新时代提升领导干部的法治素养

吴双远

[摘要]全面推进依法治国，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，各级领导干部是这场革命中的重要组织者、推动者和实践者，他们的信念、决心和行动对于全面依法治国意义重大。当前，一些领导干部依然存在人治思想和长官意识，认为依法办事条条框框多、束缚手脚，大搞以言代法、以权压法。这种现象不改变，依法治国就难以真正落实。要改变这种现象，就要从根本上提升领导干部的法治素养。本文通过分析新时代对领导干部法治素养提出的新要求，阐述领导干部缺乏法治素养的影响，并结合南宁市实际情况，提出提升领导干部法治素养的路径方法。

[关键词]法治  新时代  领导干部  法治素养

[中图分类号]D920.0     [文献标识码]A     [文章编号]1009-4245（2020）04-0055-06

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2020.04.010

党的十九大报告明确作出了中国特色社会主义进入新时代的重大判断，并对全面依法治国作出了重大的立论创新。领导干部作为全面依法治国的重要组织者和推动者，他们的信念、决心、行动等综合构成的法治素养，成为推动全面依法治国的具体行动的决定性影响因素。因此，提升各级领导干部法治素养是新时代的一项重要课题。

一、代有兴革：新时代对领导干部的法治素养提出了新要求

从1986年开始的“一五”普法提出的“法制观念”，到党的十八大提出的“法治思维和法治方式”，再到党的十八届四中全会和“七五”普法规划提出的“法治素养”，这些说法的变化不是简单的概念转换，而是对法治内涵认识的深化，是对领导干部法治思维、法律知识和法治能力等的高度概括，体现了新时代社会主要矛盾变化和以习近平同志为核心的党中央治国理政新理念、新思想和新战略对领导干部的新要求。

（一）领导干部法治素养要适应新时代主要矛盾的变化

党的十九大报告明确指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这一论断，反映了我国发展的实际情况，指明了解决当代中国发展主要问题的根本着力点。新中国成立70周年之际，我国各方面发生了翻天覆地的变化。从1952年到2018年，我国GDP从679.1亿元跃升到90.03万亿元，实际增长174倍;人均GDP从119元提高到6.46万元，实际增长70倍。目前，中国已经成为世界第二大经济体、第一大工业制造国、第一大货物贸易国、第一大外汇储备国，中国经济增长对全球经济增长的贡献率居世界首位。就广西而言，1958年，广西生产总值只有24.52亿元，改革开放以来，广西GDP总量连续迈上新台阶，2018年，GDP总量达到20352.51亿元。人均GDP也从1958年的113元上升至2018年的41489.2元，人们生活幸福指数逐步上升。在新时代背景下，人民群众的期待不仅限于物质层面，在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也日益增长，以“民主、法治、公平、正义、安全、环境”为主要内容的人民对美好生活的新需求，都直接或间接关涉法治及其涵盖的民主自由、公平正义、安全环保等政治文明的内容，基本上都是广义的法律调整和法治运行需要面对的重大问题。[1]譬如公平问题，当前，公平既是国家的整体性承诺，也是每一个家庭面对教育、住房、医疗等生活需求时一次次具体而迫切的期待。如何让公平从承诺走向现实？这对领导干部而言是一个挑战。因此，新时代社会主要矛盾的变化对领导干部的法治素养的要求变得更高，要适应新时代我国社会主要矛盾的变化，就用法治思维和法治方式推动中国的发展向着法治强国这一目标不断前进。

（二）领导干部法治素养要适应新时代“五位一体”总体布局和“四個全面”战略布局

“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局要求各级领导干部从联系与发展的哲学高度，处理好法治建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态文明建设之间的关系，协调好全面依法治国与全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党之间的关系。

