统一海南省社会保险立法的设想

魏耀峰 张晓凤

改革开放以来，我国社会保险制度从无到有，从弱到强，取得了显著成就，为中国特色社会主义建设，提供了有力支撑和保障。海南省是全国最早的社会保险制度试点省份之一，1993年，社会保险制度就通过省人大地方立法。建省办经济特区以来，在省委、省政府的正确领导下，海南省认真贯彻执行国家和省委省政府的重大决策部署，加快推进覆盖城乡的社会保险体系建设，社会保险立法工作不断取得新的成效与进展。

一、海南省社会保险立法的基本情况

（一）社会保险立法日益完善

1993年，海南省出台了《海南经济特区城镇从业人员养老保险条例》《海南经济特区城镇从业人员工伤保险条例》《海南省城镇从业人员失业保险条例》三个条例，成为全国第一个实行社会保险地方立法的省份。其中，工伤保险立法比国务院颁布的《工伤保险条例》早10年。1995年，海南省颁布实施了海南省城镇从业人员基本医疗保险条例；2001年，海南省生育保险办法启动。至此，海南省城镇从业人员五项社会保险全面实施。2003年，社会保险制度又向城镇居民延伸，先后建立了新型农村合作医疗、被征地农民养老保险、城镇居民医疗保险、新型农村社会养老保险等社会保险制度。可以说，海南省的社会保险制度有较好的制度基础。

我国现行的《社会保险法》于2010年10月通过，2011年7月1日实施，2018年12月进行了修订。该法修订前后均为十二章、98个条文，内容涵盖基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险五大社会保险险种，并对社会保险费征缴、社会保险基金、社会保险经办、社会保险监督、法律责任等问题进行了规定。《社会保险法》以法律的形式确立了我国的社会保险制度和体系，具有划时代的意义。海南省认真贯彻落实《社会保险法》和国务院新修订的《工伤保险条例》，在全国率先完成了五项社会保险地方性法规的修订工作。2011年9月28日，省人大常委会审议通过了养老、医疗、工伤、失业和生育等五项社会保险地方性法规（以下简称“5个法规”）的修订案，在全国率先完成了“5个法规”的修订工作。此外，海南省还以办法、通知等形式出台了具体实施细则。上述规定配合了国家制定出台的社会保险法律制度，对海南省社会保险事业的发展作出了重大贡献，为海南省进一步深化社会保险体制改革，推进五项社会保险省级统筹和海南农垦、海钢公司五项社会保险移交地方统筹管理等起了重要的作用。

（二）养老保险制度全面覆盖

在省委省政府的高度重视和有力支持下，在养老保险方面，目前海南省现行的有《海南省城镇从业人员基本养老保险条例》《海南省城镇从业人员基本养老保险条例实施细则》《海南省城乡居民基本养老保险暂行办法》和《海南省被征地农民参加社会保险办法》，此外还有很多相关的管理规定，这些办法和规定构筑了海南省社会养老保险制度体系，这些体系的运作为海南省社会养老保险提供了很好的制度保障。

（三）医疗保险制度大力创新

一是推行医疗保险异地就医结算，截至2016年12月，海南省与30个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团共223个统筹区签订了合作协议，开展异地就医结算业务，率先实现省级统筹区全国覆盖（除港澳台地区）。目前，在全国首个通过国家结算平台实现异地就医结算，与全国所有统筹区均已实现即时结算。二是调整城镇职工和居民基本医疗保险相关政策，将困难企业职工、灵活就业人员、农民工纳入参保范围，出台医疗保障关系转移接续办法，开展城镇居民门诊统筹试点工作，全面解决关闭、破产企业从未参加基本医疗保险退休人员的医疗保险问题。

（四）工伤、失业保险方面制度重点突破

在工伤保险方面，制定《海南省重特大工伤事故工伤保险善后应急处理工作预案》，大力推进建筑施工项目参加工伤保险。2017年6月，在继续降低养老、生育、失业保险费率的基础上，联合省财政厅印发了《海南省工伤保险浮动费率管理办法》，海南省实际平均费率由原来的0.46%左右降至0.43%，远低于全国实际平均费率（0.75%左右）。

二、海南省社会保险立法存在的问题

虽然海南省社会保险事业在经济社会发展中充分发挥了调节器、安全网的重要功能。但是，面对广大人民群众的新期盼，面对建设美好新海南发展的新目标、新要求，海南省现行社会保险运行机制和管理机制，还存在一些不适应的问题，这些问题既是海南省社会保险制度发展中存在的问题，也是我国社会保障制度发展中具有普遍性的问题。

