生态补偿能否保护草场生态？——基于阿拉善左旗的案例研究

张 倩 范明明

一、我国草场生态补偿政策及理论争议

自20世纪90年代以来，为了应对西部草原地区的生态退化和农牧区贫困问题，国家实施了大规模的生态建设工程，其中包括防护林体系建设、水土流失治理、荒漠化防治、退耕还林还草、天然林保护、退牧还草、“三江源”生态保护工程等，累计投入资金已达数千亿之多[1]。2011年国务院决定建立“草原生态保护补助奖励机制”，由财政部和农业部制定了《2011年草原生态保护补助奖励机制政策实施指导意见》，中央财政每年将投入134亿元用于草原禁牧、草畜平衡、生产性补贴、牧民就业转移等生态保护措施的补助奖励。在此基础上，2012年国家又将奖补机制实施范围扩大到黑龙江、吉林、辽宁、河北、山西等5省，全国13个省区的578个县、68个兵团团场和11个农垦牧场的草原实施禁牧封育和草畜平衡管理。2016年，经国务院同意，财政部、农业部启动实施了新一轮草原生态保护补助奖励政策，并进一步加大了财政的投入力度。2016年当年就安排资金187.6亿元，比上一年增加21.1亿元。在草场退化严重的地区，如内蒙古西部、新疆北部等，以“禁牧休牧”和“草畜平衡”为主要手段的生态补偿政策已经成为我国草原生态治理最主要的途径。

生态补偿起源于环境经济学，并在近20年内被广泛运用，成为生态保护的重要手段之一。在国外相关的研究中，生态补偿通常用Payment for Ecosystem Services(简称PES)一词，或者Payment for Environmental Services(简称为PES)，即生态系统/环境服务付费，其中前者的运用更为广泛。本文为与我国的政策语境一致，均采用“生态补偿”一词。生态补偿的逻辑是，在明晰产权的基础上，通过市场机制将生态系统服务货币化体现出来，可以促使资源使用者形成保护生态的激励和行为[2-3]。鉴于在理论分析上的诸多优势，生态补偿已经成为保护或者恢复生态系统功能的主要政策手段，被应用于森林生态系统服务、碳汇、生物多样性保护、流域生态系统服务等众多领域[4]。虽然生态补偿的逻辑简单清晰，并且相比以往的生态保护手段，生态补偿有诸多优点：在制度设计上更加简单；对于购买者经济上更加有效；对于生态系统服务的提供者来说，增加现金流，生计方式多样化；可以为生态保护提供更多的资金来源[5]。但是，不少学者指出，正是因为这种处理社会和生态之间矛盾的简单化逻辑，生态补偿很多情况下并不能激励或者产生保护生态的行为，反而会对生态系统以及资源使用者造成更多的负面影响。

首先，对于生态系统保护来说，“生态服务”产生的越多并不意味着生态系统越好，因为生态服务一词本身是以人类为中心的概念，以生态服务来作为生态系统的衡量标准实际是试图对有限的变量的控制来为人类提供稳定的服务，这并不利于生态系统的保护[6-7]；其次，将生态服务作为商品进行交换的模式，是一种“通过买卖进行保护”的逻辑，而生态环境的破坏很大程度上是由于经济全球化对于货币资本积累的崇拜，以至于忽略了生态系统中其他非货币化的价值所导致的[8]；再有，生态补偿试图通过经济激励的方式，使社会群体产生保护生态或者停止生态破坏的行为，但是基于市场机制的经济激励所造成的社会结果是复杂的，尤其对于一些依赖自然资源生存的社区，外部经济激励可能对原有内在的保护和利用机制造成“挤出效应”，影响生态保护的效果[9-14]。在长期依赖自然资源为生的社区，其内部所形成的社会规范、宗教文化、制度安排等均与资源的保护和利用密切相关，一些案例研究也证实这些内在的正式与非正式的规则使得这些地区避免了公地悲剧，保持了生态系统的长期可持续性[15]。

