消防安全行政公益诉讼初探

彭劲荣 刘昌强 余友前

摘 要：消防安全行政公益诉讼案件系“等”外领域探索案件。准确把握案件办理的必要性、精准确定监督对象、查清公益受损事实或侵害危险、协同推进整改是办理该类案件的要点。消防安全综合治理具有长期性、复杂性，检察机关提起消防安全行政公益诉讼要立足于检察公益诉讼职能定位，充分发挥检察一体化办案优势，可采用集中送达检察建议书方式以深化理解认同，立足办案积极参与社会综合治理，实现监督效果最优化。

关键词：消防安全 行政公益诉讼 集中送达 综合治理

一、案件基本情况及办理过程

（一）案件背景

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出“拓展公益诉讼案件范围”。重庆市人民检察院贯彻落实四中全会决定精神，率先在省级院层面印发了《重庆市人民检察院关于拓展公益诉讼案件范围的指导意见（试行）》，指导分院和基层院就“等”外领域案件的办理进行有益探索。该指导意见将包括消防安全在内的公共安全领域作为“等”外探索的重点领域，专门规定对“住宅小区、体育馆、商场、车站、展览馆等公众聚集场所、人员密集场所的消防器材不符合技术标准，或者未能保持消防供水、消防通信、消防车通道等消防设施的完好有效，存在公共安全隐患的”，开展行政公益诉讼工作。

（二）基本案情

重庆市渝北区加州花园住宅小区共有住户3406户，常住人口11000人左右。2020年1月1日，该小区A4栋居民楼发生火灾，消防救援力量及时抵达现场，但因消防车通道阻塞，导致不能第一时间展开灭火救援工作。本次火灾过火面积大，居民楼2楼至30楼均有过火痕迹，最终导致过火60户、受损110余户，并造成了重大财产损失。此次火灾火势凶猛，燃烧时间长，消防救援投入力量大;火灾导致房屋受损，受灾居民被临时安置;同时因消防救援通道受阻问题引发公众和媒体关注，社会影响大。经调查，重庆市渝北区部分住宅小区存在消防车通道被违规停放车辆占用，或因设置隔离墩、隔离桩、隔离链等构筑物阻塞消防车通道、影响消防车道转弯半径等问题。这些消防安全隐患问题在老旧小区、大型综合商业体、医院和学校等区域均比较突出。

（三）案件办理过程

2020年1月9日，重庆市人民检察院第一分院（以下简称“重庆检察一分院”）将渝北区消防安全问题作为行政公益诉讼案件立案，并于2020年1月21日向渝北区应急管理局、渝北区住房和城乡建设委员会发出诉前检察建议，向渝北区城市管理局发出社会治理检察建议。渝北区应急管理局是消防安全监管的主要职能部门和牵头部门，重庆检察一分院对其建议如下：依法充分履行消防安全监管职责，加强监督检查，对辖区内住宅小区尤其是高层住宅小区、重点防火单位等区域的消防安全隐患进行全面排查;依法查处占用、堵塞、封闭消防车通道等违法行为;开展联合执法、联合惩治、共建共治，对发现的问题及时督促整改，确保生命通道畅通、消防设施完备适用，切实消除消防安全隐患。

三个职能部门在集中整改后，书面回复称已采取深入开展隐患排查、联合执法、打造示范社区等措施进行综合整治。2020年4月29日，重庆检察一分院对加州花园等小区消防安全隐患整改工作开展“回头看”。经现场查核，加州花园等小区、大型商业综合体等区域的消防车通道均施划明显标志、标线，消防车通道上违规划设的停车位以及设置的隔离桩、隔离墩、隔离链均已被清除，无私家车停放消防车通道情况，消防设施、设备处于适用状态。渝北区消防安全隐患整改工作取得明显成效。

二、案件办理要点

该案是重庆市首例消防安全领域公益诉讼案件。重庆检察一分院在办案中发现诸多难题，如消防安全监管主体多，部分区域监管职责不明确;消防安全隐患历时已久，治理难度大等。此外，整改期间新冠肺炎疫情发生，也为整改落实带来诸多障碍。面对困难，重庆检察一分院在上级院的指导下，扎实做好各项工作，成功办理了此案。

（一）准确把握案件办理的必要性

加州花园小区A4栋居民楼发生火灾，引起媒体和社会广泛关注后，相关职能部门高度重视，一方面积极开展救援工作、调查火灾起因、妥善处置火灾现场，另一方面着手推进渝北区消防安全隐患整治工作。行政公益诉讼是督促之诉、协同之诉，意在督促行政机关依法全面履职。对于相关行政机关已着手开展整治行动，但整治工作具有长期性、复杂性的，检察机关是否有必要通过行政公益诉讼方式督促行政机关履职，是检察官办案组首先需要解决的问题。

