协饷与清代西北边疆政策讨论

■李思敏/新疆大学

一、前言

清乾隆年间，清政府统一天山南北，在新疆采取以军府制为主体的行政制度。设立伊犁将军，派兵驻扎新疆。此前，新疆的地方经济发展多年始终处于南农北牧、地广人稀的落后状态。清政府在新疆初定后，如何解决新疆的财政问题成为统治者亟待解决的问题。

清代新疆的收入来源有两种：地方财政收入与政府拨付。在这之中，虽然新疆面积广袤，政府也努力在新疆发展屯田等，然而终究由于地广人稀，水资源相对匮乏以及军府体系对于军费的要求较高等原因，无法满足自身发展。“到1800年，驻军的仓库是满的，但每年为维持新疆得耗费从中国本土提解白银一百二十万两①”。于是中央政府饬令其他省份固定拨付钱粮协济，即后续逐渐稳定形成制度的协饷②，开始成为了新疆财政收入的重要来源。

二、清中期的协饷与西北边疆稳定

中央政府每年饬令多省份拨付协饷给新疆，通过协饷，使新疆拥有足够的财政来支持发展和保卫边疆稳定，协饷充足则局势安定，协饷匮乏则边疆动荡。在康熙和雍正两朝，始终没有能够完全平定准噶尔的重要原因，就有相当程度是因为内地的的补给无法同步跟上，才造成了战争的胶着。

乾隆平定新疆后，在新疆设立军府制为主体的行政体系，由军队驻扎，牢靠的将新疆的稳定发展，纳入清政府的边疆治理体系中。这既有继续稳定边疆层面的考量，还有对于外敌入侵的忧虑。沙俄对于中国北部边疆地区的虎视眈眈由来已久，新疆设立军府体系，保证了西北边境地区不再空虚。

那么军队的经费从哪里来，仅仅依靠屯田和新疆的自身商业发展等绝对不足，所以对新疆进行稳定的协饷拨付，既满足政府维持新疆治理体系的保障，又能守护西北边界的安全，所以协饷对于促进边疆稳定，有举足轻重的作用。

纵观有清一代的协饷，我们也不难看出，协饷不只是简单地财政的调拨平均。通常情况下，需要被协饷的省份，往往是边远省份，这些省份由于地处于边境地区的原因，往往需要更多的军费支撑边境的安定，但往往又因为这些地区的偏远，使其自身经济的发展始终不足，所以就需要更多的财政援助。再看能够拨出协饷的各省份，多是山东、河南、山西等内地省份，相比于新疆等地，这些省份的战略位置相对安全，经济富庶，不需要那么多的驻军随时防备外侵，驻军少而经济发达，有足够的余力帮助其他省份。所以，协饷也是一定程度上的国家军费的调拨，新疆是很典型的例子。

在清中期，各地协饷相对能够及时到位时，新疆一直处于一个相对稳定的状态。可是到清后期时，由于接续出现的太平天国运动、义和团运动等以及清政府镇压这些运动而造成财政紧缩的原因，协饷各省份无法继续维持协饷的拨付，新疆的经济迅速陷入崩溃。又有沙俄借机骚扰我国北部边疆地区，大量侵占中国领土，新疆很快陷入了乱局。由此不难看出，协饷对于清政府的西北边疆稳定，有至关重要的作用。如同屯田兴则边疆宁，协饷足则边境安。

三、清后期的协饷与西北边疆稳定

（一）新疆建省前的协饷

天平天国事变后，清政府的财政收入以及发生了严重的匮乏，对新疆的协饷，一直处在欠饷的状态。然而这一时期，即19世纪的最后几十年，边疆危机频发。面对这样的形势，清政府不断调整边疆政策，并采取各项措施以维护边疆安全。但是，由于财政收入的匮乏，对于新疆的建省中的一系列事件，协饷似乎并未再起到核心和至关重要的作用。

陈策在其《西征协饷与晚清财政运行》一文中曾考证，由于普遍的边疆危机，清政府的财政收入已经无法支撑其西征所需要的军费了。“在催饷无着的情况下，左宗棠想出了一个新的对策—借款，所借款项以各省关应解协饷为担保，分别对内和对外借款。”③最后，左宗棠是通过对内对外借款的方式，去解决西征所需要的军费。

再则，不使用协饷作为主要军费来源，也不能完全的说协饷不能为当时清军西征提供任何帮助，只是，由中央饬令的协饷拨款，无论拨款省份财政收入究竟如何，真正将钱粮拨出需要充分的时间，然而战场上局势瞬息万变，确实不能缓缓等待，所以在建省前采取借款的方式筹集军费，是为上策。

