营改增对地方财政收入影响和财税体制改革策略

摘  要：自我国全面实施“营改增”以来，作为地方财政收入重要来源的营业税退出了历史舞台。在改革的过渡期，出现了地方财政收入减少的情况，此外由于地方政府的事权与支出责任不匹配，导致部分地方政府陷入财政困境。基于此，在财税体制改革不断推进的过程中，应构建合理的央地关系、建立完善的地方税体系、完善税收返还和转移支付制度、加强地方政府债务管理以及强化地方税收征管，来促进地方财政能力的提高。

关键词：营改增;地方财政收入;财税体制改革

我国进行“营改增”的主要目的是解决营业税重复征税的问题，完善增值税抵扣链条，减轻企业的税收负担，促进产业转型升级，推动供给侧结构性改革，进而促进市场经济的发展。1994年实行分税制以来，营业税一直是地方财政收入的重要来源，随着“营改增”的全面实施，营业税退出历史舞台，出现了地方财政收入减少的情况。如何解决“营改增”给地方政府带来的财政困境，是深化财税体制改革进程中的重大挑战。

一、“营改增”给地方财政收入带来的影响

（1）短时间内给地方财政收入带来压力

首先，改革前地方税的主体税种是营业税，而增值税作为共享税是由中央和地方按照一定的比例共享的，营业税不复存在后，地方财政收入会受到很大的影响。其次，“营改增”全面实施后，增值税的抵扣链条延伸到服务业，整个产业的抵扣链条被打通，企业可抵扣的进项税额在一定程度上得到了增加，税负不断降低，地方财政收入必然会随之减少。最后，在结构性减税的背景下，增值税税率减并降低，不断出台针对小规模纳税人及小微企业的普惠性税收减免政策，这些措施在为企业减税降负的同时，也给地方财政带来了压力。

（2）长期来看会推动地方财政收入水平提升

从长远的角度看，“营改增”后避免了重复征税，可抵扣的进项税额不断增加，企业的税收负担减轻，市场活力和竞争力提高。随着企业收入的增加，税基不断扩大，进而可增加地方财政收入。从经济发展的角度看，“营改增”的实施势必会带来地方产业结构的调整，一方面使流通型企业和生产型企业的专业化程度提升，另一方面使服务业得到突飞猛进的发展，带动地方经济更加持续、稳定地发展，并提升地方财政收入水平。

二、“营改增”背景下财税体制改革的具体策略

（1）构建合理的中央和地方关系

中央和地方财政关系的优劣，在很大程度上决定着地方财政能力的高低。地方财政能力的提升幅度，受制于中央和地方的财政格局。2018年，全国一般公共预算收入183352

亿元，其中，中央85447亿元，地方97905亿元，中央和地方财政收入之比为47：53。同年，全国一般公共预算支出220906亿元，其中，中央32708亿元，地方188198亿元，中央和地方财政支出之比为15：85。这反映了两个问题：一是地方支出严重依赖中央，约有40%来自中央对地方的税收返还和转移支付。二是中央本级支出水平较低，仅占15%，说明中央本级在国家治理、提供公共服务方面发挥的作用有限。

改革的任务，一是理顺中央和地方权责关系;二是协调中央和地方財力分配;三是划清中央和地方事权责任。因此，各级政府财政均应具备与所承担的事权相匹配的能力，能够承担相应的支出责任。建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，设计符合激励相容要求的财政制度，激发中央和地方两个方面的积极性。

（2）建立完善的地方税体系

在短期内难以完成地方主体税种培育的情况下，中央和地方共享增值税收入是大势所趋。调整中央与地方对共享税的分享比例，是短期内保障地方财力的有效手段。2019年9月26日，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，指出要稳定分税制改革以来形成的中央与地方收入划分总体格局，巩固增值税“五五分享”等收入划分改革成果，来调动中央与地方两个积极性。接下来可探索由事权与支出责任匹配为原则灵活确定的纵向分享比例，与以综合因素原则为依据，适当引入横向财政平衡机制的横向划分相结合的共享体制。

