我国现代学徒制政策执行阻滞的形成逻辑

摘要：政策执行是现代学徒制政策落实的关键环节，当前，我国现代学徒制政策执行出现了浅表化、局部化、全异化和停滞化的状态。从国家技能形成视角审视现代学徒制政策，其出台的主要动因是为了有效应对产业转型升级所造成的技能短缺，目标是要实现技能形成模式从外部技能形成向内部技能形成的转型，本质上则是利益相关者围绕技能形成的利益重塑.产业转型升级、技能形成体系、技能治理模式之间存在着紧密的内在逻辑关联，不同国家之间技能形成方式的差异实质上由该国的主导产业以及技能治理方式共同决定。从国家技能形成视阈下分析我国现代学徒制政策执行阻滞的形成逻辑发现，去技能化生产体制弱化了技能劳动者与管理者双方进行技能投资的意愿，而国家在技能劳动者与管理者博弈互动过程中所采取的“自由放任”策略导致双方难以形成博弈的均衡从而达成可信承诺。因此，具有行政化色彩与项目化特征的现代学徒制政策因未能触及企业内部生产体制的转型，而国家又未能改变自身的技能治理策略，多元利益主体之间复杂的利益博弈格局导致现代学徒制政策的执行困难重重。

关键词：现代学徒制;政策执行;执行阻滞;国家技能形成;三螺旋理论

基金项目：国家社科基金教育学一般课题“基于人才链匹配产业链的高职院校专业群建构的内在机理及实施路径研究”（项目编号：BJA190103）

作者简介：王亚南，男，金华职业技术学院现代职业教育研究院、浙江省现代职业教育研究中心助理研究员，教育学博士，主要研究方向为职业教育基本理论、职业教育课程与教学。

中图分类号：G710

文献标识码：A

文章编号：1674-7747（2020）04—0001-11

一、问题的提出

2015年，我国正式拉开现代学徒制试点的大幕，教育部遴选确定了165家首批现代学徒制试点单位，发展至今已经分批布局了700多个现代学徒制试点，并已经在2018年对第一批试点情况进行了验收。现代学徒制政策设计的初衷是为了促进行业、企业参与职业教育人才培养全过程，实现技能供给与需求的高度融合与匹配，通过校企深度融合全面提升职业院校技术技能人才的培养能力与水平，经过近5年的实践探索已初见成效，已有一大批毕业生通过现代学徒制这一途径走向工作岗位。然而，一些学者在对现代学徒制的开展情况进行调查后普遍发现，现代学徒制政策执行效果同政策预期之间存在着一定的偏差，尤其是企业在校企协同育人方面普遍较为被动，以第一批试点单位来看，“163家获得备案的试点单3位中，有102家試点合作企业没有经费投入，其余61家试点的合作企业承诺投入资金13 237.62万元，只占全部项目总资金的22.09%，企业积极性显然不高。”[1]

针对现代学徒制政策阻滞这一问题，已有学者进行了深入的探讨分析，通过对相关学术观点进行概括，可以将其归纳为以下几个方面：一是学徒与企业之间可信承诺的达成缺乏相应的制度环境，开展现代学徒制可能会遇到与劳动力市场治理结构相冲突的风险，企业培养学徒面临着被自由化的劳动力市场“挖走”的风险;二是政府在政策设计上较为笼统宽泛，缺乏细化的政策法规来规范引导实践，例如，在企业参与现代学徒制的政策优化、学生（学徒）合法权益的保障、学徒的“身份”问题等方面缺乏具体的法律规范;三是院校合作能力不足，大多数职业院校缺乏与企业开展现代学徒制人才培养试点的能力。基于对相关文献的梳理发现，当前针对现代学徒制政策执行阻滞的分析仍主要从学校职业教育层面出发，尚未从技术变革、产业转型、企业治理等宏观层面，尤其缺乏从国家技能形成体制的视角来审视我国现代学徒制政策的内涵、价值意蕴及其阻滞现象产生的根源。