（二）协饷与新疆建省

清政府在收复新疆各地后，普遍的海疆、陆疆危机也在各大臣的努力下，以或者谈判或者战争或者合约的方式逐渐缓和，这时有关新疆的问题，需要被进一步提上日程。

新疆的行政体系改变与协饷也有着密不可分的联系，在清中期，新疆的财政对于内地协饷的要求非常高，需要每年划拨大量的钱粮用于支付军府体系下的军费等支出。但是在清军收复新疆后，清政府财政收入短缺，怎么样更有效的把有限的财政拨款更好的用于治理西北边疆上来。

为解决新疆的财政危机，户部提出可以大兴屯田，所以清后期对于新疆的屯田开发也非常的兴旺。但仅仅开源不节流是不够的。原本的军府体系的核心目的就不是为了财政收入，所以这时改变新疆的行政体系就非常重要了。

这时，在新疆建省的计划被提出，如果新疆建省，势必能够减少新疆的军费支出，那么对于内地协饷的要求，就不再那么高。左宗棠说：“（在新疆设省）非但疆所巩固，俄英诸邻不敌妄肆鸱张，并可为国家节省经费无数④。”而且“窃计改设郡县，经出经入费用，较之从前部拨常年实数，不但无增，且可渐减⑤。”所以设省，成为节约协饷的最好办法。

所以由此看来，在新疆建省之前，协饷由于内地省份无法拨付，所以并没有起到体现出重要的作用。但在新疆建省后，在清廷的边疆危机趋于缓和时，清政府不再需要通过协饷支撑西北边疆的行政体系时，协饷所能发挥的作用就更加不同了。通过协饷的不断调拨，新疆的科教、文化、社会、经济等各方面发展都有了长足的进步。一直到20 世纪清政府统治结束后，新疆的各项发展，都能够处于比较平稳的状态，其中协饷功不可没。

四、协饷利弊浅议

（一）利—维护政府统治

协饷制度对于清政府来说，是一有效维护其统治地位的保障型的制度。有协饷在，边疆安定，政府对于边境地区的掌控才能更加有保障。清代新疆建省后，虽然行政体系发生了改变，不再像过去那样需要大量的军费拨付。但是，清政府对新疆的进一步开发和管理，如果不是依靠仍在运行的协饷制度的帮助，是不能得到后续的发展的。协饷制度一直到宣统年间都还在发生作用，这也为后来清政府倒台后，新疆的经济还能长期处于相对稳定的状态，奠定了一定的基础。所以协饷制度在政府对西北边疆的统治中，起到了十分积极的作用。协饷减轻了人民的负担，缓和社会矛盾，促进了新疆社会稳定与经济进步。

（二）弊—加剧财政负担

然而，协饷的数字都不是小数，每次发生边疆危机，内地需要拨付的协饷金额都十分惊人，“有清一代，内地中央政府和地方各省给新疆的协饷和专饷总额高达近四亿两。⑥”这个对于清政府的财政收入来说，是一个相当巨大的数字。协饷各省份财政压力巨大，政府收入也会有所影响。所以在清代后期出现了边疆危机时，才会有大臣在“海防塞防之争”中认为保新疆的成本高，不如着眼于海疆的舆论。还好有左宗棠提出的“重新疆者，所以保蒙古，保蒙古者，所以卫京师”的论断，最终还是守护住了西北边疆的安定。此外，由于协饷每年由政府饬令各省份固定调拨，所以，部分地方官员只期待协饷，而忘记了地方也应该积极进取，从而产生了惰性，不利于地方财政的长远发展。

如今，结合今天的政府边疆治理来看，把握机遇，充分发展，才是边疆稳定和发展的核心要义。

注释：

①(美)费正清编.剑桥中国晚清史［M］.北京：中国社会科学出版社,1985：64.②协饷.中国古代王朝,为了地方财政稳定,就近从收入盈余的省份,划拨银两粮草等给收入不足的省份的制度［Z］.③陈策.西征协饷与晚清财政运行［J］.兰州教育学院学报,2003(2).

④左宗棠.左文襄公全集.书牍［M］.长沙：岳麓书社,1996.

⑤朱寿朋.光绪朝东华录［M］.北京：中华书局,1958.

⑥齐清顺.清代新疆协饷与专饷［J］.新疆历史研究,1985(1).