就“五位一体”的总体布局而言，我们要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好各项要求，必须处理好人民群众的物质生活方面的需求，同时也要处理好其他方面的更高层次的需求如政治权益、文化权益、社会权益、生态环境权益等。很显然，这些权益的保障必须依靠法治。以生态文明建设为例，根据环境库兹涅茨曲线，随着一个国家人均收入的增加，环境污染由低趋高;当经济发展达到一定水平，到了某个拐点后，随着人均收入的进一步增加，环境污染程度又由高趋低，逐渐减缓，而我国目前的生态环境局势，正面临库兹涅茨曲线的拐点，由此引发的各种矛盾都较为突出。为了保护人民的生态环境权益，应加大生态环境保护公益诉讼力度、建立健全生态环境损害赔偿制度等，而这些都离不开法治。因此，要不断提升领导干部的法治素养，运用法治手段妥善处理各种矛盾，从而保护人民群众的各项合法权益。

四个全面战略布局中的任何一个均离不开法治。“全面建成小康社会”和“全面深化改革”要仰仗全面依法治国，依靠法治。十八届三中全会指出，当前全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，我们党面临的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，因此，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。因此，各级领导干部在推进改革过程中，要始终对法律怀有敬畏之心，坚持法律红线不可逾越，防止以言代法、以权压法。此外，对于全面从严治党来说，不论是反腐败的强力推行、八项规定的严格落实，还是落实主体责任、惩治庸官懒政，都需要“把权力关进制度的笼子里”，用法治手段保障党内的清风正气。这就要求领导干部努力提升法治素养，推动党中央治国理政总体战略有序展开。

（三）领导干部法治素养要适应“软实力崛起”的需要

根据哈佛大学肯尼迪政府学院院长约瑟夫?奈的观点，选择和吸引就是“软实力”，即根据特定的价值标准和政治制度设置别人的议程的非强制能力。随着中国崛起成为一个不争的事实，中国的软实力也在不断提升，其中法治就是很重要的一项软实力，法治建设便是“软实力崛起”的内在要求。

首先，中国法治建设可以追溯到1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议上通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，党的十一届三中全会进而提出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制……做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”党的十五大旗帜鲜明地提出“依法治国，建设社会主义法治国家”。党的十八大提出“全面推进依法治国”，标志着依法治国进入了全面深入贯彻实施的新时代。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。党的十九大报告提出“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”，进一步把“坚持全面依法治国”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。法治这项软实力正在不断崛起。

其次，这几年频频出现的“中国模式”，也是中国最重要的软实力之一。它对很多方面提出了要求，其中之一就是坚持在法治轨道上推进改革。习近平总书记在2014年2月28日中央全面深化改革领导小组第二次会议上指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，确保在法治轨道上推进改革。”总书记之所以提改革要于法有据，是因为只有依法才能凝聚改革的共识，为深化改革奠定稳定的基础。我国全面深化改革会触及深层次矛盾和重大利益调整。那么如何凝聚改革共识？只有通过科学立法、民主立法和依法立法，凝聚全体人民的意志和利益诉求，协调各方面的社会矛盾，才能更好地促进改革。此外，只有依法才能保障改革的有序进行。改革必须于法有据，意味着任何人都不能以改革需要为由，任意突破法律的底线，更不能把违法乱纪的事视为改革。这就需要我们领导干部在整个改革中运用法治思维和法治方式，确保改革在法治的轨道上。

（四）领导干部法治素养要全面体现新时代中国特色

1.坚持以习近平关于全面依法治国的系列论述为指导。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在探索新时代中国特色社会主义的伟大征程中，围绕新时代为什么要全面依法治国、怎样全面依法治国、如何建设法治中国等重大问题发表的一系列重要论述，是建设社会主义法治强国的指导思想和行动指南。领导干部在学习和工作实践中都需要以习近平关于全面依法治国系列重要论述为指引，领会其中的马克思主义立场、观点和方法，用它去指导实践，推动全面依法治国。

