财税政策效应、政府效率与高新技术产业发展

白积洋，刘成奎

(1.武汉大学 经济与管理学院，湖北 武汉 430072；2.深圳市财政局，广东 深圳 518034)

一、问题提出

改革开放以来，中国经历了长期的经济高速增长，创造了世界经济发展的“中国奇迹”。近年来，由于世界经济陷入低迷困境，国内经济增速放缓，市场需求增长乏力，经济步入新常态，呈现经济增长动力与经济下行压力并存的复杂局面。而高新技术产业属于技术密集型、知识密集型产业，对于转变经济增长方式、优化产业结构、激发全社会创造力和创新活力等方面具有重要作用。然而，中国高新技术产业“大而不强”是不争的事实。

高新技术产业作为推动经济增长的战略性产业，是高创新性、高投入性、高风险性、高收益性的产业，其资金的高投入性、研发过程的高风险性、创新成果的不确定性、公共性和外部性决定了高新技术产业对政府政策存在较大的需求依赖，也为政府干预和扶持产业发展提供了现实依据。一般来说，政府扶持高新技术产业发展及其创新活动的重要手段是财税政策。因此，为了提供更加精准的财税激励政策，提高财税政策的实施效率，必须从理论和实践上回答财税政策是否真正推动了高新技术产业的发展？如果能，政府是如何通过财税激励政策推动高新技术产业发展的？尤其财税政策是中央政府和各级地方政府都实施的政策，但是中国各地高新技术产业的发展绩效却各异。众所周知，财税政策是中央政府和各级地方政府主动发起而实施的政策，政府是否具备足够的动员组织能力，是否拥有充分、齐全的产业信息，保证财税政策能够得到良好的执行，是财税政策能否发挥积极效果的关键。因此，政府效率可能是财税政策效果的关键因素。

本文拟考察政府效率环境下的财税政策在高新技术产业发展中的效应以及作用机制。本文的边际贡献有两点：一是在研究影响财税政策实施效果的因素时，讨论市场失灵情况下政府效率如何影响财税政策促进产业发展，强调政府力量在产业政策中的作用，有利于深入刻画和全面评估高新技术产业发展中制度驱动因素的作用；二是构建财税政策作用于产业发展绩效的理论框架，实证检验财税政策各传导机制的合理性，拓展了财税政策与产业发展绩效关系的相关研究。

二、文献综述和假设提出

(一)文献综述

1.财税效应的研究

学者们对财税效应进行了大量的研究，相关研究主要分为三类：一是关于财税政策是否促进了高新技术产业发展的问题，学术界尚未得出一致结论。多数学者认为，财税政策可以促进企业技术创新，从而促进高新技术产业发展，如政府财税政策可以通过产业集聚、技术引进和研发投入、产业结构调整、要素投入和要素流动等方面有效促进高新技术产业的产出增长。相关研究发现，政府资助或税收优惠能够显著促进企业技术创新能力[1-4]。但也有部分学者认为财税政策会抑制企业技术创新，不利于高新技术产业发展，如杨国超等(2017)[5]、赵玉林和谷军健(2018)[6]认为当前税收优惠和财政补助，整体上对企业技术创新没有产生良好的激励作用。然而，还有部分学者认为财税政策对高技术企业的技术创新效率产生正面激励作用还是导致技术创新效率损失存在不确定性，迪莫斯和皮尤(Dimos & Pugh，2016)[7]、巫强和刘蓓(2014)[8]、熊璞和李超民(2019)[9]等均发现政府财税政策与企业创新之间存在着非线性的关系。这些学者大多侧重于探讨政府R&D资助与技术创新之间存在的非线性关系，较少有学者对二者非线性关系的内在机制进行分析。二是财税政策影响高新技术产业发展的因素和机制。一些学者从高新技术企业内部因素分析了财政激励政策的影响因素，如谢和杨(Sheu & Yang，2005)认为，股权结构对高新技术产业绩效产生不同的影响[10]。马卡斯等(Macas et al.，2012)认为，高新技术产业发展表现与研发投入之间存在非线性关系，此外，资金链条是影响高新技术产业发展的主要因素[11]。曹艳杰等(2018)认为企业所有制性质和所处生命周期是重要的影响因素[12]。芦锋等(2018)认为需要针对高技术产业不同发展阶段的特点实施相应的财税政策，政府投入应集中在技术开发而不是成果转化阶段[13]。而有些学者从制度安排或制度背景等外部环境方面研究财税政策的作用机制及其效应，认为市场结构、专利制度、对外开放政策以及R&D补贴政策、政府支持等是影响区域技术进步水平的重要因素[14-18]。如夏清华和黄剑(2019)研究发现，税收优惠对市场竞争与创新投入的关系起负向调节作用，其有效性与市场竞争的程度密切相关；政府补助的资源配置手段对市场竞争与创新投入关系的调节效应不明显[19]。在当前中国转型的特殊制度背景下，高新技术产业发展面临政府干预较多、法律不健全、金融体系落后、知识产权保护不力、寻租等问题，且中国各地经济发展水平和市场化程度各异，财税政策对企业技术创新的作用机制更为错综复杂[20-21]。