生态补偿其本质是通过生态系统服务的概念重构人和自然之间的关系，以货币化的衡量方式在社会活动中体现生态系统的价值，并最终将其纳入到社会经济系统中作为生态或者经济决策的依据。生态补偿作为解决生态问题外部性的手段，其重要意义已经被各领域学者及政策决策者们所肯定，尤其在欠发达地区，生态补偿的优势则更加明显。但需要注意的是，生态补偿作为一种解决外部性的手段，经常会将外部性的解决转化为一种简单化的外部干预，尤其是当政府作为补偿方和资本相结合时，这种外部干预的弊端就会更加显著，其结果就是忽视目标社会生态系统的复杂性与差异性[16]。

本文以阿拉善左旗的草场生态补偿为例，试图回答以下问题：(1)生态补偿政策实施之后，草场生态是否改善？(2)生态补偿是否激励了当地牧民的生态保护行为？

二、调研方法及分析框架

本文所选取的案例地为阿拉善左旗，是国家实施草场生态补偿的重点地区，同时也是全国范围“禁牧”的源头和示范工程。阿拉善左旗位于内蒙古自治区,贺兰山西麓，全旗土地总面积11 998.65万亩，其中草场面积7 874万亩，主要为荒漠、半荒漠草原，沙漠面积5 100万亩，主要是腾格里、乌兰布和两大沙漠。年降水量80～220毫米，年蒸发量3 000毫米，属于典型的中温带干旱区。草原畜牧业是该地区传统的资源利用方式，也是当地牧民最主要的收入来源，饲养牲畜的品种包括山羊、绵羊、马、牛、骆驼，其中小畜以山羊为主，大畜以骆驼为主，是我国白绒山羊及双峰骆驼的产区。自20世纪90年代开始，阿拉善左旗草原生态问题得到重视，尤其是一些研究认为阿拉善是北京沙尘暴的主要源头[17-18]，更加推动了该区域草原的生态治理政策。阿拉善左旗从20世纪末开始，先后实施了贺兰山天然林保护工程、退牧还草工程，随着国家生态奖补政策的出台，阿拉善左旗的生态补偿政策在之前的基础上继续推进，截至2016年，阿左旗草原补奖项目区总面积为7 100.45万亩(占草原总面积的90.2%)，其中禁牧区面积4 884.2万亩(占草原总面积的62.0%)、草畜平衡区面积2 216.25万亩(占草原总面积的28.1%)，覆盖全旗全部牧业嘎查和半农半牧嘎查。在该地区，“减畜”和“移人”是减少天然草场压力的主要措施，绝大多数放牧户将牲畜出栏处理，在配套的生态移民工程下，搬迁到距离城镇较近、自然条件较好的地方集中安置，安置方式以农业种植或者舍饲圈养为主。

2008—2014年间，研究组对南部贺兰山沿线、沙漠腹地以及北部戈壁草场的禁牧户进行了大范围的入户访谈(如图1所示)，了解了生态补偿政策的实施方式和影响，共收集了52个牧户的畜牧业生产数据；同时，选取三个典型的生态移民安置区，即温棚种植区巴彦浩特、井水灌溉区腰坝和黄河提水灌溉区孪井滩进行调研，收集了79个牧户/农户的相关生产数据。此外，本研究组还对当地农牧局、扶贫办、水利局、自然保护区管理局在内的多个参与生态补偿政策制定和实施的部门进行访谈，了解整体政策思路和实施方式，并获得了部分宏观数据。

图1 阿拉善左旗地理位置及调研地点示意图

对于第一个问题，即草场生态是否改善？本文从三个方面进行分析，包括基于牧户访谈数据获得的基于地方性知识的评价，基于实地调研资料的评价，以及基于文献监测数据的评价。对于第二个问题，即生态补偿是否激励了当地人的生态保护行为？本文从三个方面进行分析，包括是否激励当地人进行生态保护，当地人是否有能力对草场进行保护，以及新的生产方式是否更有利于生态保护。