现代学徒制本质上属于一种技能形成方式，国家技能形成理论强调技能形成的责任主体不仅是职业院校和政府，而且是以集体的方式，由产业部门和教育部门以合作的方式培养技能，这是一种国家和集体层面的能力。“在现代市场经济中，技能形成体系的制度和政策的制定与实施应当通过在政府、雇主、行会组织、企业、雇员及其代表、当地社区，以及非政府组织（NGOs）之间建立新的合作伙伴关系来实现”[2]，因此，考察现代学徒制政策执行阻滞产生的根源不能局限于静态地分析可能产生的影响因素，必须从技能形成参与主体之间的博弈互动出发，深入阐述与分析在当前制度环境下，学徒（学生）、职业院校、企业、政府等行动者之间的动态互动博弈过程以及这一过程如何影响到现代学徒制政策的执行实施。

二、我国现代学徒制政策执行阻滞的现实表征

政策执行是现代学徒制落实的关键环节，是将政策文本转变为现实的关键途径。美国学者艾利森（Allison）认为，在达到政策目标的过程中，90%取决于政策的有效执行[3]。然而，现代学徒制试点尽管已经实施了三个批次，但在其执行过程中却遭遇了重重阻滞，呈现出政策执行浅表化、局部化、全异化和停滞化的状态。

（一）执行浅表化：校企人才培养缺乏深度融合

现代学徒制的实施需要在学校和企业两个地点展开，学生具有双重身份，企业成为学生学习的主要场所，其跨界属性决定了在课程教学体系、教学运行管理以及质量评价上都亟待校企双方进行一体化系统设计。然而，在实际的试点过程中，学校和企业普遍未能根据技术技能人才培养的规律展开系统规划，学校与企业在人才培养上存在明显的割裂，缺乏对现代学徒制人才培养方案的整体规划设计，不可避免地造成校企在学徒培养上难以形成合力从而发挥“1+1>2”的优势。学校同企业之所以难以实现人才培养方案设计与开发的一体化，一方面，是由于职业院校教学管理体系较为僵化——教学管理结构刚性、教学计划统一、教学进度固定、教学评价方式单一，以专业为基本单元进行现代学徒制试点很难突破学校层面教学管理制度的统一规制，而现代学徒制作为一种新型的人才培养模式需要更加灵活、富有弹性的教学管理模式，这不可避免地与学校既有教学管理模式产生结构性冲突;另一方面，则是由于企业缺乏足够的动力和能力去进行人才培养方案的开发与设计，尤其是一些需要进行技术保密的企业更加缺乏开展此项工作的动机。

（二）执行局部化：学徒制关键性要素未能彰显

职业院校与企业在展开现代学徒制试点过程中存在着刻板化、形式化探索的倾向，仍然延续之前校企合作的一些做法与经验，而在探索过程中没有充分体现现代学徒制的关键要素。“现代学徒制是基于稳固的师徒关系的技术实践能力学习方式”[4]，现代学徒制政策出台的主要目的是为了解决当前职业教育技能人才供给与行业企业技能需求不匹配的矛盾，尤其是行业、企业专深职业技能的培养必须通过师徒制方能够进行传承。然而，当前职业院校与企业开展的现代学徒制实践探索仍然是校企合作的一种延续、订单班的翻版，未能够基于现代学徒制的内涵要义展开实践探索。例如，在“招生招工一体化”方面，“部分企业根本未介入高职院校的招生过程，仍沿用校企合作中比较通行的‘先招生再招工，即从已招的在校生中再选拔‘学徒，再通过协议的方式赋予学生‘学徒身份。”[5]除此之外，在“稳固的师徒关系”建构上，职业院校与企业未能够采取相应的举措来推动稳固师徒关系的建构，这表现在师傅资质标准、师傅带徒激励、带徒成效评价等制度建设上普遍较为缺失，有少部分学校和企业甚至没有遴选企业师傅，而是采取高年级学生带低年级学生的方式展开技术实践学习，这已经大大偏离了现代学徒制政策设计的初衷。