（一）地方性立法存在困难

我国现行的《社会保险法》有关五大社会险种的规定总共仅有57条，这种概括性的立法模式也能较大程度地适应在我国改革发展过程中社会保险领域面临的新情况和新问题，为海南省社会保险制度的完善和机制创新留出了空间，但也使得该法的实施非常依赖各地结合自身情况制定的地方性法规。但宽泛的立法缺乏对地方性立法的指导作用，虽然海南省一直在尝试制度完善，但仍有一部分现实问题难以解决，地方性立法存在困难。

（二）制度设计“碎片化”问题较为明显

海南省现行社会保险相关制度“碎片化”问题较为明显，如社会养老保险制度有城镇从业人员基本养老保险、城乡居民基本养老保险和机关事业单位基本养老保险制度三项。以城镇从业人员基本养老保险为例，目前尚在实施的关于城镇从业人员基本养老保险的地方性法规、政府规章，就有《海南省城镇从业人员基本养老保险条例》《海南省城镇从业人员基本养老保险条例实施细则》、海南省人民政府《关于实行城镇从业人员基本养老保险省级统筹的通知》、海南省人民政府《关于进一步完善非企业化管理事业单位养老保险制度的通知》等，此外还有由省人社厅发布的《关于城镇从业人员社会保险若干问题处理意见的通知》《关于阶段性降低海南省城镇从业人员基本养老保险和失业保险费率的通知》等规范性文件。与城镇从业人员养老保险制度类似，城乡居民基本养老保险、机关事业单位基本养老保险涉及的相关法律、法规、规范性文件也比较纷繁复杂。不仅养老保险如此，医疗保险、生育保险、工伤保险、失业保险的相关规定也呈现比较零散的“碎片化”状态。除了法律、地方性法规、部门规章、地方政府规章之外，2011年1月1日至2018年12月之间，由省人社厅发布的有关五项社会保险的规范性文件就多达60多件；2011年之前发布的多达140多项。

（三）政策性文件位阶不高

为了适应海南省社会经济形势的发展，及时解决社会保险改革发展中出现的问题，经常以较低层次的意见、决定、规定等规范性文件代替立法的情形出现，而这些文件在实际操作中的执行力度不够，造成一些政策规定虽然已经出台，但却在实际工作中很难执行。如2016年底，海南省将城镇居民医保和新农合进行制度整合，但这种整合是以省政府办公厅文件的形式进行的调整，阶位不高，缺少法律法规层面的支持，在整合中还存在不少的障碍。

（四）管理板块化矛盾突出

目前，医疗保障方面以城乡户籍界限来设计医疗保险制度并以此来界定参保对象，在体制设计上又实行板块化管理：城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险原来分别由人力资源社会保障部门和卫计部门进行管理，现已划归医保部门管理，而与此相关的城乡医疗救助制度又由民政部门管理。这几项制度职能相近，内容和性质相同，但管理上却分属三个部门。导致出现了三个“不利于”和三个“重复”。

三个“不利于”指：一是不利于人员流动。城乡医疗保险制度的不统一，造成参保人员特别是农民工在城乡之间流动时医疗保险关系难以接续，待遇无法衔接。二是不利于社会公平。城乡医疗保险制度分割城乡关系，导致居民只能根据户籍选择相应的制度，造成了不平等，固化了城乡二元结构。三是不利于医疗保险的可持续发展。城乡居民医疗保险分别管理，基金无法共济使用，降低了基金抗风险能力。三个“重复”：一是重复参保。特别是农民工、在城镇就读的农村大中小学生既参加城镇居民医保又参加新农合的现象较为突出，这既增加了财政补助支出又增加了个人缴费负担。二是重复建立经办机构和信息系统。城镇居民医保和新农合各自设立经办机构各自建设、维护信息系统，增加了管理成本，降低了管理效率，浪费大量人力、财力、物力资源。但同时，每个经办机构又都感到力量薄弱。三是重复制订支付标准。城镇医保和新农合费用结算办法及药品、诊疗项目目录等支付标准不一致，医疗机构需要为城镇医保、新农合配备不同的信息系统，增加了医院的负担。

为深化医疗保险制度改革，逐步理顺管理体制，在全省范围内整合城镇居民医保和新农合制度，2016年底，海南省人民政府办公厅《关于印发海南省整合城乡居民基本医疗保险制度实施方案的通知》（琼府办〔2016〕318号）中提出城乡居民基本医疗保障制度要统一基金筹资，统一保障政策待遇，统一医保目录，统一定点管理，统一基金管理等，逐步缩小城乡差距、地区差异。此项改革仍在进行中，实现全省范围内的社会医疗保险统筹还需要很长的路要走。