长期来看，还是要培育地方主体税种，使地方财政收入得到可靠的保障。地方主体税种应具有受益性明显、税基稳定和便于征管等特点，还应确保税收收入可观。在我国现有的税种中，最适合发展为地方税主体税种的是房产税，然而其开征前还有许多问题需要解决，短期内还很难成为地方财政的主要收入来源。

（3）完善税收返还和转移支付制度

除了一般公共预算中的税收部分，地方政府可支配财力还包括非税收入。目前在我国的财税体制中，中央对地方的税收返还以及转移支付都属于地方政府的可支配财力，均可为地方财政正常运行提供支持。应进一步完善税收返还和转移支付制度，以更好地实现筹集地方财政资金的作用。

税收返还和转移支付都具有平衡地区间财力的功能，应基于地方支出类别来确定相应资金来源。例如基本支出是保障地方居民基本公共服务需求的支出，为实现基本公共服务的均等化，该部分支出由税收返还和转移支付来负担为最优选择。针对转移支付制度可进行以下几方面的改进：一是控制专项转移支付资金的规模，合理加大财力性转移支付的力度;二是科学测算财力性转移支付的额度;三是完善横向转移支付制度，针对取得纵向转移支付后仍不能满足本地区基础公共服务需求的欠发达地区，可考虑在本地区范围内对欠发达的市县进行横向转移支付;四是加强对财政性转移支付资金的监督管理，将财政性转移支付资金列入各级政府的预算管理，逐步实现财政性转移支付资金的专业化、透明化管理。

（4）加强地方政府债务管理

地方财政运行可能会出现收大于支有结余的情况，也可能会收不抵支出现赤字，弥补赤字就要靠发行地方债来解决。2015年新《预算法》已赋予省级政府发债权，省级政府可以在中央规定的债务限额内举债，为地方债的规范发展提供了法律支持，也增强了省级政府在地方债风险应对中的责任。

地方债可以解决特定情形下地方政府的灵活资金需求，但是与地方税和转移支付不同，地方债有风险且需要偿还。由于不同地区的财力水平不同，故各地的地方债风险也不相同，需要在判断地方债的不同风险的基础之上，规范地方债限额制度，以适应地方发展的需要。中央政府对地方政府债务的限额控制，应明确地方政府举债融资制度的权责界线，将地方政府债务纳入预算管理并分类进行管理。另外，地方政府利用多种形式变相举债的行为，导致了在实际中地方政府债务具有一定的隐蔽性，因此要将政府债务信息透明化，并加强政府债务问责机制。

（5）强化地方税收征管

地方税收收入的多少，也取决于税收征管效率的高低。影响税收征管效率的因素首先是税收治理的载体，目前税务部门已有专门的信息服务平台，但和其他部门还未完全实现信息共享，这会导致由于单独行动而进行重复工作。其次是征管組织的管理，在税收管理过程中，要结合本地区的实际特点和重点税源情况，制定地方税收管理工作，评估反馈税收情况。最后是征管人员的业务素质，应当组织学习税务专业知识，不断提高税收征管人员的工作技能。

此外，随着互联网、云计算等技术的迅速发展，以及纳税人数量的持续增加，产生了大量的涉税数据，可以说我们已进入了税收大数据时代。大数据的思维方式和技术，为税收数据的处理提供了强大的技术支撑。因此，税务机关要借助大数据理念，以税收大数据为核心，强化数据信息的采集，加强数据的分析比对和深层次挖掘，发挥大数据在推动税收征管模式转型中的作用。税收征管能力的提升，也必然会有利于税务机关发挥其保障地方财政收入筹集的作用。

三、结束语

综上所述，要解决“营改增”给地方财政带来的负面影响，并发挥其优势促进地方经济发展，就必须推动财税体制改革。通过构建合理的央地关系、建立完善的地方税体系、完善税收返还和转移支付制度、加强地方政府债务管理以及强化地方税收征管，来加强地方税源建设，促进地方财政能力的提高。

参考文献

[1]徐伟."营改增"对地方财政收入的影响和财税体制改革的策略[J].财经界，2019（23）：3.

[2]范丽平."营改增"对地方财政收入的影响及对策[J].现代经济信息，2018（10）：265.

作者简介：原泽文（1989.7-），女，汉族，山西省河津市人，硕士研究生，中级，研究方向：财税理论与政策。