（三）执行全异化：学徒制功能发挥偏离出发点

现代学徒制同传统学徒制有着根本的区别与不同，这种区别集中体现在“现代性”上，“虽然企业招收学徒有着经济上的考虑，但由于国家的涉入，现代学徒制是以高效地培养技能型人才为目的的，企业有义务帮助学徒在最短的时间内完成职业技能的养成。学徒不再被视为业主或企业的私有物，而是国家公共的人力资源。”[6]现代学徒制政策设计的初衷需要满足企业对技能人才的大量需求，但同时需要尊重学生（学徒）职业生涯发展的需要，只有将两者结合在一起才能够真正彰显现代学徒制的“现代性”。政策文本中也明确提出了要“把立德树人，促进人的全面发展作为试点工作的根本任务”。然而，在实际的试点过程中，部分院校和企业的实践探索偏离了政策设计的初衷，集中表现在重视和突出现代学徒制的“经济性”，而忽视其“教育性”。例如，有的职业院校在选择现代学徒制合作企业时，仅关注企业的规模和提供学徒岗位多寡，而不考虑该企业所提供的工作岗位是否契合现代学徒制这一人才培养模式，许多用工需求量大但技术水平不高的企业也参与其中，学生（学徒）在经过短期的培训后就能够上岗为企业产出经济效益。还有一种现象较为隐蔽但也十分普遍，即企业尽管所提供的工作岗位具有一定的技术含量且需要经过长期技术实践才能胜任，但企业却较为注重本企业特殊技能的培养，希望学生（学徒）能早日胜任岗位，节约培训成本，而不注重行业公共技能与职业素养的养成，对学生（学徒）的生涯发展同样带来不利影响。

（四）执行停滞化：企业参与主动性低水平徘徊

现代学徒制成功实施的关键在于企业的主动参与，“企业充分参与是现代学徒制成功的前提。企业充分参与有两方面内涵，一是参与的广度，即有多少企业或多大比例的企业提供了学徒岗位，在国际上广受赞誉的瑞士、德国，企业开展学徒培训的比例比较高，分别达到1/3和1/4。二是企业参与的深度，即企业在哪些方面、以何种方式参与现代学徒制。”[7]企业参与现代学徒制的广度与深度是现代学徒制能够发挥其育人功效的关键，然而，当前我国企业无论在参与的广度上还是深度上都处于较低水平。从参与广度来看，“基于企业开展现代学徒制试点数量过少，仅占全部试点的3%，企业试点占比较低的问题较为突出。”[5]从试点专业的行业分布来看，“试点专业较多集中于传统支柱性产业和行业，与现代学徒制相关政策中提及的高附加值产业及与‘中国制造2025相关的10大领域相关专业不契合。”[5]从参与深度来看，试点企业参与深度处于较低水平，由于学徒培养投入较高而且收益不明，许多试点企业并没有投入足够的人力、财力资源来精心培养学徒，学校仍然是人才培养的主要场所。之所以企业参与现代学徒制的程度不深，既与企业自身的主动性有关，也同企业自身能力有关。培养学徒需要一定的场所、师傅和企业教学资源为支撑，但众多企业缺乏学徒培养的经验与能力，造成学生（学徒）在企业的学习就很难实现体系化与科学化。

三、国家技能形成视域下现代学徒制政策的内涵诠释

国家技能形成体制是指一个国家在技能形成方式上的一整套制度安排，即所谓的“制度包”，主要涉及到培训风险承担、技能标准化和认证程度、职业学位系统的分层与差异化、培训主体角色安排，以及与其他社会经济制度关联等方面的问题[8]。当前，无论是在实践层面还是在学术研究层面，针对现代学徒制的探讨与实践都主要局限于教育系统的内部，行业、企业都处于从属配合的地位，尚未从国家技能形成的视角审视现代学徒制政策出台的内涵实质、根本动因及其所欲达成的最终目标。

（一）政策动因：应对产业转型升級造成的技能短缺

产业转型升级包含了产业内部升级与产业结构升级两个组成部分，所谓产业内部升级特指产业链内部，产业由低技术水平、低附加值状态向高新技术水平、高附加值状态的演变趋势和过程，即在同一产业内部的流程升级、产品升级和功能升级的演进过程。产业结构升级是指资源从低端产业向高端产业转移的过程，包括了两个组成部分。一是国民经济中三次产业比重的变化;二是第二次产业内部的结构变化，即随着工业化进程的深化，工业体系中轻工业比重逐步下降，重工业比重不断上升。[9]因此，从产业转型升级的内在发展规律来看，从劳动密集型产业向资本密集型和技术密集型产业的变化过程是产业升级的自然结果。随着产业转型升级步伐的不断加快，必然对人才需求结构产生日益显著的影响，“产业结构与人才需求结构之间存在着相互依存、相互促进的关系，产业结构的发展状况决定了人才需求的分布、类型、规格、数量和质量。””[10]技能既是支撑产业转型升级的重要基础，也可能成为制约其发展的关键瓶颈。我国当前的技能劳动力供给已经不能有效满足产业发展的需求，“技工荒”已经成为当前经济运行的一种常态。