三、生态效果分析

(一)基于牧民地方知识的生态评价

在阿拉善左旗，大部分草场植被主要以多年生的灌木为主，如霸王、珍珠、红砂、梭梭等，牧户作为长期以来的资源利用者，能够依据积累的地方知识对草场植被状态进行评价。为了从资源直接使用者的角度分析政策的生态效果，本组对阿拉善左旗的37个牧户进行了访谈，问及他们所感知项目区内禁牧后的生态效果及可能的原因(表1)。结果显示，仅有5.4%的牧民认为政策减小了放牧压力，达到了保护生态的目标。其中，认为生态没有显著变化的牧民比例达到59.5%，持该观点的牧民绝大多数(19/22)认为降水是草场状况的决定性因素，与禁牧与否的关系并不大。如牧民最常见的回答就是“天旱禁牧也没有用，雨水好了，草一下就能长起来”，或者“草场好不好是老天爷的事儿，和禁牧没有关系”。此外，还有29.7%的牧户认为，目前的生态补偿政策可能会对短期的草场恢复起到一定的积极作用，但是从牧民的长期经验来看，草场不能完全没有牲畜采食，适度放牧有利于植被的生长，将牲畜完全排除在草场之外的保护方式，有可能加速草场植被恶化的趋势。比如，一些年长有经验的牧民表示，“草不能没有牲畜吃，时间长了草就不长了，下面的草长不出来，下面的草也都捂坏了”。牲畜除了对于草场植被有更新作用，牧民普遍认为牲畜是草场生态系统中不可缺少的一个元素，如“牲畜没有了，老鼠的洞就不会被牲畜踩踏，老鼠就多了，把草根都吃了”。

表1 阿左旗牧民对生态效果的感知分析(N=37)

因此，牧户基于地方知识的评价总体认为，禁牧短期内可以促使草场植被恢复，但是长期禁牧不仅不能保护草场，反而会因缺乏牲畜与植被、其他动物之间的反馈与制约关系，损害草场健康。

(二)基于实地调研资料的生态评价

牲畜采食对于草场植被的更新作用，在实际调研过程中也得到进一步印证。本研究组选取了位于贺兰山沿线已围封禁牧的草场，与围栏外有牲畜采食的草场进行了对比。之所以选取贺兰山沿线的草场进行对比分析，其原因主要是这里位于贺兰山保护区内，距离巴彦浩特镇较近，是草原管理部门的重点监测地区，对禁牧措施执行严格，而一些其他偏远地区往往会存在牧户“偷牧”的情况，并未完全排除牲畜的影响。根据实地调研的结果，如图2所示，在长期禁牧的珍珠草场围栏内，由于缺乏牲畜的采食，在生长季节存在大面积的枯草，并且大量植被上有虫网。而在相邻的围栏外，正如牧民所描述的情形，牧草的生长旺盛，新鲜枝芽明显多于禁牧区内的植被。同样，在长期禁牧的红砂草场(图3)，返青季节围栏内的新鲜植被生物量明显高于放牧区，但是新鲜枝芽却很稀少，而放牧区内的植被返青情况好于禁牧区。

图2 生长季节禁牧区(左，禁牧8年)和非禁牧区(右)的珍珠草场对比图(拍摄于2010年7月，贺兰山自然保护区周围，范明明拍摄)

图3 返青季节禁牧区(左，禁牧7年)和非禁牧区(右)的红砂草场对比图(拍摄于2008年5月底，贺兰山自然保护区周围，乌尼孟和拍摄)

(三)基于监测数据的生态评价

本研究组没有进行植被样方监测，为进一步说明禁牧对草场生态的影响，本文将中国知网数据库上有关阿拉善左旗地区草场监测相关文章进行分析，并将其主要结论及观点归纳总结。相关研究涵盖了阿拉善左旗所有的主要草场类型，包括红砂、珍珠、白刺、霸王、梭梭，以及贺兰山地区的草本植被类型。根据不同植被群落类型、禁牧时间长短对文献进行总结，发现禁牧对植被呈现非线性的动态影响。

在禁牧初期的4～5年内，无论是珍珠、红砂、梭梭等灌木植被，还是多年生及一年生的草本植被，植被生物量、高度、盖度均有非常显著的提高。如下表所示的研究中，王彦荣等对禁牧3个月的红砂草场的监测[19]、塔拉腾等对禁牧3年的8种类型草场的监测[20]，以及其他学者在贺兰山保护区内(3～6年)对灌木和草本植物草场的监测[21-22]均显示，消除放牧的影响有利于草场植被生物量、高度、植株数量等的恢复。对这一结论在所有文献中均得到证实，这也与上述部分牧民的感知相符合。

