党建有效引领社区治理的困境和理论逻辑

陈栖雨

摘要：党建引领社区治理是新时期推动社区治理现代化的新模式探索，但当前社区党建引领仍然面临着一些困境，制约了党建引领社区治理作用的进一步发挥。结合国内外学者对国家与社会范式视角的理论研究和治理与善治视角的理论研究，提出“嵌入式党建”这一概念，并尝试以此为理论逻辑探索党建引领社区治理的有效路径。

关键词：党建引领 社区治理 国家-社会范式 嵌入式党建

一、问题的提出与文献回顾

2017年6月，中央文件首次将基层党建同社会治理相联系，文件提出“把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的主线，以改革创新精神探索加强基层党的建设引领社会治理的路径”。基层党组织的功能发挥在社会治理过程中占据着重要地位，影响着社会治理的水平和质量，要将基层党建与社会治理实践有机结合，进一步发展和完善党建引领下的社会治理体系，实现基层党组织有效覆盖和有效服务，将制度优势转化为治理效能，构建基层社会治理新格局。近年来，全国各地不断探索党建引领社区治理的有效路径，学者们也充分认识到党建与社区治理两者之间的紧密关系，聚焦于党建引领社区治理的理论逻辑和作用机制，近年来该领域的学术成果也逐年增长，相关研究主要集中在以下两个方面。

一是基于国家与社会范式视角的理论研究。探讨政党在国家治理和社会治理中的角色定位以及对政党在社会治理中的作用，中西方研究成果存在差异之处。西方政治学理论一直认为国家是“必要的恶”，应给予社会充分权力来进行自我管理，政党则是国家的代理人，连接国家与社会。但国家与社会范式本身也存在不少争议。国家与社会范式源自于西方，根植于西方的国家与社会关系实际，虽然对我国学者研究政党与社会治理关系提供了独特的理论视角，也因此使得国家与社会范式在我国的具体运用时颇有争论。韩冬雪和胡晓迪认为直接将国家与社会范式套用到我国社会治理研究中具有“西方中心主义”色彩，中国共产党在我国社会治理中占据主体地位和核心作用，这与西方国家治理实践中政党地位具有明显差异，因此国家与社会关系理论无法有效地解释和指导中国的社区治理实践。国家与社会范式在中国的社会治理语境下并不能对政党和国家、社会等行动者的行为做出恰当解释，党建引领社会治理虽然目前在理论上没有实现对国家与社会范式的替代，但由于立足我国社会治理实际，其在实践上的指导价值已经能够部分超越国家与社会范式。概括起来，在国家与社会关系的研究领域，中国学者既继承了西方社会科学的理论框架，又结合我国国情实际呈现了我国党建引领下社会治理发展的各项探索与尝试。

二是基于治理与善治视角的理论研究。该视角从理论上探讨了党建引领的现实可能性，结合大量实证研究和经验研究梳理党建引领的阻滞性问题，并立足于社会治理的实际效果，强调党建引领社会治理的探索创新，提出党建引领治理的执行策略。在研究党建引领社区治理的实现路径方面，张艳国和李非提出推进城市社区“党建+”新型治理模式，使党建工作与社区工作深度融合。黄六招和顾丽梅提出以“复合式党建”的方式促进党建与社区治理有机融合，蕴党建于服务。除了学者们在理论规范上的探讨，我国各地也在党建引领社区治理方面进行了实践和模式的探索。如北京首创的“街乡吹哨、部门报到”的党建引领新模式，将治理重心下沉到基层。浙江的“红色网格”模式，将党建与网格化管理有機结合，充分调动党员的积极性，使其参与到社区网格工作中。总体而言，越来越多的研究从社会治理和善治的视角出发来探讨党建引领社会治理的有效路径，这些研究成果对于指导社区治理现代化的实践意义重大，但党建引领社会治理的理论范式还存在不足，基于我国社会治理实际情况实现党建引领作用机制的良性互动，仍将是今后学者们关注的焦点课题。

二、党建引领社区治理的困境

从实践效果来看，党建引领在资源整合、有效服务、平台搭建以及协调联动等方面起到了重要作用，但当前社区党建引领仍然面临着一些困境，制约了党建引领社区治理作用的进一步发挥。

1.党建理念：固化的行政主导理念困境

随着社会不断建设发展的过程中，基层党组织建设也形成了其固定且成熟的经验和模式。一方面，传统模式下的党建工作针对的是固定的区域和人群，也就形成了相对“固化”的党建理念，而在当前的社会大环境下，社区成员构成复杂，“固化”的党建理念已无法适应社区治理的发展，在治理实践中易出现社区党建和社区治理两张皮的问题。另一方面，受行政化主导传统理念的影响，社区居委会、社会组织和社区成员在社区治理中的参与空间受到限制。以居委会为例，党政掌握着居委会的资源和权力，居委会围绕着党政事务工作和运行，从而抑制了居委会的自治空间和社区居民的参与热情，社区自治活动流于形式、疏于内容。概括来说，受行政主导的理念影响，导致社区党建无法和社区自治诉求有效对接的张力和矛盾。

2.党建模式：“一元化”的全能党建模式困境

治理的特征包括多元与合作，有效的党建引领模式应是在基层党组织的统筹下，多元主体共同参与治理过程，协调联动。但传统的党建模式由于受到管控性思维的影响，整体呈现出“一元化”的状态和特征，基层党组织成为无所不包的全能组织，缺乏与其他治理主体的联系和互动，甚至承担了很多本应由社会自我承担的功能。社区其他治理主体无法有效发挥自身功能，导致社区党建的方式和内容都落后于社区治理的需要和发展。