检察官办案组认为，消防安全涉及的公益保护具有迫切性，加上消防安全积弊多，历史欠账多，整治工作具有长期性、复杂性，需要长期跟进监督，检验整治实效。渝北区消防安全委员会已于2019年12月24日印发《关于打通“生命通道”集中整治行动的通告》，并在各小区张贴。但由于贯彻落实不到位，一周后，在加州花园小区A4栋居民楼火灾发生时，仍因消防车通道设置隔离桩以及违规停放私家车等影响消防救援工作及时开展。火灾发生后，部分职能部门虽已着手排查整治消防安全隐患，但由于消防安全积弊太多，整治工作并不能一步到位，社会公共利益仍将长期持续受到侵害或处于侵害危险中，整治效果仍需要跟踪监督。由此，检察官办案组将渝北区消防安全问题作为行政公益诉讼案件立案。

（二）精准确定监督对象

消防安全监管职能部门众多，精准确定监督对象才能充分发挥行政公益诉讼的作用。根据有关法律法规规定，公安部门负责市政道路领域内的消防监管，城管部门负责市政道路合法泊车区和市容市貌领域监管，住建部门负责物业服务企业落实消防安全责任监管，镇政府或街道办事处负责消防安全日常管理，应急管理部门负责消防安全全面监管。此外，办理该案时消防救援机构已并入应急管理部门，但人财物并未整合;消防車通道与市政道路交接的“T”形路口、开放小区内部道路等处的执法监管部门不明确，这些都进一步增大了确定监督对象的难度。

检察官办案组坚持问题导向和有利于整改的原则，根据法律法规规定并结合本案实际情况，认为应急管理部门依法负有消防安全全面监管职责，住建部门对消防验收和物业服务企业落实“最后一公里”消防安全责任具有直接监管职责，最终决定将应急管理部门、住建部门确定为监督对象。对于已并入应急管理部门的消防救援机构，不再单独将其作为监督对象，其履职问题由应急管理部门依法依规进行统筹。对于消防车通道与市政道路交接的“T”形路口的消防安全监管，法律法规尚未明确职能部门。因城管部门对小区外非市政道路违法泊车影响消防安全行为具有监管职责，检察官办案组结合实际情况，从尽职履责和加强城市管理、消除消防安全隐患的角度出发，对其发出社会治理检察建议。

（三）查清公益受损事实或侵害危险

加州花园小区A4栋居民楼发生火灾，小区消防车通道设置隔离桩、违规停放私家车等行为影响了消防救援及时展开，渝北区其他住宅小区也普遍存在类似问题。此外，很多老旧建筑建成于国家建筑工程建设技术标准实施之前，防火设计并未达到现行法律法规制定的要求，特别是在建筑材料使用、间距设置、消防车通道、防排烟设计等方面先天不足。[1]经进一步调查发现，大量老旧小区无物业管理和大修基金，消防设施设备瘫痪，消防安全隐患突出，人民群众生命财产安全处于受侵害风险之中。如果将老旧小区因历史原因形成的消防安全隐患问题一并纳入监督范围，可能导致职能部门履职难度加大。

公共利益是社会群体存在和发展所必需的，并能为他们中不确定多数人所认可和享有的内容广泛的价值体。[2]检察官办案组认为，虽然对公益受损事实或侵害危险的调查范围存在一定的争议，但不管是新建小区还是老旧小区，消防安全隐患都涉及到人民群众生命财产安全，使社会公共利益处于受侵害危险之中。老旧小区因历史原因往往未设置消防车通道和消防扑救面，甚至无消防设施设备，虽整改治理困难重重，但从督促职能部门积极履职的角度出发，应当一并纳入监督范围。当然，在办案中要注意根据实际情况采取不同方式处理，要制定分解方案逐步推进整改。

（四）协同推进整改

重庆检察一分院送达检察建议书后，正值新冠肺炎疫情爆发，鉴于诉前检察建议书中明确要求“请于收到本检察建议书后两个月内依法履职，并将办理情况回复本院”，整改工作期限和疫情防控期间交织，急需对此进行科学统筹。

重庆检察一分院与渝北区应急管理局、渝北区住房和城乡建设委员会、渝北区城市管理局及时充分沟通，服从于党和国家战疫防疫工作大局，科学、合理处理消防安全隐患整改与疫情防控关系，根据实际情况分步推进落实消防安全隐患整改工作：先期针对隐患突出的消防通道阻塞问题集中整改;疫情爆发期间，经协商适当延长整改回复期限;针对老旧小区的历史遗留安全隐患问题，开展长期综合治理。