当前，我国技能短缺主要表现在技工总量短缺、质量的滞后、供给与需求的不匹配三个方面。从技工总量短缺来看，“目前我国技能劳动者超过1.65亿人，占就业人口总量的21.3%但其中高技能人才只有4 791万人，占就业人员总量的6.2%。从市场供需来看，近年来，技能劳动者的求人倍率一直在1.5：l以上，高级技工的求人倍率甚至达到2：1以上，供需矛盾十分突出。技能供给质量来看，我国技能劳动力的受教育水平较低，我国二、三产业劳动力以农民工为主体，而这个群体的文化水平不高，国家统计局2018年农民工监测数据显示，“农民工中，未上过学的占1 .2%，小学文化程度占15.5%，初中文化程度占55.8%，高中文化程度占16.6%，大专及以上占10.9%。其中，接受过农业或非农业职业技能培训的农民工占32.9%。”[12]《中国制造2025》明确提出了未来我国重点发展的产业不再是以大批量标准化生产为代表的产业，而是提供适应性生产的产业、定制生产的产业以及灵活的多品种大批量生产的产业。一方面，技能短缺将造成我国大规模标准化生产体制的优势逐步消亡;另一方面，以农民工为主的低技能、高流动的非熟练劳动力以及以与技能和市场存在脱节的学校毕业生为主的技能供给也难以支撑我国制造业完成从大规模标准化生产向其他更为先进的生产体制转型。

（二）政策目标：由外部技能形成向内部技能形成转向

随着我国产业转型升级的步伐不断加快一一从劳动密集型向资本密集型和技术密集型转移，制造业生产模式也会从大批量标准化生产向多元质量生产或灵活的适应生产转变。然而，当前我国技能供给与需求之间存在着较为严重的错配，如图1所示，随着生产模式的转变，以外部技能形成为主的技能供应模式尽管在通适性技能供给上具有一定的优势，但却无法满足行业企业对行业专用性技能的需求，而这种类型技能的供给普遍需要企业发挥技能供给的主导作用，以往的学校所提供的普通通适性技能已经难以满足转型升级后企业的需求。以航空制造业为例，航空制造业属于典型的柔性化制造生产组织方式，对从业人员的技能要求具有特殊性要求，“种类多、数量少，往往今天生产这个零件，两周后改生产另一零件，过去几十年如一日都生产同一种产品，如今产品不断变化，而且生产数量少，从成本收益角度看全依靠机器人生产并不可行，航空业柔性制造的生产方式决定了采用学徒制的必要性。”[13]正是由于生产模式的不断改进与跃升，对技能的供给类型与质量产生了新的要求，传统的以学校为主的通用技能培养模式已经不能适应产业转型升级对技能的需求，必须要通过现代学徒制这一内部技能形成模式实现行业、企业专用性技能的有效供给。因此，现代学徒制政策的出台并不是对国外先进职业教育模式的简单移植与照搬，背后的根源是产业转型升级对技能需求规模与质量需求的转变。

（三）政策实质：利益相关者围绕技能形成的利益重塑

现代学徒制的运行实施涉及到多个利益相关主体的积极参与，不仅是企业和学生（学徒）之间双向互动博弈的过程，而且是政府、行业、企业、学校、学生（学徒）、企业师傅等多个利益相关主体多维互动博弈的过程。现代学徒从本质上而言是一种技能形成方式，一般指主体（人）在已有的知识经验基础上，在企业环境中通过师带徒的形式获得胜任某种任务的活动能力，“技能形成过程中涉及到政府、教育与培训系统、资本以及劳动力之间的关系，各利益集团在维护和争夺相关利益过程中相互影响，从而生产一种特定的体制环境。”[14]例如，在德国现代学徒制的演化过程中，一直都伴随着利益的冲突、协调与互动，这些复杂的利益博弈过程最终形塑了德国技能形成体系的现实样态，“德国技能形成体系的制度构成，是在历史演化与利益冲突的基础上由社会建构的。”[15]因此，现代学徒制政策出台的实质就是要围绕技能形成重新塑造新的利益格局，在这一过程中，最为重要的利益调整就是要让企业逐步成为技能形成的主要场所和主要投资者。不同国家之所以在技能形成上分化为不同的模式，如国家技能形成体制、集体主义技能形成体制、市场主义技能形成体制，而造成不同模式之间存在差异的根源就是利益相关主体在不同的制度环境下围绕技能形成展开复杂的利益博弈过程而最终形成了不同类型的利益格局。“不同的市场制度环境对各方围绕劳动安全的利益政治行动方式规制不同，由此产生的差异最终形塑了资本主义国家技能形成路径的不同轨迹。”[16]