3.党建队伍：组织力不足的党建队伍困境

社区党建的工作领域不断扩大，面对的管理对象也日益异质化和多元化，这对社区党组织的组织协调能力和统筹引领能力提出更高的要求，但目前社区党组织的组织能力与此要求还有一定的距离。社区党组织的党建队伍素质低，自身的组织能力弱，会导致组织涣散，缺乏凝聚力和向心力；党建模式“粗放化”，工作效率和服务质量低下；党内建设虚化，少数党员干部先锋模范意识淡薄等，这一系列消极影响会导致社区党组织缺失社区治理的权威性，难以在社区治理中发挥出应有的功能和作用。

三、党建引领社区治理的理论逻辑：嵌入式党建

嵌入式党建是将基层党组织对社区的领导嵌入到治理过程中，既要保持基层党组织对社区的统筹和引领，又要保持社区的自主与自治，从而整合各种治理主体的治理要素和资源，引领社区多元主体共同推进社区治理现代化进程，有效实现政治引领、居民参与和社会服务。

1.党建嵌入治理的自身建设诉求

将党建引领与社区治理相结合，是如何正确处理政党与社会之间关系的问题，但加强党的领导是提升社区治理效能的关键与核心。因此嵌入式党建路径的第一合法性，必然是坚持党组织在社区治理中的核心地位，坚持党的政治领导和价值引领作用。党建要想实现真正有效的政治引领，首先需要有强大的组织力量支撑，这就意味着党组织要提升自身的组织力和领导力，强化党员干部素质和先锋模范意识，打造高质量的党建队伍。一是要树立开放性党建理念。打破传统党建“固化”“一元”的行政主导思维。将党建理念与社区治理相结合，秉持以居民为本、以社区为本的理念，强化治理理念和服务意识，满足社区居民多样化的服务需求。二是要创新党建方式和内容。改变以往党建被动完成上级任务、坐在办公室搞党建的消极状态，深入居民群众了解其利益和需求，以此为落脚点设置党建活动内容，提升社区居民参与热情。三是要打造素质优良模范党建队伍。加强党建队伍人才素质教育和理念教育，提升党建队伍的规划能力、业务能力和政治素养，进而提升党建引领治理的效率和质量，有效发挥基层党组织的组织领导功能。

2.党建嵌入下的自主空间

按照现代治理理论，治理在社会和社区层面的体现为自治与自主逻辑，党建引领治理是包容自治的，并且基层党组织与社区群众保持密切联系。党组织要在党建嵌入过程中考虑将政治领导与社区自治相融合，引导和激发社区居民参与，打破管控性思维的束缚和“一手包办”的现象，发挥党员干部在社区自治中的带动作用，与社区居民保持友好关系和互动沟通，改变居民参与冷漠心态。同时创新社区党建活动和公共活动形式，通过社区宣讲、视频展示等多样化方式影响和培育居民，打造社区文化，营造社区氛围，促进社区居民参与公共活动和社区治理。除此之外，还要畅通居民参与的表达渠道，为居民的自主参与创造条件，提供反映情况、发表意见、表达诉求的信息化平台。这也有助于社区党组织了解民意、汇聚民智，满足社区居民的生活需要，同时提高社区居民对党的政策方针的理解与支持，逐渐强化群众的参與意愿，推动党组织与社区居民的良性互动，营造共建共治共享的社区治理格局。

3.嵌入环境中多元治理主体的功能发挥

党建嵌入到社区治理过程中不仅要给予居民充分的自主空间，还要肯定其他治理主体的能动性。党组织培育社会组织，使其发挥专业化治理能力，社会组织可以有效弥补政府在满足社区居民需求时的资源不足问题，促进公共服务高效化。党建嵌入社会组织要采取“柔性融入”的推进方式，将党组织的影响力逐渐下沉到社会组织，提高党组织在社会领域的有效覆盖，从而将党的政治价值引领与社会组织的专业服务优势有机结合。首先要构建党组织与多元主体的联动机制，将辖区内的企事业单位、社会组织等组织起来，系统整合各主体的功能和资源。其次搭建组织化合作平台，如通过党建联合会、公益联盟等形式，实现资源联动，将这些资源用于满足居民需求，提升社会资源运用的效能。最后根据社区发展的实际情况，培育和扶持社会组织发展，使其在吸纳资源、提供服务、协调冲突等方面发挥专业化功能，同时也丰富了居民参与社区治理的参与方式。嵌入式党建要在党建引领过程中为社区多元提供组织化平台，实现党组织与社会组织无缝联动，推进社区治理结构逐步制度化和体系化。

参考文献：

[1]《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，《人民日报》2017年6月13日.

[2]韩冬雪，胡晓迪.社区治理中的小区党组织：运作机理与治理效能——基于党、国家与社会关系的研究[J].行政论坛， 2020，27（03）：11-18.

[3]张艳国，李非.“党建+”在城市社区治理中的独特功能和实现形式[J].江汉论坛，2018（12）：125-130.

[4]黄六招，顾丽梅.超越“科层制”：党建何以促进超大社区的有效治理——基于上海Z镇的案例研究[J].经济社会体制比较， 2019（06）：62-70.