2.坚持国家法律法规与党内法规相统一。“党内法规”是指党制定和发布的适用于党内且具有法律约束力的规范或制度。早在1872年4月，恩格斯在关于第一国际章程致费拉拉工人协会的一封信中就指出，要加入第一国际必须接受国际工人协会的章程，而这个章程就是“法律”。[2]这表明了党内法规在马克思主义思想中的流源。在我国，1945年中共七大会议刘少奇作《关于修改党章的报告》中首次采用了“党内法规”概念。党的十八大后，明确將党内法规纳入了中国特色社会主义法治体系，指出全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。我国提出坚持法律法规和党内法规制度相统一，主要针对现阶段的社会发展过程中滋生的腐败等问题。对于管党治党而言，党内法规较国家法具有更严更高的标准要求。根据2018年中国共产党党内统计公报，截至2018年12月31日，中国共产党党员总数为9059.4万名。其中党政机关党员人数为756.4万名，企事业单位、社会组织党员数为2380.7万名，以上党员干部占党员总数的34.63%。[3]领导干部中大部分为中共党员，就此而言，坚持二者统一契合当前的实际需要。

二、法治之痛：领导干部缺乏法治素养的影响

（一）损害党和国家形象

近年来，媒体曝光了不少领导干部的“雷人语录”，如“受贿是为了经济发展”“贪污是为了更好地工作”，等等，反映出一些领导干部的法治素养比较低。此外，近年来，从“暴力强拆”到钓鱼执法，用红头文件否决生效的司法判决等，这些与法治理念相差甚远的行为，不仅损害了领导干部的公众形象，更严重影响了党和国家的公信力。

（二）侵害百姓利益

一些领导干部在日常工作中违背以人民为中心的思想，将自身利益看得过重而无视老百姓的利益。抱着这样的心态，往往会做出缺乏法治素养的行为，导致老百姓的利益受损。例如，为了招商引资，特事特办，不惜违反《土地管理法》《环境保护法》等关于土地管理、耕地保护、保护环境的基本规定，对拒绝搬迁的被拆迁人采取亲属“连坐”、恐吓、拘留、逮捕等极其严厉、野蛮的措施，强制拆迁、暴力拆迁，无论哪一个都严重侵害百姓利益。2010年江西宜黄的拆迁事件便是一个典型案例。在拆迁过程中，当地政府对行政相对人、亲属采取调整工作岗位、待遇，使其丧失就业、晋升、营业机会，甚至限制人身自由等近乎恐吓、威胁的“珠链式”手段。毫无疑问，这种方式方法就是严重侵犯公民、法人权益的违法行为。

（三）破坏政治生态

近年来，“政治生态”一词已成为我国官方和学术界的热门词汇。国内学者对“政治生态”的解释各异，笔者较为认同如下解释：政治生态是指在以中国共产党的领导为核心的政治格局中，各方面政治关系、政治要素和政治活动所形成的相互联系、相互影响、相互促进的发展状态。[4]在笔者看来，政治系统中各因素之间的组合及其运行机制，离不开法治化的保障。所谓政治生态环境法治化，是指参与政治生态的各个主体的行为及其运行机制应当纳入法治的轨道，其基本内涵包括政治主体行为法治化、运行机制法治化以及运行结果法治化等三个方面。从某种意义上说，政治生态建设离不开法治的保驾护航。政治生态受到污染的表象繁多，诸如“权力寻租”“庸政”“懒政”“买官卖官”“跑官要官”等政治生态影响党风、政风，更事关党心、民心。历史经验教训告诉我们，政治生态同自然生态一样，稍不注意就容易受到污染。如果领导干部缺乏法治素养，带头违法、枉法，将直接引起所管辖的各项工作导向的混乱，造成官场“潜规则”代替“明规则”的畸形生态现象。可以看到，在一些地方，由于一把手贪腐引发的“多米诺骨牌效应”涉及干部数量少则数十人多则上百人。从这几年中纪委公布的案例来看，辽宁省人大法制委员会原主任委员张家成的腐败案、江苏省淮安市环保系统腐败案等，均说明了由于一把手的贪腐引发的地方或系统内的塌方式腐败，会严重破坏本地区本系统的政治生态环境。

三、多措并举：新时代提升领导干部法治素养的路径

（一）突出问题，强化领导干部的法治教育培训

1.充分发挥制度的引领和保障作用。《2018—2022年全国干部教育培训规划及各省市干部教育培训规划》提出了“加强党的路线方针政策、宪法法律法规学习培训”，将法治教育培训纳入干部教育的培训内容。要充分发挥干部教育培训规划的引领和保障作用，强化对法治理论和法律知识的教育培训，培养法治工作“行家里手”。