四、三螺旋理论：技能形成的影响因素及内在互动逻辑

如果现代学徒制政策的目标是为了实现国家技能形成方式从外部技能向内部技能形成的转型，那么考察现代学徒制政策执行阻滞的关键就是去分析一个国家选择何种技能形成模式会受到哪些因素的影响，这些因素将如何对一个国家技能形成模式的选择产生关键性的影响，其产生影响的机理为何。对上述问题的回答，最好的途径莫过于对不同技能形成模式的国家展开深入的对比分析，分析各国技能形成方式差异背后的制度或文化成因。通过对当前世界各国的技能形成体系进行深入的考察分析，可以将其区分为“盎格鲁萨克逊”模式和“莱茵”模式，也有学者将其区分为“自由”市场经济和“嵌入社会（Sociallv Embedded）”，Hall和Soskice（ 2004）则将之概念化为“自由市场经济”和“协调性市场经济”两种类型。前者以英美两国为代表，主要特征为“短期资本、离散雇主（Fragmented Employer）以及对抗性劳资关系体系”，由此产生的技能形成体系注重标准化、灵活流动的外部技能形成方式为主;后者以德国、日本两国为代表，主要特征为“耐心资本、协作雇主（Coordinated Employers）以及多樣化劳资协作形式”，由此产生的技能形成体系则以注重个别化、积累性和内部技能形成方式为主。[16]这些技能形成方式均不是技术换代背景下行动者自然选择的物理过程，而是在一定的制度环境下多种因素相互交织在一起共同形塑并建构了形态各异的技能形成体系。

通过对各国技能形成历史发展过程的梳理分析发现，一个国家技能形成模式的选择首先同该国产业发展的类型及阶段存在着十分紧密的关联，而且同企业内部以及社会对技能的治理方式同样存在着紧密的关联，即产业转型升级一技能形成体系一技能治理方式三者之间存在着十分紧密的内在逻辑关联，三者之间的逻辑关联，如图2所示。从产业转型升级与技能形成体系之间的关系来看，产业转型升级会通过技术革新引发技能形成体系的变革，而技能形成体系通过技能供给反过来推动产业转型升级的顺利达成;从技能形成体系与技能治理方式之间的关系来看，与产业转型升级相匹配的技能形成体系需要技能治理方式提供相应的制度供给来保障其顺利运行，而技能形成体系同样会通过技能短缺抑或充裕等情况发出技能供需匹配的信号来引导技能治理方式的调整。正如某些学者所言，是由于治理劳资之间利益政治行为的制度类型差异最终导致了不同资本主义国家技能形成方式的差异，这里所讲的制度类型差异正是指不同国家技能治理模式的不同。

德、英、日、美四国的技能形成体系在应对产业转型升级的过程中出现了路径上的分化，而之所以分化既同各国历史文化传统有关，更与各国产业发展政策及技能治理策略有着紧密关系。以德国、日本两国为代表的治理模式被称之为协调性市场经济制度，而以美、英两国为代表的治理模式则被称之为自由市场经济制度。基于三螺旋模型分析框架，通过对两种治理模式横向对比分析后发现：在产业转型方向上，德国、日本产业转型升级方向为高端制造业，而美、英两国转型升级的主导产业为金融业与高端服务业;在技能形成方式上，德、日两国以内部技能形成体系为主导，而英、美两国则主要以外部技能形成体系为主导;在企业技能治理上，德、日两国采取柔性化生产模式，增强工人技能，鼓励工人参与企业管理，而英、美两国则采取标准化生产模式，削弱工人技能，采取科层化管理模式，工人缺乏民主参与权利;在社会技能治理的策略选择上，德、日两国鼓励有组织竞争，在劳动管理上采取反利润原则的非市场治理措施，而英、美两国鼓励自由竞争，在劳动管理上采取逐利原则的市场治理策略。具体的比较分析如表1所示。