2.政府效率的研究

学术界对于政府效率的研究主要集中在政府效率的测度、评价及其影响因素等方面。如唐天伟(2016)构建了一套由政府公共服务、公共物品、政府规模、居民经济福利、电子政务等因素组成的政府效率测度指标体系，并测算了中国31个省份的政府效率情况[22]。迈赫迪和哈夫纳(Mehdi & Hafner，2014)使用传统的非参数方法(DEA和FDH)估算了摩洛哥各自治市的效率[23]。杜姆普斯等(Doumpos et al.，2014)利用DEA模型评估了希腊的地方政府效率[24]。徐等人(Seo et al.，2018)利用DEA模型考察了韩国42个中央行政机关的电子政务效率[25]。也有学者针对具体的政府职能部门或公共服务领域的效率测度进行了分析[26]。阿方索和奥宾(Afonso & Aubyn，2006)认为人均国内生产总值(GDP)对政府效率具有正向促进作用[27]。高翔和黄建忠(2017)发现外商直接投资(FDI)在一定程度上提升了政府效率[28]。此外，人口密度、政府投入、社会政策、医疗卫生服务、法制建设、大数据会对政府效率产生正面拉动作用。但是，现有研究较少探讨政府效率对经济社会和产业发展等方面的作用。

综上，财税效应和政府效率的研究成果丰富，但财税效应及其对高新技术产业的作用机制仍存在较大争议，政府效率对高新技术产业发展的作用考虑也不多，尤其是政府效率直接影响财税政策在高新技术产业发展上的效应很少涉及：一是虽然有些学者考虑了政治关联、知识产权制度等外部制度环境，以及企业所有制、规模等内部因素，但对于中国这样一个尚处于市场化进程中的国家来说，各级政府效率直接影响了财税政策的实施效果，因此，有必要将政府效率纳入财税效应中进行考量；二是现有文献较少考虑财税政策作用于高新技术产业发展绩效的机制和原理；三是多数研究仅静态考察财税政策效应，而对动态效应的研究考虑不足，然而，高新技术企业的创新活动是一个连续动态过程，政府补贴和税收优惠政策不应仅考虑短期效应，更应关注长期效果。因此，有必要完善这方面的研究，为高新技术产业高质量发展提供政策依据。

(二)财税政策效应的理论机制与假设

政府是如何实施财税政策促进高新技术产业发展的？ 通常政府通过在产业间实施差异化的税收优惠政策或者倾向性配置财政补贴，影响不同要素禀赋在不同产业间的流动和配置，从而影响不同产业中企业的成本和效益情况，最终使得不同产业呈现不同的发展质量和效率。由此可见，财政手段对高新技术产业的影响，本质上是通过改变要素禀赋和资源在不同产业间的流动和配置，降低企业研发成本和风险，进而影响微观高新企业个体决策实现的。

