新冠肺炎疫情全球性暴发下的贸易调整援助：问题与对策

张 建

(首都经济贸易大学 法学院，北京 100070)

自2020年年初以来，突如其来的新冠病毒肺炎肆虐全球，对中国乃至世界产生深刻影响。当前，国内疫情虽已得到基本控制，但境外疫情增长态势仍在持续。根据世界卫生组织的统计数据，截至2020年9月1日，全球范围内累计确诊病例达2 605万人次，死亡病例达86万人次，且这一数字仍在继续增长[1]。作为受到国际关注的突发公共卫生事件，新冠肺炎疫情一度蔓延至全球200多个国家和地区，绝大多数国家为此采取了封锁、隔离、防控举措，客观上对经济全球化造成断崖式冲击。特别是，有关封闭式贸易管制措施给中国大量外贸企业的生存环境带来挑战，贸易保护主义、单边主义的不良影响被放大，全球价值链正面临重构[2]。世界各国辗转于维护公共卫生安全与促进贸易自由化之间。鉴于此，如何进行顶层制度设计，引导有限的资金合理配置给相应的市场主体，以期实现促进产业调整、增强市场竞争、重振经济活力、稳定劳工就业等预期目标，成为疫情后期经济复苏的重要问题。对此，在欧美国家兴起的贸易调整援助(trade adjustment assistance，TAA)提供了方案，研究TAA机制在中国可能遇到的重难点问题，并从国际贸易法治的专业视角提出相应对策，将对改善市场状况起到积极作用。

一、贸易调整援助的合理性分析

(一)法经济学视野下的“成本-收益”分析

从法经济学视角思考，论证TAA在自由贸易理论中的合理性，归根结底需要回归制度的“成本-收益”分析，而这一分析可在比较优势理论的框架内获得回应。由于贸易自由化会引发资本、劳动力等生产要素在短期内进行流动，从不具有比较优势的产业部门向具有比较优势的产业部门进行转移，而生产转移必将对国民经济产生深远影响。理论上，对于贸易自由化以短期成本换取长期利益的模式是否符合理性人假设的问题，存在两类截然不同的意见。第一类观点认为，国民经济从自由贸易中得到的长期利益无法对短期付出的巨额成本提供填补，即当生产要素成本较高且处于刚需状态时，如果要素无法跨越不同产业部门实现自由移动，则贸易自由化将比贸易保护主义产生更高的成本，且无法对保护状态下进口替代企业的过剩要素进行快速吸收，从而引发严重的结构性失业现象。第二类观点则认为，自由贸易必然与私人调整成本相伴，但是此类成本只是在自由贸易的“赢家”与“输家”之间转移，并非资源的整体消耗，且“输家”的损失远小于“赢家”的收益[3]。无论采取上述哪一类观点，自由贸易现已成为不可逆转的趋势，问题的关键在于，是否可以创设一种可行的方案，从自由贸易的“赢家”处提取适当收益用以补偿“输家”遭受的损失成本？TAA机制的经济合理性恰在于此。

(二)自由贸易与公平贸易的博弈

当下并没有充分证据证实国际贸易是导致新冠病毒国际传播的原因,因此各国不应将限制国际贸易作为疫情防控的主要手段[4]。事实上，一些国家以预防新冠病毒境外输入为由限制国际运输和贸易的措施，尚不具备国际贸易法上的依据。就其内在机理而言，TAA制度是公平贸易与自由贸易相互博弈之下所探索的折中方案，追求对外开放与社会公平之间的总体平衡，从而协调不同产业和企业的利益。具体而言，以世界贸易组织为代表的多边贸易体制虽然以自由贸易为总基调，要求各成员国消除贸易壁垒，促进商品、服务、技术等跨国自由流动，但多边贸易体制并未一概排斥贸易保护[5]。贸易自由化所引起的“优胜劣汰”现象固然符合“适者生存”的竞争原理，但对于因对外开放而被迫转产停业的企业和下岗失业的工人而言却异常艰难，无益于保障外贸秩序的稳定。故此，借助于TAA制度的构建及运行，对自由贸易推进过程当中严重受损甚至难以生存的市场主体予以适时、适度的援助，进而促进企业转产升级、调整结构，保障劳工寻求提升技能、再就业，是制度设计者的重要使命。从表面来看，贸易保护的元素或是以贸易救济的方式发挥“安全阀”功能，或是借助于公平贸易的“盾牌”发挥产业权益保护机能，而TAA恰恰在这种弹性的灵活空间内具备了生存空间。但严格来讲，TAA虽然客观上具备产业保护的效果，但并非贸易保护主义的内核。