五、現代学徒制政策执行阻滞的形成逻辑

基于对三螺旋理论的阐述分析可知，选择何种技能形成方式通常同一个国家的主导产业以及该国的技能治理模式存在着重要的内在关联，正是因为各国产业发展路径以及技能治理方式的区别才共同决定了一个国家或地区选择何种技能形成方式，这是因为技能形成体系的构建不是孤立存在的，它是所有的利益相关者在经过复杂的博弈互动后形成的结果。任何一种技能形成方式既需要一定的产业基础，同样需要相匹配的制度环境，而内部技能形成所需要的利益博弈的平衡通常需要在特定的制度环境下才能够维持，如若技能治理模式同所欲构建的技能形成体系不相匹配，就有可能造成利益相关主体利益博弈的失衡而阻碍技能形成体系的构建。

（一）工厂内部逻辑：去技能化生产体制弱化技能投资意愿

工厂内部技能治理模式会直接影响到企业参与工人技能投资的意愿，不同的技能治理模式实质上意味着管理者与技能劳动者之间具有不同的关系互动模式，如若企业采取的是去技能化生产模式，则意味着管理者与技能劳动者在生产过程中存在着竞争一对抗的关系。企业管理者并不会将劳动者所拥有的技能视为企业的财富，而是将其视为企业管理者对生产过程进行控制的关键障碍。如何通过管理知识以及智能化生产设备将技能劳动者的劳动过程原子化、机械化、可显化是企业管理者的首要目标，该生产模式旨在通过一系列去技能化管理策略的实施达到控制生产过程、降低劳动力成本的目标。而采取技能强化战略的企业则同前者所采取的生产组织策略完全不同，采取这一战略的企业管理者同技能劳动者之间的属于一种协商一合作的关系模式。企业管理者将技能劳动者所拥有的技能视为企业宝贵的财富和获取竞争优势的重要“秘密武器”，这一生产模式并不排斥智能化机器设备的广泛应用，反而将人一机协作视为提高生产效率与质量的关键，在这样一种企业内部技能治理模式下，企业的长远发展与技能劳动者自身利益实现了较好的平衡，彼此之间能够通过紧密的良性互动与协作实现企业运营效率的稳步提升，企业也具有较强的动机去投资劳动者的技能提升。

当前，我国企业在工厂内部的技能治理模式上普遍采用去技能化战略。由于我国绝大部分企业仍然处于产业价值链条的中低端，虽然其中不乏高新技术企业，但他们仍然普遍将去技能化战略贯彻到生产实践之中。例如，有学者通过对中国与德国企业技能治理模式的对比分析后发现，“中国企业所生产的产品附加值普遍较低，提供复杂多样化产品的企业仍然仅占少数，劳动分工十分精密细致，过细的劳动分工导致岗位技能要求难度普遍降低，企业通过‘机器换人降低对技术工人的技能依赖，工人处于科层化组织管理的最底层。而与之相反，德国企业产品附加值普遍较高，产品倾向复杂多样化，劳动分工范围较广泛，工人普遍要求胜任多个岗位的要求，而且组织管理趋向扁平化，工人有参与企业管理的制度通道。”[17]由于去技能化策略在企业工厂内部的广泛使用，一方面，这造成企业缺乏技能投资的动机。我国技能劳动者的技术水平整体而言始终处于较低水平，高技能人才占技能劳动者的比重仅为5%左右，远远低于德国、日本等工业强国。有学者通过调查后发现，“在新员工人职培训时间中，一个月和三个月以内的入职培训时间达到73.47%”[17];“中国劳动力市场技能缺口研究”课题组调查发现，“近七成的农民工是通过这些非正规的培训方式获得技能的，而通过企业/单位、学校、社会团体或政府组织的正规培训获得职业技能的总计比例仅有31%”[18]。另一方面，这也造成技能劳动者流动率十分高，技术工人普遍缺乏技能投资的意愿，就业短期化的现象十分普遍。“很多年轻人更愿意送快递、当中介等服务业而不愿意进工厂当工人。很多优秀的技术工人偏爱流动到管理岗位，对他们而言，只有做到管理岗位才是体面的。”[19]这种短期化、高流动性的就业模式十分不利于产业工人的技能积累，将导致其技能水平处于低水平状态，无法为产业转型升级提供必要的技能支撑。