综合现有理论研究，从促进效应方面看，财税政策可能的作用机制表现为：一是资源配置优化效应。产业发展的基础是要素禀赋结构和资源配置状况。由于高新技术企业的创新活动具有很强的正外部效应和技术溢出效应，各级地方政府鼓励高新技术企业的发展。为了促进高新技术企业发展，增强其自生能力，各级地方政府会通过高新技术企业认定政策，给予通过高新技术企业认定的企业以税收优惠或财政补贴或政府采购倾斜，这样会引导要素禀赋和社会资源向得到政府财税政策扶持的企业流动，尤其是社会资本、人力资本大量向高新技术企业集聚，带来资金、技术、信息和管理经验等要素禀赋的聚集，从而产生资源配置的优化效应。二是企业研发成本和风险降低效应。高新技术产业是高创新性、高投入性、高风险性的产业，其企业的研发活动具有高成本、高风险和不确定性特征，在很大程度上影响企业研发投入的动力。政府通过明确的财税政策导向，通过财政补贴增加企业研发投入资金，或通过税收优惠政策增加企业留存利润，或通过政府采购政策扩大市场需求份额，为高新企业的经营活动和创新活动提供资金支持和市场需求，有效地降低企业的研发成本和“试错成本”，分担了企业投资失败的部分风险，因而获得财税政策支持的企业往往有更强的动力进行研发创新活动，提高创新效率。三是融资约束缓解效应。在中国经济转型背景以及传统思维观念中，人们一般认为，能够获得政府财税政策扶持(包括财政补贴、税收优惠政策)的企业具有良好的社会资本背景，一定程度上表明该企业拥有较高质量的产品生产能力、良好的发展前景和广阔的市场空间。因此，企业能否获得政府财税政策扶持及其强度大小，被认为企业是否具有市场前景、是否为优质企业的一个信号发送机制，这种信号机制可以减少甚至消除企业和市场之间以及企业和金融机构之间的信息不对称，使得高新技术企业产品获得更多消费者的认可，吸引金融机构的注资投入，从而在市场需求空间和要素资源供给两方面解决企业发展的约束条件，起到“四两拨千斤”的作用，进一步增强了企业的自生能力。

因此，本文提出假设1：财税政策通过资源配置优化效应、研发成本和风险降低效应、融资约束缓解效应促进高新技术产业发展。

(三)政府效率的理论分析与假设

作为单一制国家，中国的财税激励政策无差别通行于全国，但地方政府效率存在地区异质性，从而相同的财税政策会产生不同的影响效果。政府作为“公共人”、政策制定者，政府效率如何影响高新技术产业发展呢？一是能否准确识别不同企业并将资源导向效率更高的企业或产业，是财税政策效应大小的关键。由于高新技术企业认定政策激励强度大(15%的低所得税率)，且一旦认定就适用三年，目前企业最熟悉和青睐的就是高新技术企业认定政策。因而地方政府对高新技术企业认定的准确性直接依赖于科技、财政、税务等政府部门间的协调、有效信息甄别的能力和对企业研发费用会计确认的准确性等，这将取决于政府效率和其发展的动机。二是产业技术创新和升级需要具备必要的硬性和软性公共基础设施。这些硬性和软性公共基础设施包括政府提供的专利保护政策、公共研发基础平台、公共服务效率、人才政策支持等。政府提供各种硬性和软性公共基础设施的效率和质量直接关系到高新技术产业的发展。三是政府的监管能力和行政效率直接影响财税政策效应。由于政府运行效率低下和决策失误，会导致产业发展中出现“政府失灵”现象。低下的政府行政效率与产业发展要求不相适应，必将导致产业技术创新受阻。政府行政效率低下的一个极端表现是监管能力低下，导致地方政府和企业的合谋或寻租，企业制造低质量乃至虚假专利套取政府创新补贴资金的目的。四是高素质人才和创新型高端企业是高新技术产业发展的主体。发达的基础设施、完善的教育医疗系统、丰富的娱乐活动场所、优美的城市环境、清廉的行政机构、较低的犯罪率、完善的社会保障体系、包容的文化氛围等因素均是吸引高人力资本人才和创新型企业的重要因素，这些都需要政府高效运作才能提供。政府效率的提高，能吸引高人力资本人才、高端产业和更多人口迁入，为高新企业提供“正的外部性”，降低其交易成本，同时促进人力资本和消费水平的提高。

因此，本文提出假设2：政府效率是财税政策效果的关键因素，政府效率更高，财税政策对高新技术产业的促进效应更明显，低下的政府效率阻碍财税政策效应的发挥。

三、研究设计

(一)模型设定与变量定义

为验证假设1和假设2，本文参考毛其淋和许家云(2015)[20]、夏清华和黄剑(2019)[19]的研究模型，构建财政补贴和政府效率(Ge×Sub)、税收优惠与政府效率(Ge×Tax)的交互项，衡量政府效率对财税政策实施效应的影响，回归模型如下：

yit=α0+α1Subit+α2Tαxit+α3Geit+α4GeitSubit+α5GeitTaxit+α6Xit+Yeart+εt

(1)