（五）不同社会保障群体待遇不均衡

海南省现行社会保险制度按人群设置，具体政策和待遇水平在人群之间、地区之间存在差异，有时甚至相差悬殊。一是不同的人群享受不同的待遇，城镇从业人员、城镇非就业居民、农民分别适用不同的办法和待遇标准，三种制度保障待遇差距较大，从业人员待遇较高，未从业人员待遇相对较低。二是医疗保险对城镇职工、城镇居民、农民也给予不同待遇，从个人缴费标准、报销限额、报销比例等方面都存在着明显的政策差异。三是各种社会保障群体待遇不平衡导致了城乡不同社会群体间社会保障制度的衔接转换不顺畅。例如，新老农保制度的衔接；新农合和城镇居民基本医疗保险制度和城镇职工基本医疗保险制度之间的衔接，都存在种种问题，使得社会保险各项制度运行的可持续性面临挑战。不同社会保障群体待遇不均衡的现状有失社会保障的公正和公平，既不利于城乡统筹协调发展，也不利于促进社会公平与和谐社会建设。

三、出台统一的海南省社会保险地方法规的具体设想

社会保险制度应该随着社会经济发展环境的变化而及时调整，尤其是海南省近年来经济和社会发展变化很快，省委提出了“五位一体”发展理念，建设美好新海南、实现三大愿景的目标，这些都对海南省社会保险制度的改革和发展提出了新的要求。海南省社会保险制度存在着“碎片化”“零散化”的倾向，保险制度多元设计，影响了制度的可持续发展，既不利于海南省社会保险制度科学健康发展，也不利于促进社会公平正义。海南省应该在原有的社保体制改革的成果上，积极响应省委省政府建设美好新海南的要求，以此为契机，出台一部统一的海南省社会保险地方法规，同时根据每个险种的不同特点，有针对性地制定各个险种的实施细则，并尽力整合各险种的管理。另外，《社会保险法》实施后，目前在全国范围内还未有省份出台统一的社会保险立法，海南省的这种探索将开创全国省级出台统一社会保险立法之先河，可为其他省份提供借鉴。

统一的海南省社会保险地方法规要结合海南省经济社会发展特点，统筹规划五种社会保险的立法旨意和发展方向，从保障对象、保障内容到征费(税)比例等方面进行统一，统一社会保险费用征缴、社会保险基金管理、社会保险经办和监督等方面，并以此为基础修订、完善海南省已有的五个险种的实施细则。考虑到海南省社会保险事业已经处于全国前列，结合自由贸易区（港）、经济特区、国际旅游岛、海岛的特点，可以在统一的社会保险立法中做适当超前规定和特色规定。

（一）整合保险制度，解决社会保险制度“碎片化”问题

一是在改革的推进中，要逐步实现城镇从业人员、城镇未从业居民、农村居民的医疗保险制度整合，缓解医疗制度不统一、不协调问题，促进社会公平。二是按照目前海南省已经基本形成的社会保险制度框架，结合近几年海南省社保工作的进展，整合各个险种的规范性文件，进一步修订2011年以来省人大常委会审议通过的“5个法规”，在更高层次上实现社会保险制度建设有法可依。三是加快农村社会保险制度的立法进程。目前，我国农村社会保险制度远远落后于城镇地区，表现在保险项目不够完备、覆盖范围不足、基金总体规模不足与待遇不够等几个方面。因此，依照目前城乡协调发展的战略，应当加快推进农村社会保险制度建设与发展的进程，结合有关经验，对农村居民的社会保险权利和义务，以及农村地区社会保险体系框架做出明确的界定。

在国外，也有一体化的社会保障制度。如新加坡的中央公积金制度即为新加坡社会保障制度的集大成者，在中央公积金制度下，其养老、医疗、住房等保障一体化运行。新加坡的《中央公积金法令》在新加坡社会保险制度中发挥重要作用，根据该法令，55岁以下的公积金会员的个人账户分为普通账户、保健储蓄账户、特别账户三部分，三个账户的缴费率分别为23%、6.5%和6.5%。普通账户可以用于购买房屋、亲属的教育支出、获准项目的投资等，保健账户可以用于支付本人及直系亲属和配偶的医疗费用，特殊账户一般不可以取出，只能用于养老和紧急支出。