（二）社会治理逻辑：“自由放任”放大利益博弈互动空间

内部技能形成体系是否能够有效构建不仅取决于劳动者与企业管理者之间的互动博弈，其他重要的利益相关者同样需要发挥重要的作用才能让两者之间的互动博弈达成动态的平衡，诸如行业协会、工会组织以及政府都是重要的参与者，尤其是掌握着公权力的政府，是否介入以及通过何种方式介入都将直接决定技能劳动者与企业管理者之间互动博弈的方向与结果。“国家在提供管理制度变迁的激励机制，提供互补性或替代性的人力资源供应制度，提供劳资关系的强制性安排等方面的作用，是劳动与管理的争夺能够进入相对稳定的前提条件。”[20]基于技能的生产过程控制是技能劳动者与管理者之间斗争的焦点，两者之间能否在互动博弈过程中达到动态的平衡是内部技能体系得以建构的关键。然而，技能劳动者与管理者之间能否达成力量平衡受到了多种因素的影响，如技术升级、劳动力供给、经济全球化、国内政治结构等，而且这些外部因素如何发生作用以及何时发生作用往往独立于“劳动一管理”的博弈，常常处于动态变化之中，而由于博弈双方博弈条件与力量处于持续变化之中，造成双方难以形成稳定的预期而达成可信承诺。因此，国家所拥有的立法与国家暴力工具的使用就成为企业管理者与技能劳动者能否在在斗争中达成平衡的关键。例如，英国社会普遍认为技能形成是企业私人部门来解决的问题，较少介入企业管理者与技能劳动者之间的冲突，造成英国制造业始终无法摆脱传统的工匠技能传统而被锁死在旧有的生产模式之中。由于缺乏高质量、大规模的技能形成体系，造成生产效率低下、质量低劣，新生代年轻人普遍不愿意投身到制造业中。

我国在技能治理模式上偏向于市場化倾向，“自由放任”的市场自由竞争原则占据主导地位，政府较少介入到企业内部技能劳动者与企业管理者之间的互动博弈之中，行业协会以及工会组织由于发展较为滞后未能发挥应有的功效。“根据技能形成理论，稳定的雇佣安全和薪酬安全能够激励学徒工学习企业特殊技能，这个原理在单位制时期也得到了充分体现。”[16]而随着我国经济发展体制从计划经济向市场经济的转轨，劳动力市场同样经历了市场化改革，企业的用工制度开始从计划经济体制下的“终身制”逐渐转向为企业面向市场自由招聘工人，工人自由择业转变，企业在劳动力使用上可以根据自身的用工需求进行招聘和解雇工人，企业员工从“单位人”向“社会人”转变。

在转型的过程中，国家不再深度介入企业内部管理者与技能劳动者围绕生产控制权的争夺而展开的利益政治行为，也不再为技能劳动者提供国家层面的社会保护网，更不会干预企业的劳动决策。尽管《劳动合同法》被认为是中国社会对劳动市场过度自由化的一次矫正，但由于“这一制度设计的核心只强调了对长期雇员的雇佣安全，完全没有触及劳动与管理在生产模式中的竞争或依赖，这使得管理有动机、也有空间去发展策略以绕过相应的约束，以继续保持低技能、低成本、高灵活性雇佣模式。”[20]例如，很多企业滥用劳务派遣制度来规避法律的约束，有学者通过对部分地区制造业企业的调研后发现，“不少劳务派遣企业本身都是用工企业的关联主体投资设立的;甚至还有相关联的劳务派遣企业有意地‘转手员工以避免员工受单一雇主雇佣超过10年的现象。”[20]除此之外，尽管劳动者、管理者、政府的集体协商制度被写入到《劳动法》《劳动合同法》之中，但并不是强制性的，文本中的词汇都是“应当”“可以”等不具有强制约束力的词语，对于集体协商的程序以及违法行为的处罚都没有具体的规定，这就造成了相关条款难以执行[21]。这使企业管理者在博弈中具有明显的优势。