其中，被解释变量yit用行业总产出增长率(Growth)和全要素生产率(TFP)表示。TFP采用DEA-Malmquist生产率指数测算，分别用技术进步指数(TCH)和技术效率指数(EFFCH)表示。本文采用中国高新技术产业总产值为产出指标，以固定资产净值和全部行业从业人员的年平均人数作为投入指标，并将产业总产值和固定资产净值分别按产品出厂价格指数和固定资产价格指数转化为2002年计价的实际水平，通过DEAP 2.1计算全要素生产率。

解释变量为财政补贴Sub、税收优惠Tax和政府效率Ge。本文采用高新企业当年享受的政府补助作为衡量政府补贴的变量，并对其取对数；选取高新企业收到的各种税费返还作为税收优惠的衡量指标，并对其取对数；政府效率数据来源于北京师范大学政府管理研究院和江西师范大学管理决策评价研究中心编写的《2018中国地方政府效率报告》[29]，该报告指出政府效率体现在公共服务、公共物品、政府规模与居民经济福利四个方面。

控制变量包括：(1)固定投资资产存量(k)，采用永续盘存法测算高新技术产业的固定投资资本实际存量，并取自然对数(折旧率为15%)；(2)研发人员数(rd)，采用高新技术产业研发人员全时当量的自然对数；(3)地区经济规模(pegdp)，采用地区实际人均GDP的自然对数衡量；(4)信息化水平(inf)，采用地区邮电业务总量占地区生产总值的比例衡量；(5)产业结构水平(indus)，采用第二、三产业产值占地区生产总值的比重衡量；(6)地区对外开放度(OPEN)衡量，采用地区进出口总额与GDP比例衡量；(7)地区外商直接投资(FDI)，用地区实际利用外资金额与GDP比例衡量。

(二)数据来源

本文研究样本是2002—2017年中国28个省份(不含青海、西藏、新疆和港澳台地区)共10 489个样本观测值，数据来源于《中国工业企业数据库》《中国高技术产业统计年鉴》《统计年鉴》。由于各地区高新技术制造产业的全要素生产率除受到各地区环境影响外，其自身特性也会产生影响，因此利用《中国工业企业数据库》的行业代码与《中国高技术产业统计年鉴》的行业分类进行匹配。各变量描述性统计见表1。

表1 变量的描述性统计结果

四、实证分析

(一)基准回归结果

为了检验财税政策对高新技术产业发展的影响，同时为避免出现遗漏变量从而带来内生性问题，本文同时采用普通最小二乘法(OLS)和三阶段最小二乘法(3SLS)对式(1)进行估计。表2中的列(1)—列(3)是进行OLS回归后的结果，列(4)—列(6)是进行3SLS回归后的结果。

表2 基准回归结果

如表2所示，无论是从OLS还是3SLS回归结果来看，财政补贴、税收优惠、政府效率、财税政策与政府效率的交互项对高新技术产业总产出增长率、技术进步和技术效率的作用系数都为正，并且在1%的显著性水平上成立，说明财政补贴、税收优惠、政府效率，以及财税政策通过政府效率的提高，都促进了高新技术产业总产出的增长、技术进步和技术效率。而且财税政策与政府效率的交互项大于单一的财税政策，说明在政府效率提高且能够满足高新技术产业及产业内企业发展需要的情形下，政府效率对财税政策具有正向调节作用。这一结论表明，在高新技术企业获得认定后，为保证企业持续获得政府财政补贴和税收优惠，增强企业发展的自生能力，通过高新技术企业认定的企业必须不断加大技术创新力度，促进产出增长、技术进步和技术效率，以获得政府及政府官员的认可。同时，政府通过简政放权、改善营商环境，有利于释放政府财税政策的资源配置效应、企业研发成本和风险降低效应，以及融资约束缓解效应。在控制变量方面，资本投入、研发人员和人均GDP、信息化水平、对外开放水平对总产出增长率和全要素生产率都具有显著性影响，而地区外商直接投资(FDI)对产业增长有显著影响，对全要素生产率的影响不显著，说明外资在推动中国高技术产业的产出增长方面起到了明显的推动作用，但在技术效率提升方面不明显，长期以来的“以市场换技术”的发展战略成效不显著。