二、贸易调整援助的立法演进

(一)贸易调整援助在欧洲的萌芽

科恩(Cohen，1968)认为，贸易政策是一国整体外交政策的组成部分，政府试图通过贸易政策影响国际经济环境，或者据此调整本国经济以适应外部环境，故贸易政策亦称为“对外贸易政策”，其天然具有政治属性[6]。对于TAA而言，其制度起源和立法演进的背后动力，来自国际经济形势、国际贸易方式和贸易自由化程度的内在转变。

从历史视角审视，自第二次世界大战结束后，在关税及贸易总协定(GATT)的推动下，全球范围内的双边、区域、多边自由贸易逐步兴起，自由贸易在增进财富、为企业创造更多机遇的同时，也导致部分民族产业的萎缩衰落及部分手工业工人失业下岗等现象。贸易自由化充分打开了各国市场，由此也引发了市场失灵的难题，但传统的社会救助体系和国家福利政策并不能有针对性地解决此类困境。采取举措对受进口损害的产业和劳动者进行救济和调整，成为贸易政策的重要议题。

在国际贸易政策层面，GATT的解决思路是允许缔约方适时启动“安全阀”，在符合特定条件的前提下可动用保障措施，临时性终止本国的关税减让义务。在国内贸易政策层面，欧洲煤钢共同体在1951年4月签订的《巴黎条约》中最早提出了TAA制度，通过提供资金支持来帮助落后地区进行产业调整和结构转型[7]；随后，又于1957年3月签订了旨在组建欧洲经济共同体和欧盟原子能共同体的《罗马条约》，根据第二章的规定设立欧洲社会基金，对在企业转产过程中失业的工人给予援助和重新安置。欧洲经济共同体早期的TAA计划虽然起步比较早，但是由于成员间不同产业的利益冲突，该计划长期停留在字面上，未能得到有效的实施，直至2006年才由欧盟委员会重启，并正式形成欧洲全球化调整基金(European Globalization Adjustment Fund，EGAF)。

(二)贸易调整援助在美国的奠立

从制度演进的形成进程来看，TAA虽然萌芽于欧洲，但真正落地于实践则归功于美国贸易政策制定者的努力。在世界贸易组织的所有缔约方之中，美国的贸易政策最为复杂，催生了三类重要的理论研究范式，即国际体系、政治精英及利益集团[8]。为了推动贸易自由化，美国构建了“四位一体”的制度架构，分别是：第一，贸易促进授权“快车道”制度，作为贸易自由化的拓展及促进机制；第二，反补贴税法和反倾销法，作为贸易自由化公平保障机制；第三，“201条款”，作为贸易自由化的紧急保护机制和例外条款；第四，贸易调整援助机制，作为贸易自由化的补偿机制[9]。

具体而言，美国的贸易救济理念可追溯至《1934年互惠贸易协定法》所开启的大幅度关税减让。这一举措引发美国工会组织和劳工领袖的重视，在劳工团体的推动下，美国国会在1954—1960年收到多项设立调整援助计划的议案。1960年，肯尼迪为了兑现其在竞选时作出的承诺，积极促成美国国会通过了《1962年贸易拓展法》，正式回应了美国劳工团体提出的议案，对《1934年互惠贸易协定法》的例外条款进行改革，引入了TAA机制。不过，统计数据显示，在1962—1974年，美国的TAA制度并没有得到有效利用，极少有企业成功申请并获得援助。鉴此，《1974年贸易法》放宽了TAA的准入“门槛”，将审批权限从关税委员会转移至劳工部[10]。