但是，随着禁牧年限的增加，植被的变化开始出现非线性的特征。如根据阿拉坦达来等人对从2003年开始禁牧的草场进行了监测，研究结果显示在禁牧后前3～4年，禁牧区的主要草场类型的生物量、盖度、高度、新枝条长度等各项主要指标都表现出上升趋势，而从禁牧后第4～5年开始各项指标都显示出下降趋势，且红砂、梭梭草场上建群种均出现了逐渐死亡的特征[23]。陶格日勒等人对梭梭林的研究显示，在围封时间分别为1年、4年、7年和25年的样地中，7 年封育梭梭恢复效果最好，而25 年围封梭梭林密度、盖度和生物量均低于7 年封育[24]。张金良等人对阿拉善左旗主要草场植被，如珍珠、红砂、优若藜、霸王、短脚锦鸡儿和梭梭林的监测数据显示，短期禁牧草场植被会迅速生长，植被产草量会在3年左右的时间内达到峰值，随后出现下降趋势[25]。郑敬刚对贺兰山保护区内禁牧10年的灌木及草本植物进行研究，发现禁牧可以有效提高草场的植被多样性和生物量，但是却会增加旱生灌木的组分比例，导致灌丛化加剧，土壤砂粒含量增加，粉粒和黏粒含量下降，继续禁牧会导致草场的退化[26]。

可见，实地监测的数据同样印证了牧民对于禁牧生态影响的直观表述。具体表现在，禁牧初期植被会迅速恢复，但是当禁牧时间过长的时候(一般5年左右)，植被会因为缺乏牲畜的啃食而导致更新受阻，植被群落结构也会发生变化。因此，禁牧对于草场生态的影响并不是一个简单的线性恢复的过程，而是与禁牧时间的长短有关系，这恰恰体现了牲畜在维持草场植被生态中的作用。因此，通过完全割裂“人-草-畜”的关系恢复生态的禁牧措施，并不一定能达到预期的效果。

表2 禁牧对阿拉善荒漠植被影响

四、生态保护行为的激励效果

(一)当地人的生态保护行为减少

由于生态补偿项目的设计不当，种植业和舍饲圈养很难给移民提供可持续的生计。搬迁的移民绝大多数都来自偏远的牧区，常年以放牧为生，禁牧后转移到农业生产，从放牧专家变为不懂技术的农业生产的外行。以巴彦浩特温棚种植区为例，2008年我们访谈的22户移民中，在移民3年后的2011年，依然从事温棚种植的仅剩6户，其余的牧户中有5户依然依靠牧区生活(老人孩子搬出来，年轻人还在牧区放牧)，8户依靠打临时工(开车、修路搬石头等体力活)，没有工作完全靠养老金的有3户。到2012年，由于缺水，所有牧户都已经放弃了蔬菜种植，自谋出路了。由于缺乏可持续的替代生计，最终使得部分移民不得不在草原上进行挖奇石、挖药材、捉蝎子等具有破坏性的活动。在2014年本组的调研中发现，由于禁牧过程中多数牧民将牲畜全部低价销售(1)在禁牧开始的几年中，牧户大量处理牲畜，二道贩子也因此压低价格，2009年很多牧民将牲畜以100～200元的低价售出，而当时大羊的市场价格在400～600元。而在之后几年的时间内，牛羊肉价格持续上涨，在2012年的调研中，牧区大羊的价格在1 000元/只左右，发展成为可以繁殖的畜群则需要10～20万元，对于牧民来说十分困难。，并且禁牧政策长期持续，牧民一方面没有能力重新发展牲畜，另外也无法对政策进行预期，因此部分牧民尽可能地希望能够从草场获得最后一些收益。在阿拉善左旗南部某嘎查的调研中发现，不少牧民主动邀请矿产企业到自家的草场上进行探矿开矿，以获得数量可观的土地补偿。