(二)稳健性分析

1.产权性质：国有企业和非国有企业

按照企业所有制性质的不同，将高新技术产业内的样本企业分为国有企业和非国有企业两组，采用OLS进行检验，结果见表3。回归结果显示，对于国有企业，财政补贴、税收优惠、政府效率、财税政策与政府效率的交互项对高新技术产业总产出增长率为正，单一的财政补贴、税收优惠对技术进步和技术效率的作用系数都为负，与前述结果相反，而政府效率、财税政策与政府效率的交互项的系数为正，这说明通过提高政府效率间接促进了国有企业的技术进步和技术效率。相对于国有企业，非国有企业的回归系数都为正并通过1%水平的显著性检验，说明财税政策、政府效率对非国有企业的作用效应更大。这一结果与中国现实背景极为相符：一是国有企业与政府有天然的政治联系，这有助于国有企业更容易或更多地获得政府补贴、税收优惠、信贷支持和便利的融资条件等，是政府重点关注和支持的对象。特殊的政治关联带来的财税政策支持会激励企业进行“寻租”活动，加剧企业的过度投资行为和多元化扩张冲动，同时会降低企业内部的研发创新投入，从而造成产能过剩，降低了企业绩效和企业的研发效率。二是对于在政治资源和金融资源等禀赋方面存在劣势的非国有企业，如果能够获得政府的财税政策支持来增加企业研发投入，这对于企业发展更为重要。一方面，非国有企业的发展由于中国特殊的金融体制面临更多的融资障碍，融资困难在一定程度上制约企业的发展；另一方面，民营企业预算约束较严格，而财税政策具有优质企业的信号发送机制的特点，可以减少外界投资者与企业之间的信息不对称，帮助企业获得更多的外部融资和经济资源，激发企业技术创新的动力。因此，非国有企业在获得外部资源的情况下更倾向于进行技术创新活动以改善经营绩效。此外，与国有企业相比，非国有企业的政策性负担较少，组织管理和经营方式更为灵活，拥有更多的自主决策权，使其经营效率更高，有利于技术创新活动。

表3 产权异质性的高新技术企业的回归结果

2.市场化异质性

在中国经济体制改革过程中，市场化是中国高新技术产业发展的重要外部环境，现有研究都将市场化程度视作影响企业、区域创新水平的重要因素，但是由于中国区域间经济发展不平衡的现象并未消除，市场化程度存在区域异质性。本文参照王小鲁等(2018)[30]编制的各省市场化总指数指标，使用窗口期内2008—2016年的平均指数将样本分为“市场化程度高”和“市场化程度低”两组，考察不同市场化发展程度对高新技术产业发展的异质影响，采用OLS进行检验，回归结果见表4。结果表明，财政补贴、税收优惠、政府效率、财税政策与政府效率的交互项的系数都为正，进一步发现，在市场化水平较高的组别中，通过估计值的相对整体水平更显著，数值也更大，而在市场化程度低的组别中相对不显著。这意味着市场化程度越高，以财税政策、政府效率的作用效应更大，说明了有效市场和有为政府协同配合的重要性。在中国未来改革深化过程中，要进一步正确处理市场和政府的关系，转变政府职能，放手让市场发挥资源配置的决定性作用。

表4 市场化程度不同的回归结果

市场化异质性具有重要的政策含义和实践意义。市场机制在资源配置过程中起着决定性和基础性作用，这对于高新技术产业的发展至关重要，如知识产权、技术成果市场化等政策，对中国高新技术产业的发展起到了非常好的促进作用，甚至是关键性作用。市场化不仅通过财税政策影响产业发展，而且通过政府与市场的密切配合，在弥补市场失灵和政府失灵方面发挥着重要作用。这表明只有尊重市场规律，依托市场机制的财税政策才能有效推动产业发展，不顾市场规律而盲目出台财税政策无法取得良好的效果。值得注意的是，中国幅员广阔，要素禀赋条件各异，对于市场化程度更低的落后地区，更加需要财税政策的支持，但是从实证结果来看，效果可能不如市场化程度高的地区，这值得政策制定者的高度关注。