《1962年贸易拓展法》中贸易调整援助计划的主要目的在于补偿那些因肯尼迪回合关税减让而受到冲击的产业和工人[11]。此后，《1974年贸易法》《1981年综合预算平衡法》《1993年北美自由贸易协定执行法》《2002年贸易法》《2009年贸易与全球化调整援助法》不断对美国TAA机制进行完善。2015年，因美国众议院未能通过TAA议案，导致原本已进入“快车道”的《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)谈判陷入困局，反映了美国贸易政策中支持自由贸易者与支持贸易保护主义者彼此间博弈和制衡的状态[12]。

作为贸易救济措施的一环，相较于“两反一保”，TAA更具针对性，且具有更为独特的补偿与恢复效果。前者主要作为防范贸易损失进一步扩大的暂时性进口限制工具，而TAA则旨在从事后补偿角度对遭遇损害的产业及工人提供救济。从效果上看，TAA在促使受助对象进行自我恢复和生产调整的同时，还为获批援助利益的申请者制定及执行经营计划提供支持，有益于市场的稳健恢复及企业的自我修复。

(三)贸易调整援助在世界的推广

随着美国对外贸易的不断扩展，其在推行贸易自由化的同时，也通过缔结贸易协定的方式将TAA措施对其贸易伙伴进行推广，加拿大即为典型例证。1965年签署的《美国与加拿大汽车贸易协定》向受影响的汽车企业及其劳工提供了多种调整援助途径。由此，加拿大在其贸易政策中引入TAA机制，并于1968年实施了总体调整援助项目。就制度的实际运行效果而言，贸易政策层面的各种TAA计划充分平衡了国内产业和劳工在贸易自由化进程中的调整压力和政治意愿，但早期的TAA计划并未得到广泛地适用，其主要原因在于20世纪50年代发达国家的经济一直处于高速增长期，进口竞争对于国内同类产业及上下游产业的冲击并不严重。20世纪70年代，上述状况出现了转变：石油危机对世界经济形成重创，日本及新兴工业国家则从中获益；GATT东京回合谈判就削减关税和取消非关税壁垒取得突破性进展，自由贸易的影响力再度扩大。在多重因素的共同作用下，欧盟国家开始跳出自由贸易的框架，试图借助于单边主义、保护主义贸易政策庇护国内产业，也正因此，TAA机制的适用范围不断扩张、启动门槛得以优化调整。

自20世纪90年代以来，乌拉圭回合谈判推进的多边贸易自由化进程、资本市场的全球化整合、东欧和中国的经济市场化改革使得世界各国仍然面临着持续的、严重的贸易调整压力，如何采取适当的调整措施来缓解这些压力仍旧是各国贸易政策中的主要议题。截至目前，美国、欧盟、加拿大、日本、韩国都建立了适应本国(地区)情况的TAA制度，而墨西哥、印度、阿根廷、南非等也相继建立了类似的制度，其中以美国的经验最为丰富，该制度对于扶植美国企业提高竞争力、保护美国社会利益发挥了重要作用。

(四)贸易调整援助在中国的试点

中国加入世界贸易组织后，带着对自由贸易的憧憬，大幅降低关税并削减非关税壁垒，期待与其他成员方共享自由贸易的成果。然而，接踵而至的“两反一保”调查却令中国意识到，世界贸易组织体制下的贸易自由化并不必然带来自由贸易，因为一国制定贸易政策时主要以本国福利作为出发点，其贸易政策的选择受到本国经济实体与发展潜力的制约。在世界贸易组织成员方中，即使是发达国家，在国际竞争力下降时也会采取TAA；发展中国家则更不例外，为了维护自身的市场公平与商业发展，促进产业升级和经济调整，缔约方政府不可避免地对自由贸易加以适当的干预，贸易调整援助应运而生。

