，出现了大批名校办民校，社会资本办民校。这期间，收费定价依据是执行《广东省物价局 广东省教育厅关进一步于规范我省民办中小学校教育收费管理的通知》（【粤价2009】24号文件），其中定价依据的主要内容如下：

各级各类民办中小学校的收费项目统一为学杂费、住宿费、服务性收费和代收费。学杂费包括学费、课本费、作业本费、体检费，标准由学校提出书面申请，按隶属关系报县级以上教育主管部门审核后，由同级价格主管部门根据该校近三年生均教育培养成本和合理回报率制定。民办中小学校的回报率按省一级学校不超过生均培养成本的8%、市一级学校不超过7%、县（区）一级学校不超过6%、一般学校不超过5%。也就是说，学校学费的定价依据，是该校近三年的生均培养成本为基数，上浮学校相应的回报率，作为调价审批的最高限价。由此可以看出，影响定价最重要的因素是学校近三年的生均培养成本和学校的实力(级别)，前者是基数，后者是上浮比例。近三年生均培养成本的计算，则是学校近三年财务报表列支的实际支出，包括人员支出、公用支出、对个人和家庭的补助支出和固定资产折旧四部分。前阶段，价格主管部门采用的是取三年平均数，这种简单取平均数的方法，有较多的弊端，没有考虑近三年实际学费收入情况，当年的招生人数等，再加上物价和教师工资社保等人员支出经费逐年正常上涨等因素，平均后的数据基本都比最后一年的实际数要低，总是滞后于当年实际的生均培养成本。考虑到前一年的生均培养成本相对更接近当年实际的生均培养成本，对此，有的地方价格主管部门作了一定的调整，将近三年的平均生均成本由简单平均转变为加权平均计算。所以第一年的成本占5%，第二年的成本占15%，第三年的成本占80%，这样加权计算平均数和简单平均数相比，与当年实际的生均成本数差距再缩小一些。以某民办中小学校2012年申请学费调价为例，价格部门对两种定价审核计算过程分别如下：

指标名称 逻辑关系 指标名称 逻辑关系2009 年生均培养成本S1 2009 年生均培养成本（占5%） S12010 年生均培养成本S22010 年 生 均培养成本（占10%）S22011 年生均培养成本S3三年平均S32011 年 生 均培养成本（占80%）数 S=(S1+S2+S3)/3 三年加权平均数 S=(S1*5%+S2*10%+S3*85%）上浮率（按省一级学校标准）8% 上浮率（按省一级学校标准） 8%调整核定价最高限价G=S*（1+8%） 调整核定价最高限价 G=S*（1+8%）

但这样的结果留给学校调价空间依然不大，始终赶不上物价上涨的幅度，调价也存在一定的人为主观性因素，而且调价还要求保持周期性稳定，原则上三年内不再进行调整。同时，基本所有的调价批文均要求执行“新生新办法，老生老办法”的收费原则，即调价后的学费只从当年入学的新生开始执行，所有之前的老生还继续执行旧的收费标准。因此，即使调价申请审批通过了，学校当年的学费收入增加也不多，此后会逐年小幅增加，仍然也弥补不了学校因物价持续上涨，人工成本逐年增长导致的资金缺口，许多民办中小学校的发展仍然受困于资金不足。因此，收费定价政策的局限性成为了制约民办中小学校发展壮大的瓶颈之一。

2.第二阶段：2018年起至2020年，民办学校两级分化，集团化办学更是达到高潮。为推动全面深化价格机制改革，2018年，广东省人民政府、省发改委先后发文，要求全面贯彻落实《广东省定价目录（2018年版）》（粤府办〔2018〕11号、粤发改价格函〔2018〕1912号）、进一步明晰了政府价格管理的范围和权限，最大限度减少了政府定价项目，放开了一批商品和服务价格，其中就明确将民办学校非义务教育高中阶段的收费定价，排除在政府《定价目录清单》之外，也就是说民办高中的收费定价，学校可以按市场价格，自主定价，做好收费公示即可，无需再由价格主管部门审批。虽然民办学校义务教育的小学、初中阶段学费仍需政府审批，但无疑也释放出政府对民办教育收费定价政策改变的积极信号，终于迈出了大大的一步。此后，各地方政府部门结合当地的实际情况，相继出台有关民办教育收费审批的规范性文件。经过2018年的走访调研，广州市发改委推出民办中小学校（义务教育阶段）新的收费审批试行政策，对调价依据进行重新设计。具体是将学校近三年的生均培养成本作为合理收费标准，综合学校近三年的平均学生人数及近三年的平均实际收入，确定学校的调价空间，再结合学校当年计划招生人数，计算出每生可调的费用，与原收费标准之和，确定出可调整核定的最高限价。以某民办中小学校2019年申请学费调价为例，价格主管部门定价审核计算过程如下：

指标名称及代码 逻辑关系 备注2016 年生均培养成本S1 S12017 年生均培养成本S2 S22018 年生均培养成本S3 S3三年生均培养成本（合理收费标准）S S=(S1+S2+S3)/3三年平均学生人数C C=(C1 ＋C2 ＋C3）/3 2016-2018 年三年平均合理收入D D=S*C三年平均实际收入E E 根据三年审计报告列示的实际收入，三年平均数调价空间F F=D-E年招生计划人数I I 申请当年（2019 年）招生人数（以教育局批复为准）每生可调费用H=调价空间F/年招生计划I H=F/I原收费标准Y Y新标准G=原收费标准Y+每生可调费用H G=Y+H 可调整核定的最高限价