(二)对草场的监督和保护能力下降

阿拉善左旗草场上有多种生物资源和矿产资源，大量牧户搬离草原也减少了对草原的监督和保护，削弱了草原应对外部破坏的能力。阿拉善盟左旗厢根达来苏木的牧民表示：“禁牧后草场遭到宁夏来的回民挖苁蓉、捉蝎子的破坏。他们都是一伙过来的，一来几百人。有钱的用炸药炸地下，没钱的用铁锹挖地上面的，现在草地上全是坑，这生态咋能保护？”(调研记录，2010)。在禁牧之前，牧户会通过放牧活动对外来人员的情况进行监督，并在社区内部形成保护机制。比如，贺兰山沿线的牧户反映，“以前抓蝎子的很少，我们(放牧时发现)会撵出去。现在(因为牧民移出)也没有人管理，他们把房子破坏的不像个东西。抓发菜的人破坏草场很厉害。原来集中放牧还好，现在东一个西一个，打工做买卖的，不敢管了。以前就是一下子(能够召集牧民)40～50人，就出去赶他们，现在一个人在家不敢了”(调研记录，2010)。

禁牧之后，草原执法队伍代替牧民成为草原的唯一监管和巡查主体。2007年，仅阿拉善左旗林业执法部门处罚并遣返的采挖草苁蓉(寄生在红砂根部的一种药材)者就超过2 000人。以2011年为例，阿拉善左旗沿贺兰山草场和孪井滩一带捕捉蝎子的外来人员数量有所增加，每天进入的捕蝎人员达千余名，每天捕捉野生蝎子数量达20万只左右，截至6月底，阿拉善盟全盟共出动执法车辆212台次，出动执法人员986人次，清理劝退外来捕捉蝎子人员达7 000余人次(2)中国农业部.阿拉善盟草原野生蝎子乱捕滥采违法行为屡禁不止. 农业部网站. 2011-07-20.http://www.moa.gov.cn/fwllm/qgxxlb/nmg/201107/t20110720_2063582.htm。。尽管草原执法人员对破坏草原的行为进行严格的监察，但阿拉善全盟草原专职和兼职草原监督管理人员仅有100多名，平均每个执法人员要管理几百万亩草原(调研记录，2010)，并不能进行有效监督。

长久以来牧民不仅仅是草原的利用者，同时也是草原的保护者。当牧民在草场上放牧时，他们有激励保护自己承包的草场，我们在调查中也发现牧民曾自发地组成了巡逻队，对捉蝎子、挖药材等行为进行监控、举报和制止。然而，在禁牧和移民之后，牧民离开了草原，对这些草原的保护完全依靠政府执法，而由于草场面积广阔导致的人力物力资源不足，政府事实上难以对上述违法行为进行有效地控制。

(三)替代生计造成更大尺度的生态危机

随着牧民向农民身份的转变，生产方式从草原畜牧业变为农业生产，所利用的资源也由草场变为耕地。以腰坝为例，该地于20世纪六七十年代开发建设，是阿拉善地区最早开发的综合农业区，几乎无地表水，但是由于正处于贺兰山脉的水文补给区，地下水资源丰富，为发展农业提供了条件。禁牧政策实施之后，贺兰山沿线的很多禁牧户被安置在腰坝滩，从事农业生产。根据样本调查数据，由于气候较为寒冷，腰坝地区每年只能种植一季作物，平均每户的种植面积为42亩，主要作物及平均面积分布为玉米(13亩)、小麦(13亩)、油葵(8亩)、花葵(8亩)。

移民之后，进行农业生产消耗的水资源总量较之前的畜牧业用水量大幅增加。腰坝灌溉水来自地下水，农业种植根据松土、播种、施肥等生产环节，每年共需要浇水5次，每种作物的灌溉次数和时间差异不大，在2009—2010年一个生产周期内，腰坝从事农业生产的户均水资源使用量为36 411 m3(表3)。与畜牧业相比，不仅户均生产用水量大幅增加，单位水资源的经济产出也大大下降，仅为畜牧业的2%，这种高耗水的生产方式与当地干旱的自然条件及不相符。调研中我们了解到，农业开垦对于地下水资源的利用造成明显地水位下降和土壤盐碱化。腰坝滩一位访谈对象描述“每三年抽水的管子就会往下压一节，一节是2.5米”，还有访谈对象描述“现在用抽上来的水洗衣服，晒干之后(衣服)表面就是白白的一层；地里面也是白白的、硬硬的一层土皮，需要从其他地方买农家肥和土壤改良耕地”。