2009年，中国商务部委托科研机构与高等院校针对TAA立法的必要性与可行性展开了前期调研，并形成《贸易调整援助暂行办法(草案)》。国务院在2015年颁布的《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》中，重点提出了构建符合世界贸易组织规则并适应本土国情的TAA制度，应以减少政策扭曲、规范产业支持为基调。2017年，《中国(上海)自由贸易试验区贸易调整援助试点办法》正式施行。2019年8月，国务院印发的云南、广西、河北自由贸易试验区总体方案中，再次指明TAA的试点任务。截至2020年9月，除上海市商务委员会以外，广东省商务厅、河北省商务厅、浙江省商务厅也正式启动了TAA招标。自2018年3月起，美国总统特朗普不顾中方劝阻，执意挑起了一轮又一轮的贸易摩擦，使中国的进出口贸易受到冲击。为此，学术界与实务界再次将目光聚焦于TAA机制，积极探索利用TAA援助和支持中国受损产业的可行方案。2019年8月，中国糖业协会开启了TAA试点项目，取得显著效果。2020年1月15日，中美双方签署《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府经济贸易协议》。双方均认可扩大中美贸易合作有利于两国资源优化配置和经济结构调整，这一共识对改善双边经贸关系大有裨益，也为两国间的进出口贸易关系提供了良好的环境。然而，突如其来的全球新冠肺炎疫情再次使中美经贸关系充满不确定性，国际贸易秩序受到挑战。为缓和中国外贸企业和工人所受的冲击，刺激内需、激活市场，TAA制度的价值再次凸显。因此，建立中国特色的TAA制度，不仅有利于发挥中国在构建开放型世界经济中的引领作用，而且可以在全球性新冠肺炎疫情背景下针对稳外贸、稳就业等多重目标综合施策，促使中国在世界主要经济体中率先走出危机，恢复经济常态[13]。

三、新冠肺炎疫情冲击下贸易调整援助的资金来源

实施TAA援助计划，不容回避的现实问题是有关的资金从何而来。以往中国各类产业支持计划主要是通过财政直接拨款的方式，总体上符合有关的财政管理体系。但与此同时，由政府自上而下推行TAA计划的实施，往往忽视调动各类行业协会和社会团体的积极性。因此，在筹措援助资金时，可参考欧盟、韩国等经验，采取基金模式注入社会资本，亦可拓宽资金来源并接受审计监督。在新冠肺炎疫情全球暴发的特殊背景下，多数国家(地区)相继推出危机应对方案和经济援助计划(表1)，释放巨额援助资金，寄望于以资金投入换取市场复苏，无疑为TAA计划的贯彻执行奠定了人力、物力、财力基础。对中国而言，除应对新冠肺炎疫情专项资金外，还可充分引入其他资金来源。特别是，在中美经贸摩擦之际，双方相互启动加征关税的反制措施，TAA的援助金可考虑从加征关税所得的资本转移中进行配置，以财政部专项拨款的方式予以实现，并且可以考虑采取建立中美贸易摩擦产业补偿基金的方式实现。

表1 各国(地区)为应对新冠肺炎疫情推出经济援助计划

在新冠病毒全球传播背景下，为了刺激实体经济，平抑经济波动，稳住国内国际贸易市场基本秩序，各国(地区)政府相继采取稳健的货币政策和积极的财政政策，或是直接向受损者提供资金援助，或是下调利率以缓解中小企业资金压力，提升实体经济活力，防范失业率持续攀升。作为宏观调整的重要方式，政府将“撒钱”作为对抗经济下行的缓释剂，的确可以起到刺激经济、拉动消费、转移支付、扶助弱势群体等积极效果。在此前提下，TAA为政府资本进入市场提供了有效渠道。根据中国财政部的公开报道，截至2020年6月底，各级财政部门已经投入疫情防控资金1 756亿元[14]。然而，当前也暴露出有部分援助申请者骗取援助资金，滥用TAA机制实施欺诈的现象[15]。如何使TAA实现制度初衷？哪些主体可以申请获得援助？援助的具体措施应该如何设计？援助的申请与审批程序应重点考虑哪些因素？怎样对TAA进行有效的监督从而防范资金滥用？这些问题无疑都需要结合国情予以深入思考。