五、财税政策传导机制及其效果分析

为了深入研究财税政策对高新技术产业发展影响的作用机制，本文进一步对假设1进行检验，即考察财税政策能否通过资源配置优化效应、研发成本和研发风险降低效应、融资约束缓解效应，促进高新技术产业发展。为此，本文设定如下中介效应模型：

Mechanism=β0+β1Subit+β2Taxit+β3Xit+εt

(2)

yit=θ0+θ1Mechanismit+θ2Subit+θ3Taxit+θ4Xit+εt

(3)

式(2)中资源配置优化效应、研发成本和研发风险降低效应、融资约束缓解效应的传导机制，分别用产业集聚(IQ)、研发投入(R&D)和贷款增量(△Loan)表示。其中，产业集聚(IQ)借鉴已有的集聚构建思路，选用区位熵的方式计算各省市高新技术产业的集聚程度；贷款增量(△Loan)用(当期长期贷款-上一期长期贷款)/总资产表示；企业研发投入水平使用企业研发支出与营业收入之比来衡量。若β1、β2系数为正，说明财税政策会通过资源配置优化效应、研发成本和研发风险降低效应、融资约束缓解效应的传导机制影响高新技术产业发展。控制了Mechanism变量后，若式(3)中θ1、θ2、θ3的系数依旧为正，说明财税政策对高新技术产业发展既有直接影响，又能够通过资源配置优化效应、研发成本和研发风险降低效应、融资约束缓解效应进而间接影响高新技术产业发展。采用OLS进行检验，式(2)的估计结果见表5，式(3)的估计结果见表6。

由表5可知，财政补贴(Sub)、税收优惠(Tax)的系数都为正，且在1%的水平上显著，表明受到财税政策支持的企业产业集聚(IQ)、研发投入(R&D)和贷款增量(△Loan)水平更高，财税政策的资源配置优化效应、研发成本和研发风险降低效应、融资约束缓解效应得以验证。

表5 财税政策传导机制的回归结果

由表6可知，财政补贴(Sub)、税收优惠(Tax)、产业集聚(IQ)、研发投入(R&D)和贷款增量(△Loan)的系数都为正，表明财税政策对高新技术产业的当期发展和未来一期发展既有直接影响，又能够通过资源配置优化效应、研发成本和研发风险降低效应、融资约束缓解效应进而间接影响当期和未来一期高新技术产业的发展。进一步分析发现，财政补贴对高新技术产业的当期发展和未来一期发展均不显著，表明财政补贴效果不理想，而税收优惠、产业集聚(IQ)、研发投入(R&D)和贷款增量(△Loan)的作用较为显著。因此，未来中国财税政策的重点应当是加强财政补贴配置资源的有效性、提高财政补贴的经济效果，加大企业技术创新的税收优惠力度，同时进一步放松政府行政管制、提高市场竞争程度是进一步提高财税政策效果的重中之重。

表6 财税政策各传导机制效果的回归结果

六、结论和政策建议

本文基于中国28个省份2002—2017年非平衡面板数据对财税政策、政府效率与高新技术产业发展的关系进行了研究，结论如下：一是财税政策能够促进高新技术企业的发展，且政府效率更高，财税政策对高新技术产业的促进效应更明显，稳健性检验也支持了上述结论；二是相对于国有企业和市场化程度更低的地区，非国有企业和市场化程度更高的地区，财政政策、政府效率的效果更佳；三是通过对财税政策促进高新技术产业发展的作用机制分析，发现资源配置优化效应、研发成本和风险降低效应、融资约束缓解效应是财税政策的重要传导机制，而且资源配置优化效应、研发成本和风险降低效应、融资约束缓解效应均能促进高新技术产业发展。

根据本文的分析，提出以下政策建议：首先，政府要继续加大财税政策改革，逐步消除民营企业在信贷、财税等方面的歧视，激发民营企业创新活力，提高财税政策的有效性；其次，要进一步简政放权，减少对微观企业经营行为的干预，进一步提高行政效率和服务质量，减少“干预之手”，增加“援助之手”，积极为高新技术产业发展创造良好的制度环境；再次，要充分发挥市场对资源配置的决定性作用，发扬企业家精神，激发高新技术企业的创新动力；最后，要发挥政府和市场两只手的作用，努力形成有效市场和有为政府的有机统一、相互促进的格局，推动政府职能转变，营造良好的营商环境，促进高新技术产业高质量发展。