正是由于我国劳动力市场呈现出的高度自由化、市场化的特征，采取“自由一放任”的治理策略的国家并没有通过相应的制度建构来对技能劳动者与管理者之间的博弈行为进行必要的约束并建立能够避免外部环境变化影响的制度“防火墙”，造成双方博弈空间不可避免地扩大。复杂多变的外部环境导致双方很难在技能投资、技能传播等事项上形成稳定的预期从而达成可信承诺，技能劳动者同管理者之间不可避免地陷入到冲突之中，双方的关系极其脆弱。因此，企业在生产实践中更倾向于采取低技能一低工资一高灵活性的劳动用工模式，比如，有很多企业倾向于通过校企合作的途径使用职业院校在校生从事生产，这样不仅可以有效地避免劳动纠纷而且可以有效地降低生产成本，但令人吊诡的是，当这些实习生通过实习熟练掌握了相关技能后，毕业之后应聘这类实习企业却很难受到青睐。

（三）政策执行阻滞：行政化运行无法实现利益博弈的均衡

作为一种内部技能形成模式的现代学徒制是顺应我国产业转型升级发展的必然之路，也是我国产教融合深度发展的重要途径之一，绝不是一时之举而是长久之策。基于对各国技能形成体系的对比分析以及内部技能形成体系构建的内在规律的阐述，当前我国现代学徒制政策的设计与实施很难达成政策所设计的目标，这是由于当前我国现代学徒制试点具有鲜明的行政化色彩而且呈现项目化运行的特征。政策在设计时就明确了项目目标、项目试点主体、项目监督主体以及项目评价程序与方法，而且主要局限于教育系统内部，教育行政部门是整个项目实施的操盘者——负责项目发包以及对项目执行情况进行监督考核，学校则是主要的责任主体。而现代学徒制最为关键的参与主体——企业则实际上承担的是配合者的角色，其并无法定责任和义务去承担学生（学徒）培养的责任。因此，局限于教育行政系统内部项目化运行的现代学徒制并没有从根本上触及现代学徒制成功运行的关键——技能劳动者与企业管理者围绕着技能的分布、传承以及扩散达成利益博弈的均衡，即企业能够享受到技能投资所带来的收益，而技能劳动者则可以获得雇佣安全与薪酬安全从而有意愿长期投资于自身的技能养成。

如若现代学徒制政策的出台没有触及到企业内部生产体制的转型以及国家自身技能治理策略未发生根本改变，就很难为内部技能形成体系的构建提供稳定的制度环境，现代学徒制政策的执行效果必定同初衷南辕北辙。在当前的制度环境下，现代学徒制极有可能异化为企业获得低成本劳动力的廉价用工机制。由于缺乏企业的积极参与，现代学徒制将极有可能停留于形式化的探索，学校的首要目标不是技能形成而是完成政府开展的项目绩效考核。在当前的考核模式下，学校具有强烈的动机对项目实施成效进行美化与包装，至于企业是否真正深度参与到人才培养过程中，学校则缺乏足够的意愿与能力进行干涉。因此，在当前制度环境下展开现代学徒制的探索必将遭遇到重重障碍，学校与企业之间、学生（学徒）与企业师傅之间，企业师傅与企业之间、企业技能劳动者与企业管理者之间，多元主体博弈格局的复杂性将造成利益博弈的均衡根本就无法有效实现，任何一方的不配合行为都将导致现代学徒制运行偏离政策设计预定的轨道。例如，如若企业师傅未能获得企业所给予的劳动安全承诺，必将因为替代忧虑而不会积极地向学生（学徒）传授自身掌握的技术诀窍;同样，由于劳动力市场的自由化特征，企业与学生（学徒）之间缺乏必要的可信承诺，企业将因为担心技能投资上的成本一收益不平衡而缺乏技能投资上的主动性。因此，现代学徒制不是独立运行的，它是嵌入到我国整个经济社会环境之中的，它的顺利运行实施需要与之相匹配的制度环境。尽管不排除有个别成功的案例，但作为我国产业转型升级的重要支撑，国家必须从国家技能形成的视角下整体思考现代学徒制政策设计的目标与路径。

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