四、构建贸易调整援助立法的未决问题及对策

(一)立法体例论证

如前文所述，商务部早在2009年就已经制定了TAA立法草案，尽管该计划后来被搁置，且草案条款并未对外披露，但这对构建TAA立法的体例设置提供了可供借鉴的方案。就立法体例的论证而言，首先需解决上位法依据。鉴于TAA总体上属于在进出口贸易当中所提供的特殊救济，新冠肺炎疫情的暴发仅仅是判定企业是否遭受贸易损害的衡量标准之一，故应当肯定《对外贸易法》第40条及第44条、《农业法》第16条构成上位法依据。TAA立法的适用范围应涵盖全国外贸经营者及其劳工，故可以考虑以行政法规和部门规章的形式推进立法工作。其次，鉴于目前针对贸易救济措施的专门立法均以行政法规的方式呈现，如《反倾销条例》《反补贴条例》《保障措施条例》，既然TAA亦作为一类贸易救济措施，其法律效力层级应与“两反一保”保持一致，以便促进法律之间的衔接，故从长远来看，最佳的立法选择是制定TAA的行政法规。再次，就具体适用范围而言，域外有关立法例包括了企业TAA、工人TAA、农业TAA、社区TAA等多种类型，有些国家针对不同产业进行单独立法，或是采取综合式立法的方式将不同类型纳入其中，并视情况分专章详加规范。就中国而言，农业援助、工人援助虽然具有产业政策属性，但其归根结底是从贸易角度出发对有关问题提出的对策，故不能脱离TAA制度的总体框架。但是，在具体针对不同的援助对象进行审批并实施援助措施时，可考虑不同部委之间的信息联动，就产业损害调查和援助方案审批交由更了解行业状况的机关进行把关。

(二)援助对象界定

在新冠肺炎疫情的冲击下，相当数量的民营企业遭受重创，其中部分企业被迫转产关停乃至破产，另一部分企业通过裁员或降薪方式压缩生产规模、降低经营成本以谋求存续。其中，外贸依存度较高的出口导向型中小企业首当其冲。对此，要想精准施策，必须首先以法律手段划定贸易调整援助的目标群体。简言之，旨在促进疫情后期经济恢复为目标的贸易调整援助机制，需要侧重于为受损中小外贸企业及其劳工提供补偿。一方面，中国现有4 200多万家中小企业，占全国企业总数的99%，这类市场主体不仅是国家税收的来源，更是解决就业的关键平台，可谓支撑整个国民经济的重要支柱(1)根据中国中小企业协会发布的《2020年关于新冠肺炎疫情对中小企业影响及对策建议的调研报告》显示，在参与调研的6 422家企业中86.46%的企业受到疫情影响较大。而截至2月14日，已复工的企业进展59.29%，38.9%的企业经营暂时处于停顿状态，39.13%的企业还需要更长时间复工。另外有20.43%的企业反映受疫情影响，遭遇严重亏损。。另一方面，相较于大型国有企业，中小企业在融资方面更为困难，更容易受到突发公共卫生事件引发的市场波动。通过对此类主体适时提供必要的援助，有望在关键时刻助其渡过难关，并通过调整企业的经营方向，为外贸企业职工的劳动就业权提供有效的法治保障[16]。就其可行性而言，商务部曾设有外贸发展专项资金(中小)，且在提供出口信用保险方面具有丰富的经营，引入中小企业贸易调整援助机制，可以与贸易壁垒调查机制、对外贸易谈判机制形成有序互补，有益于多措并举地实现制度初衷。

(三)援助措施选取

究其本质，TAA与“两反一保”最显著的差异在于前者兼具开放补偿机制与社会福利属性。通常认为，TAA的援助措施包括财政援助与技术援助两大类，前一类特指提供给中小企业、农业生产者、失业劳工等主体的资金或津贴，后一类则特指通过政府购买服务的方式对受助对象提供的市场信息推广、企业升级及农业技术培训、工人再就业指导等。从效果而言，“授人以鱼不如授人以渔”，单纯的财政援助措施固然是受助对象最希望获取的援助措施，但仅依靠财政资助的补贴，反倒可能使接受援助对象形成依赖从而丧失自我调整的动力，因此综合采取财政援助与技术援助当属必要。在确定具体的援助措施时，商务部门作为审批机关，应重点考察申请人受损的原因是否直接与新冠肺炎疫情引发的外贸冲击相关，在兼顾比例性与有效性的前提下，秉持有限政府理念，以刺激中小企业自我恢复、产业结构主动调整、劳动者积极谋求再就业为抓手，全面提升中小企业的国际贸易竞争力，最大化实现预期效果[17]。