表3 禁牧前后牧民生产情况及用水量对比

从全旗的生态目标来看，禁牧这一生态政策的预期目标不仅仅指向恢复草场植被，还要能够涵养水源，增加贺兰山区的蓄水能力，缓解全旗的水资源紧张问题。但是正如阿拉善左旗水务局局长所说：“我们也非常困惑，退牧还草、封山育林之后水应该很多，但是也没有(得到明显改善)”。进一步调查发现，农业种植面积的增加直接影响了全地区的水资源消耗，根据水务局的数据，农业种植的耗水量占到全旗水资源消耗总量的90%以上(调研记录，2010年)。而对于阿拉善左旗来说，在近十几年的时间内，水资源成为限制该地区社会经济发展的主要因素，同时也成为新的更加严峻的生态问题。本研究对阿拉善左旗多个政府部门，如水利局、农牧业局、扶贫办、贺兰山自然保护区管理局、林业局、草原站进行了访谈，此外还访谈了腰坝负责农牧业工作的官员和农民。

从各个部门的表述来看(如表4所示)，水资源已经成为当地最大的社会与生态问题。从政府官员的话语分析中可知，由于禁牧所造成的农业开垦具有“双重效果”，一方面是其在保护草场植被过程中减少草场压力的正面作用，另一方面是其在水资源消耗中的负面作用。随着牧业人口向农业的转移，阿拉善左旗整体上已经面临新一轮的资源压力，农业占到水资源消耗总量的90%以上，这与城镇居民用水、绿化用水、工业用水均存在矛盾(调研记录，2010年)，也成为节水的重点对象。如在本文的案例地腰坝滩，由于全旗节水的需要，农田面积大幅度缩减，腰坝滩要由8万亩缩减到6.5万亩。届时那些因禁牧政策被安置在此地的牧民，可能面临再次移民或转产的困境。同时，除了缩减种植面积，节水灌溉成为今后农业发展的方向，但目前由于投入较高，仅有少量农田铺设了滴灌设施。

表4 政府部门对阿拉善左旗社会及生态问题的表述

近几年，阿拉善政府出台了大量与水资源相关的地方政策文件，如每年制定农业节水实施方案、最严格的水资源管理制度考核工作方案、用水量分配方案等，并于2017年成立了“阿拉善左旗深化农业水价综合改革领导小组”。经过近20年的时间，从牧业转变到农业的生态政策的弊端越来越凸显，同时实践证明水资源短缺已经取代草场退化成为当地最紧迫的生态问题。从长期来看，在整个生态系统的相互作用下，水资源的过度开采与利用无疑会进一步影响当地的草场生态，农业人口的压缩与转移也将对草场造成潜在的压力。

五、结论与讨论

通过将牲畜和牧户排除在外的方式恢复草场生态，禁牧对于草场生态的效果具有时间尺度效应。牧户感知、实际调研和植被监测数据的研究均表明，在短时间尺度内(3～5年)起到了一定的效果，表现为植被生物量、高度、植株数量的显著增加。但是长时间尺度(5年之后)内，草场植被恢复的效果呈非线性的动态，具体表现为枯死植株增加、植被更新缓慢、植被群落发生改变。

生态补偿并没有如预期激励当地人对草场的保护行为，禁牧削弱了牧民对草场的利用和管理，政府草原执法人员成为管理主体，其最大的影响体现在草场面积广阔和执法人员不足之间的矛盾，造成外来破坏者进入阻力减小，挖草药、捉蝎子、搂发菜等破坏行为增加。此外，由于牧民禁牧之后生活方式不适应、收入减少等原因，部分牧民被迫返回草场从事一些具有破坏性的草原资源利用活动。脱离畜牧业的牧民，从事农业为基础的替代生计，造成了更大尺度区域水资源危机。

生态补偿是我国解决草原生态问题的主要手段，但是目前生态补偿过于简化了牲畜-草场-牧民之间的关系，尤其在具有长期放牧历史的地区，类似禁牧、生态移民等手段直接割裂了牲畜和草场之间的反馈关系，同时也将牧民排除在保护与监管草场的体系之外。在生态补偿政策的制定和实施过程中，应该深入研究并重视牲畜-草场-牧民之间的内在联系，并将补偿的重点放在维护三者合理的内在机制之上，这样的生态补偿政策才更符合草原的生态及社会特征。