2.充分发挥党校的主渠道主阵地作用。党校（行政学院）是培训各级干部的主要阵地，要充分利用每年在党校（行政学院）举办的春、秋季主体班，坚持专题辅导与研讨交流、自学相结合，强化问题导向、实践导向，运用行动学习法，研讨式、案例式、体验式教学和现场教学等方式方法，加强干部法治教育培训。

3.分级分类举办法治教育专题培训。以各相关部门为单元，针对单位业务性质举办相关法治专题培训。坚持“走出去”与“引进来”相统一，学习外省先进法治经验，同时邀请著名专家学者到本地区本部门就相关问题进行指导，进而提高干部队伍的法治素养。

（二）紧抓根本，强化领导干部的自身建设

1.心存敬畏，遵纪守法。权力服从法律的支配，乃是政治管理上最重要的事情。[5]权力服从法律的客观条件则是完善的制度和监督体系，从主观上则是掌握权力的个体坚持宪法和法律至上，因为其是相对于权力服从法律而言的。肯定宪法法律至上就意味着否定了“权大于法”，否定了游弋于法律之外的“特权”与“专断”生存的空间。[6]在我国，宪法和法律至上精神在《宪法》和《中国共产党党章》中均有明确体现。党的十九大更是明确提出树立宪法和法律至上、法律面前人人平等的法治理念。各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。然而，不少领导干部法治意识仍旧比较淡薄，有法不依、违法不究、知法犯法的现象依然存在。据媒体报道，中组部干部监督局在分析违法犯罪的许多名原领导干部的反省材料时发现，其中81.4%的人认为自己犯罪与不懂法有关。也许有部分领导干部对某些行为构成犯罪确实是认识不到位，但是绝大部分领导干部说自己因不懂法违法明显是撒谎，真正的原因并不是不懂法，而是不尊重法，缺少对法律的敬畏之心。因此，要提高领导干部的法治素养，首先就要解决尊法问题。只有内心尊崇法治，才能遵守法律。只有尊法，对宪法法律保持敬畏之心，牢固树立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，法治才能有保障。

2.增强学习自觉，提高法治意识。笔者在实践调研中发现，一些领导干部的学法积极性不高，或是潜意识里对学法存在偏见，导致法治实践中存在执法不作为、政策解读不到位、法规政策实施后缺乏及时评估清理等问题。譬如政策解读不到位问题，根据2018年南宁市营商环境评估报告，影响营商环境的因素中就包括了政府部门对政策解读的不到位。有的企业反映，对口岸出口海运报关的所需单证，其实只需要发票即可，但是一些部门还要求提供合同及各项清单材料等，致使办事效率低下。要解决当前法治实践当中的这些问题，就应当从增强意识上下功夫，增强学法自觉，加强相关法治理念、法律法规等学习，从而强化立法、执法、司法等方面的法治意识，形成法治自觉，真正做到内化于心、外化于行，推动法治实践。

3.严格依法办事，推动法治实践。法治素养体现在学与行统一中，学得再多没有做到也不能说明法治素养高，因此，领导干部提升法治素养落实到实践中就是严格依法办事，推动法治实践。要严格依法办事，最为重要的是做到“人情”、关系等在法律之下。实践当中，我们看到，人情思维通常与别的思维交织在一起，共同作用于领导干部的决策判断与行为方式。基于这些思维方式作用导致的人情案、关系案、金钱案等人情寻租、人情贪腐、以权扰法的现象大量存在，从而导致大量贪赃枉法、徇私舞弊和司法腐败的案件发生，引发社会强烈的不满。因此，只有严格依法办事，在工作中逐步摆脱人情的主导和支配，为人做事注重法度、公私分明、执法不阿、不畏强权，才能逐步减少社会上普遍存在的人情寻租和人情预期，从而彻底改变负面的人情文化，形成一种拒绝潜规则、风清气正的社会氛围和促进经济社会发展的正面力量。