(四)援助申请与审批程序

在贸易调整援助的申请与审批程序设置上，鉴于新冠肺炎疫情的突发性和疫后经济恢复的迫切性，在借鉴域外经验的前提下，应重点考虑中小企业复工复产的特殊情况。具体而言，可以采取“资格认证—项目审批—利益授予”三步走的分阶段审核模式。首先，在中小企业提出申请的前提下，商务主管部门需要针对生产者的代表性予以审查，使处于相同产业部门的企业在相对公平的竞争环境下进行抽样调研，在此基础上对该类生产者整体进行评估鉴定和资格认证。在评估过程中，须着重就新冠肺炎疫情所致进口增加或出口受阻的事实、申请人遭受的贸易损害及二者之间的因果关系进行整合式分析，对损害的计算可参考美国经验，就受到新冠肺炎疫情影响当年的数据与此前三年同期贸易数据的平均值进行比较，兼顾产量、产值、国内市场价格、员工离职率等元素综合估值[18]。为了使援助资金能够切实发挥实效，可赋予主管机关在贸易救济产业损害调查阶段以合理的裁量权，避免因资格认证门槛过高而产生无人申请或无人通过审核的情况。其次，作为例外，根据对外贸易监测数据的动态统计分析，商务主管部门可甄别出某一类产业是否遭受贸易损害，进而决定是否有必要主动开启调查程序，较好地处理援助资格认证与对外贸易预警体系的对接关系。再次，在已获得资格认证的基础上，具备援助资格的申请者须拟定具体的经营调整计划书，就如何开展复工复产给出具有可操作性的方案，并向审批机关提交核阅，以财政项目的方式接受审计监督。如此，可使贸易调整援助资金最大化地分配至具有自我恢复能力的申请人手中，从而有效提供更具针对性的产业支持，防止资源被浪费或不当配置，提升利用率以及援助成功比例。最后，在对已获得资格认证且项目计划通过审核之后，尚需设定必要的监督机制，定期对援助方案的实施进度和调整效果进行考察，以适时终止援助计划。

五、结语

从宏观经济视角审视，新冠肺炎疫情的全球性暴发进一步加剧了中美经贸关系的不稳定性，使国际经济秩序阶段性地呈现出从自由主义向保护主义的偏离；但从长远来看，未来世界经济将继续朝着多元化、多层化和复合化的格局演进，面对复杂的国际经济形势，中国不仅要积极应对中美贸易摩擦，为本国市场的可持续性运转提供环境，还应当对国际经济秩序作出顶层设计，贡献中国方案[19]。作为一种相对柔性的贸易救济机制，贸易调整援助的试行，在一定程度上可达到进一步扩大对外开放与维护本国产业安全的双赢效果。世界卫生组织将此次疫情界定为“国际公共卫生紧急事件”(PHEIC)，但并未将中国列入“疫区”，也未实施旅行和贸易限制。然而，由于新冠病毒在全球范围的不断传播，中国的对外贸易无疑受到冲击。鉴于这种情况，借助于贸易调整援助机制对中国中小外贸企业提供必要的支持与协助，对稳定国内经济秩序具有重要作用。当下，有关部门正在研究针对出口导向型企业的定向扶持，维持企业生机的同时，发挥其经济刺激作用。对于眼前的难关，政府正在加大政策支持，以助其渡过资金断链的危机，后续随着国际疫情防控形势的变化，有关部门还将进一步加强储备，实时推行扶持政策。从具体援助举措来看，既要充分利用现有的出口信用保险、税收及租金减免等外贸政策工具，亦可探索市场推广、就业技能培训、农户种植技术培训等手段，对进出口企业疫后的复工复产、转型升级提供相关政策及金融支持[20]。

自2020年2月以来，中国经济加速复苏，外贸企业复工复产呈现出有序推进、积极向好态势，上下游产业的复工实现了同步化，产业链整体运转效率也有所提升。值得肯定的是，中国的市场经济建设并没有因疫情的冲击而裹足不前，不仅保持了产业链现代化、人才集群效应、产融互联网设施发达等竞争优势，而且对外贸易及投资伙伴国的投资预期相对稳定[21]。随着疫情得到有效控制，危机应对能力显著提升，中国的经济正逐步复苏，企业的生产经营步入正轨，这也表明有关的经济措施发挥了较好的效果，值得总结经验，使其制度化、规范化运行。