从上述计算过程可以看出，此次审核调价依据的设计改变较大，完全不同于之前用近三年生均培养成本上浮合理回报率的定价模式，而是综合考虑了学校近三年的收入、学校规模（学生人数）、当年的招生计划，以及原收标准等综合因素，更为科学合理，贴近实际。

经过一年的试行，取到良好的社会反响。2019年，《广州市发展改革委 广州市教育局关于规范民办义务教育收费审批有关事项的通知》（穗发改规字【2019】10号）正式出台，在2018年试行政策的基础上，对民办义务教育学费审批再次作了调整，通过生均培养成本和亏损成本相结合的方式制定学费调价依据，同时审核各项收入数据、学校基本情况等。具体内容和计算公式如下：

（1）近三年平均定价成本(B) 包括近三年平均公用支出、对个人和家庭的补助支出、固定资产折旧和最近一年人员支出四部分之和，据此计算年生均培养成本（A）。公式为：

年生均培养成本（A）=近三年平均定价成本(B)÷近三年平均在校人数(C)。

（2）近三年平均实际培养成本(D) 包括近三年平均公用支出、对个人和家庭的补助支出、固定资产折旧和近三年平均人员支出四部分。

（3）近三年平均实际培养成本(D)与近三年平均实际收入(E)之间的差额即为亏损成本，以此作为调价空间(F)，计算新收费标准(G)。公式为：

调价空间(F)＝近三年平均实际培养成本(D)－近三年平均实际收入(E)；

每生年可调费用(H)＝调价空间(F)÷年招生计划人数（I）；

新收费标准(G)＝每生年可调费用(H)＋年生均培养成本(A)。

（4）当调价空间(F)为负数时，以年生均培养成本(A)作为最高收费标准进行批复；当调价空间(F)为正数时，以新收费标准(G) 作为最高收费标准进行批复。当学校申请的收费标准低于新收费标准(G)时，按学校申请的收费标准进行批复。以某学校2020年申请学费调价为例，价格部门定价审核计算过程如下：通过上述计算过程可以看出，此次审核定价依据的设计，进一步修订和完善了2019年试运行政策，对生均培养成本、平均定价成本、平均实际培养成本三个不同指标的计算分别作了要求，特别是三年平均定价成本B的确认，进一步考虑到人员支出是民办学校近几年增长幅度最快的因素，也是影响民办学校生均培养成本最重要的因素，此次特定用最近一年的人员支出数作为单独项（而不是近三年的人员支出平均数，按人工成本逐年上涨的规律和趋势，一般最近一年的人员支出数要大于近三年的人员支出平均数），加上公用支出、对个人和家庭的补助支出、固定资产折旧这三项支出的近三年平均数之和，作为三年平均定价成本B。此外，还综合考虑了学校近三年的实际收入、当年的招生计划、学校的盈亏成本等重要指标因素，更加全面、科学合理、贴近实际，给有实际调价需求的优质民办学校留有一定的自主权和更大的调价空间，同时也有效限制了不具备调价空间的学校跟风涨价。

指标名称及代码 逻辑关系 备注2017 年生均培养成本S1 S12018 年生均培养成本S2 S22019 年生均培养成本S3 S3三年生均培养成本（合理收费标准）S S=(S1+S2+S3)/3三年平均定价成本B B生均培养成本表中的数据=（最近一年的人员支出数+公用经费、对个人和家庭补助、固定资产折旧三项费用的三年平均数）三年平均学生人数C C=(C1+C2+C3)/3年生均培养成本A A=B/C三年平均实际培养成本D D=S*C三年平均实际收入E E 根据三年审计报告列示的实际收入平均F 为正数，学费可调为G；F为负数，不可调，只能以A 作为学费。年招生计划人数I I 申请调价当年（2020 年）教育局批准的招生计划人数调价空间F F=D-E每生可调费用=调价空间/年招生计划H H=F/I新标准G=年生均培养成本A+每生可调费用H G=A+H 可调整核定的最高限价

民办中小学校收费实行市场化是改革的方向和趋势

大部份民办中小学校都存在办学经费不足，师资力量有限，办学水平亟待提高。国家在招生政策、学费定价政策、税收优惠政策等方面支持不足。公办与民办之间、民办与民办之间的市场竞争激烈。2017年1月印发的《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》规定，对民办学校实行分类收费，放管结合政策。民办中小学校，选择作为非营利性民办学校，其收费通过市场化改革，实行市场调节价，将学费的定价权限交给学校，具体收费标准由学校自主确定，政府对收费水平不再作具体控制，更好地满足了学校发展和学生发展的各自需求。2017年8月，广东规范民办教育发展专题调研会上，相关部门负责人表示，民办学校收费原则上实行市场调节价，扩大民办学校的收费自主权。

2018年，广东省政府公布了《广东省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》，对民办学校收费自主权作了明确规定。此外，甘肃、青岛、宿迁等地也先后放开了中等及以下学历教育民办学校收费标准，实行市场调节价，由民办学校根据办学成本、市场需求等因素确定，民办学校收费实行市场化是改革的方向和趋势。收费放开后，政府部门依法加强对民办学校的监管力度，建立健全事中事后监督制度，建立收费登记管理和收费目录清单制度，强化收费公示，开展收费巡访等，对收费项目、调价周期、收费方式等仍然进行规范，避免民办学校定价的随意性和放开后收费水平的剧烈波动，确保民办教育学校收费放而有序健康发展。