三、案件办理的思考与启示

（一）立足于检察公益诉讼职能定位办理消防安全行政公益诉讼案

最高人民检察院张军检察长在2020年1月召开的全国检察长会议上强调，不仅要把法律明确赋权的“4+1”领域案件办好、办扎实，还要以高度负责的精神，积极办理群众反映强烈的其他领域公益诉讼案件，为健全完善立法提供实践依据。[3]检察既要积极探索，更要严格依法办案。在办理行政公益诉讼案件时，应当聚焦人民群众反映强烈的领域，充分考虑行政机关主责主业和案件影响力等因素，依照法定职权和程序开展探索工作。在办理消防安全类案件时，原则上以法律法规赋予了明确职责的县级以上职能部门作为监督对象，对于只具有一般管理职责的乡镇一级人民政府和相关职能部门，不宜一并进行监督。注意综合考量侵害公益的大小、紧迫程度和“三个效果”等因素，结合实际，量力而行，把案件办准、办好。

检察机关在公益诉讼“等”外领域监督履职中要保持必要谦抑，充分尊重行政自制。公益诉讼制度的建构必须充分尊重和考量行政权在维护公益方面的优先地位。[4]如果检察机关对所有未依法行政的行为均开展监督，最终可能会干扰行政权的行使。[5]因此，检察机关在消防安全治理中须把握好权力边界，不能越权越位，不能将自身置于行政执法的第一线或代替行政机关履职。在开展监督工作时还需要注意方式方法，加强沟通协调，切实推动问题解决。

（二）充分运用和发挥检察一体化办案优势

根据宪法和人民检察院组织法相关规定，上级检察机关领导下级检察机关工作。公益诉讼案件办理存在调查取证专业性强，审批备案程序多、周期长等特点，仅靠某一级检察机关或某一个部门难以高质量完成公益诉讼检察工作。这就突显了充分发挥检察一体化优势的重要性。特别是对于一些有重大影响、疑难复杂、媒体和群众关注度高的公益诉讼案件，办案单位要充分运用和发挥检察机关一体化办案优势，形成办案合力，克服办案阻力，高效助推问题解决，切实维护公共利益。如消防安全行政公益诉讼案就是在重庆市人民检察院的指导下，由重庆检察一分院具体承办，重庆市渝北区人民检察院积极协助办理的。三级检察机关联动办案，从立案到发出检察建议只用了7个工作日，所有程序高效运转，案件质量也得到严格把关。

（三）适时采用集中送达检察建议书方式深化理解认同

行政公益诉讼检察建议书在实践中一般由检察机关当面送达，检察机关可根据案件类型、特点、实际需求将当面送达的方式用活。对存在多个监督对象或者涉及多个职能部门联合整改的案件，建议采用集中送达方式，这有利于同时与多个责任部门当面进行有效沟通，提高工作效率，深化理解认同，促进问题整改。对于普通案件，主办检察官当面送达即可;对于在本地区有重大影响或媒体关注度高的案件，建议由本院检察长、副检察长或检察委员会专职委员亲自送达。送达检察建议书时，要注意加强沟通交流和释法说理。同时，抓住时机，对检察公益诉讼职能作用进行宣传推介，传达“双赢多赢共赢”理念，统一维护公益共识，形成公益保护合力。

（四）立足办案积极参与社会综合治理

检察机关在办理公益诉讼案件过程中，不仅要注重依法履职，切实保护公共利益，还要注重就履职中发现的社会治理问题，通过制发社会治理检察建议、报送情况反映材料等方式，为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献检察智慧。如在办理消防安全行政公益诉讼案时，重庆检察一分院向渝北区城市管理局发出社会治理检察建议;开展“回头看”后，梳理需要进行综合治理的消防安全隐患问题并形成了《当前消防安全隐患问题突出检察机关建议加强社会综合治理》的情况反映材料报送重庆市人民检察院。

在該反映材料中，重庆检察一分院针对住宅小区消防车通道被违规占用情况较为普遍、物业服务企业落实消防安全责任不到位、末端治理不到位以及居民消防安全意识淡薄等问题，建议采取多种措施综合治理。一是完善地方立法，明确消防安全监管模糊地带的监管部门，进一步规范处罚依据、简易程序设置、大修基金启用程序等。二是健全联合执法、定期检查等机制，引入网格化管理，压实基层和物业管理责任，打通消防安全监管“最后一公里”。三是综合施治，统筹社会力量多途径解决停车难问题;引导小区大修基金对消防设施、设备设置与维护增加投入，加大无物业、无大修基金小区的财政资金支持力度，确保消防设施、设备的正常运转。四是坚持“谁执法谁普法”，强化居民消防安全意识。通过汇总存在的问题及提出治理建议，为全市消防安全隐患的系统整治助力。

注释：

[1]参见杨正友：《当前物业消防安全管理现状与应对策略》，《消防界》（电子版）2020年第6期。

[2]参见黄学贤、王太高：《行政公益诉讼研究》，中国政法大学出版社2008年版，第72页。

[3]转引自胡卫列：《国家治理视野下的公益诉讼检察制度》，《国家检察官学院学报》2020年第2期。

[4]参见刘艺：《美国私人检察诉讼演变及其对我国的启示》，《行政法学研究》2017年第5期。

[5]参见刘小勤：《行政公益诉讼案件线索发现》，《中国检察官》2015年第20期。