（二）推进体制改革，实现社会保障一体化管理

一是由人力资源和社会保障部门统一制定社会保障基本制度，建立统一的社会医疗保险经办机构，统一管理社会保障基金，实行集中统一的社会化管理。二是实现保险缴费集中统一。社会保险费具有保险性，体现了权利义务相一致的品性，其与一般的行政事业收费有很大的不同，这就要求将提供保险义务主体和收取保险费用主体统一。在一体化管理方面，新加坡的相关经验值得我们借鉴。新加坡建立了统一的社保经办机构——中央公积金局。中央公积金局隶属于新加坡人力部（研究制定公积金发展战略和具体政策），但依法相对独立。中央公积金局监督保险业务的实施情况。

（三）提高社会保险待遇水平，明确待遇支付风险

目前，海南省的社会保险对于整个国民收入的调节力度不高，主要社会保险项目的统筹层次也比较低。同时，海南省存在着社会保险费用征缴困难，如部分企业拖欠保险费用的问题，以及社会保险基金运营方面的问题。这些问题导致海南省社会保险待遇偏低。因此，我们认为，明确社会保险待遇支付风险的判定与补偿措施等问题是海南省社会保险制度改革的核心问题。海南省未来一个时期的社会保险制度改革应当以控制和缩小群体间待遇差距为目标，从职业保险走向全民保险，从城市保险走向城乡保险，从部分人享有走向人人公平地享有。具体可以做出如下探索：一是提高城乡居民基本养老保险待遇水平，可以尝试建立多缴多得的养老和医疗保险待遇制度；二是规定农民、非正规就业者和城镇居民生育保障机制；三是规定商业保险和互助合作保险等各类补充性保险发展；四是以法规形式明确待遇支付风险问题。

（四）加强社会保险信息化系统建设，实现信息资源共享

按照统筹规划，资源共享的总体要求，建设全省统一的社会保险信息系统，从根本上解决信息不畅通、不衔接、不对称等问题；把社保信息化系统建设延伸到乡镇、社区和定点医疗机构，使社保经办服务网络延伸到基层，为参保人提供更加便捷的服务；实现与公安、财政、审计、民政、工商等相关部门联网，实现信息资源共享；为维护基金的安全与完整，建立一个适合海南省的养老金防冒领预警体系。

（五）加强社会保险基金监督和管理体制，全面提升社会保险基金的增值能力

一是进一步分离社会保险基金的监管职能与运营职能，遏制挤占与挪用社会保险基金现象。就监管而言，仅仅强调政府系统内部的监督仍然是不够的，加强政府系统外部的监督力度非常重要。可以借鉴新加坡对其中央公积金制度规范严格的管理经验。二是科学调整基金运营规则，全面提升社会保险基金的增值能力。目前，社会保险基金主要存入银行和购买国债，投资渠道狭窄，增值能力严重受限。应当科学调整基金运营规则，拓宽投资渠道，可以考虑对不同性质的资金设置不同的运营规则，如养老保险的社会统筹账户以及失业和工伤等项目的资金，应当以严格保障安全为首选策略，而对于养老保险项目中的个人账户资金，则可以适当地考虑进行风险性投资。同时，调整基金运营规则，拓宽投资渠道之后，为了保障投资渠道能使得基金有效增值，需要大力引进基金投资运作专业性人才。新加坡公积金投资机制非常灵活，新加坡政府将超过90%的公积金转交给政府所属的投资公司进行运营，这些公司也会将公积金投入资本市场进行风险投资。为了保障资金安全，中央公积金局委托专业公司对公积金投资计划下的各种投资产品进行评估，建立风险分级体系，及时调整投资结构和方向。

（六）设计更多的刚性条款，加强法律法规政策的执行和监督

《社会保险法》宣示性条款很多，刚性权利义务条款不足，比如对用人单位的约束力还不够，一定程度上淡化了《社会保险法》的重要作用。这就要求海南省在制定统一的社会保险法规时必须从粗犷型走向精细化，设计更多的可执行的刚性条款，进一步加强法律法规政策的执行和监督。比如，欧美国家的社会保险制度大多针对拖欠保费的行为规定了较为严厉的处罚措施，因此，用人单位不敢拖欠社保费，否则将面临严厉处罚。随着海南省社会信用体系的完善，可以设计多部门联动的社会保险缴费制度，用人单位未按照法定要求缴纳社会保险费的，除了强制追缴之外，其所有经济活动都将受到限制。