4.坚持法德并重，提高为官境界。法德互补、共治在中国由来已久，“明德慎罚”首次把德与法联结在一起，开辟了法德共治的先路。“徒善不足以为政，徒法不能以自行”“治国有二机，刑德是也”等，均表明我国自古就有强烈的道德观、法律观。历史也证明，唯有法德共治才能使国家稳定富强。党的十八大以来，习近平总书记在不同场合多次强调，“必须坚持一手抓法治、一手抓德治”。法德共治对于一个国家而言，则是发挥法治、德治的不同作用，共同治理社会。就具体行为人而言，则是要坚持法德并重，法德兼修。领导干部一方面要坚守法律底线，做尊法学法守法用法的模范，带头尊崇法治、依法办事。另一方面要坚守道德底线，自觉远离低级趣味，自觉抵制歪风邪气，不断提升人生品位和为官境界。

（三）坚持把依法办事纳入干部工作全过程

2019年4月，中共中央办公厅、国务院印发的《法治政府建设与责任落实督查工作规定》提出：“坚持重视法治素养和法治能力的用人导向，把遵守法律、依法办事情况作为考察干部的重要内容，相同条件下优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部，加强法治工作队伍建设。”对此，要完善干部考察机制，坚持把依法办事纳入干部工作全过程。

1.纳入干部工作实绩。党的十八大以来，我国对领導干部的实绩提出了新要求。2013年中共中央组织部发布了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，通知规定了新的地方党政领导班子和领导干部政绩考核标准，提出要通过“树立正确的考核导向，使考核由单纯比经济总量、比发展速度，转变为比发展质量、发展方式、发展后劲，引导各级领导班子和领导干部牢固树立‘功成不必在我的发展理念，做出经得起实践、人民、历史检验的政绩”。这说明了考核干部的内容不再是唯GDP论。十八届四中全会从法治的角度对领导干部的实绩提出了新的要求：“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。”因此，要通过干部是否运用法治思维和法治方式办事，是否在工作决策中坚持合法性、程序性等来衡量其工作实绩。只有严格落实将依法办事纳入干部实绩，才是迈向法治中国的好实绩。只有这样的干部，才是具有法治思维能力，并在追求实绩的实践中不断提高法治思维能力的好干部。

2.纳入干部考察。干部考察是干部工作的重要环节，是确保选出一批政治能力强、专业素养高、道德品行好的新时代好干部，做到适才适用的重要程序。因此，要严格按照十八届四中全会精神，把“能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位”。在新的历史条件下，依法进行干部考察工作的主要法律依据是《党政领导干部选拔任用工作条例》，干部工作部门的领导和工作人员在进行干部考察时，必须严格按照条例的要求开展工作。

3.纳入干部提拔任用。干部的提拔使用是前两项工作落实的关键所在。选什么人、用什么人，即干部提拔使用的具体标准、依据直接影响着每个干部的奋斗取向。在新的历史时期，如何克服在选人用人上的不正之风，消除选人用人上的任人唯亲、长官意志、个人独裁，确保干部提拔使用的公开、公平、公正，使真正为民办事、一心为公，自觉遵守党的纪律和规章制度，人民满意、组织放心的好干部被选拔出来，是实现干部工作依法办事的关键和核心所在。把依法办事纳入干部提拔使用的重点，就是要解决过去在干部工作中长期存在的选人用人上的长官意志、个人独裁、少数人垄断等一切形式的“人治化”和“专制化”问题。从这个意义上说，把依法办事纳入干部提拔使用的实质就是要从根本上改变目前存在的主要领导在干部提拔使用上由个人意志主导的“人治”状态，遏制权力“人治化”，实现权力运行的“法治化”。

奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。当今，我们正处在一个急剧变革的社会，新经济业态层出不穷，利益主体日渐多元，各种观念交织碰撞。这样的社会，更加需要法治作为“压舱石”。领导干部是社会的管理者、全面深化改革的推动者，只有不断增强法治观念和法律素养，才能妥善处理好改革发展中的各种矛盾和问题，为新时代坚持和发展中国特色社会主义提供有力保障。

[参考文献]

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[6]胡建淼.法治思维：理论 案例 课件[M].北京：国家行政学院出版社，2016.

责任编辑：李 亮