美国推动区块链发展的主要做法及启示*

郭滕达

（中国科学技术发展战略研究院，北京100038）

广义的区块链技术是利用加密链式区块结构来验证与存储数据、利用分布式节点共识算法来生成和更新数据、利用自动化脚本代码（智能合约）来编程和操作数据的一种全新的去中心化基础架构与分布式计算范式［1］。区块链技术最初的应用主要是为了实现支付手段的去中心化［2］，在比特币之后，其他基于区块链技术的数字货币，如莱特币、瑞波币等相继出现［3-6］。区块链的研究和应用已经逐渐从数字货币延伸至金融、能源、制造、教育和医疗服务等领域［7-9］。当前，全球区块链技术和产业创新正处于加速发展态势，根据Web of Science数据，自2017年以后，有关区块链的论文呈爆发式增长，中国和美国发表相关论文数量位居全球前列，美国在跨链操作、隐私保护、智能合约等领域引领全球技术走向。截至2019年8月，由各国政府推动的区块链项目数量达154项，荷兰、韩国、美国、英国、澳大利亚等国的政府推动项目数排名前五位［10］，其中，英国在央行数字货币方面的探索较为领先［11］。因各国国情和技术、产业所处阶段不同，对区块链的支持和监管政策也各有侧重。多数国家一方面重视区块链技术与实体经济的融合作用，另一方面，对数字货币持审慎监管态度。美国作为推动全球区块链发展的重要力量，一些做法值得探讨和借鉴。目前，学术界对美国的相关举措分析大多基于监管的视角，认为美国的监管措施将对全球产生重大影响［12，13］。近年来，美国在区块链技术研发等领域也已开始积极布局，本文将遵循技术研发支持——监管措施——标准建设的分析框架，探讨美国推动区块链发展的主要做法。

1 美国联邦政府对区块链的研发支持已延伸到多个领域

2018年10月，美国国家科学技术委员会（National Science and Technology Council，NSTC）发布的《先进制造中的美国领导战略》中提到，需要开展新的研究工作，以制定或更新标准、指南，以便在制造系统中实施新的网络安全技术，包括用于识别和处理威胁事件的人工智能、用于敏捷制造领域信息安全的区块链等［14］。然而，2019年初，美国白宫科技政策办公室（Office of Science and Technology Policy，OSTP）发布的两篇报告中均未提及区块链。例如，2019年2月，OSTP的报告《美国将主导未来的产业》提出，特朗普政府一直专注于四项关键技术，包括人工智能、先进制造、量子信息科学和5G，这些技术有望在未来推动美国繁荣、改善国家安全［15］，区块链并未作为一个核心技术被提及。同年4月，OSTP发布的《美国引领科学技术世界》指出，特朗普政府利用人工智能、海洋科学与技术等确保美国科技占据全球领导位置［16］，报告中也未提及区块链。尽管OSTP未把区块链作为美国联邦政府优先发展的事项之一，但是其他若干政府部门对区块链的研发支持却已展开。

1.1 美国国土安全部资助区块链项目

美国国土安全部（Department of Homeland Security，DHS）一直在探索区块链和分布式账本技术的应用，认为区块链可以为数字交易系统带来弹性。DHS科学技术局对区块链领域的支持十分积极，DHS科学技术局设立了区块链项目，资助区块链安全性、隐私、互操作性和标准等方面的研发工作［17］。DHS科学技术局也在致力于将区块链整合到DHS下属的美国海关边境保护局、公民移民服务局以及运输安全管理局等机构的任务中。例如，2019年11月，DHS科学技术局资助Mavennet公司182700美元，用于在海关边境保护局中使用区块链进行跨境石油进口跟踪。

1.2 美国国防部发布《国防部数字现代化战略》

2019年7月，美国国防部（Department of De-fense，DOD）发布《国防部数字现代化战略》，提出未来四年的数字化计划［18］。报告提到，DOD拥有全球最大的IT网络，对网络进行管理并确保其安全是DOD的主要职责之一；DOD正在试验基于区块链进行网络安全保护，DOD对区块链的使用可包括确保野外军事单位与其总部之间的通信安全，并允许情报人员安全地将敏感信息传递给五角大楼。作为DOD的关键研发部门，国防高级研究计划局（Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA）将区块链看作一种颠覆性技术［19］。目前，DARPA主要支持两个区块链项目的研发：一是测试用于保护消息和交易的协议，将这些活动的历史日志存储在区块链中，以构建一个新的或改进的通信和交易平台；二是利用区块链开发几乎无法破解的代码。但是，DOD对于区块链的应用还只停留在测试阶段。

1.3 美国能源部着重促进区块链对电力等领域基础设施安全的保护

美国能源部（Department of Energy，DOE）支持的区块链研发项目非常之多。2019年，DOE主要支持的项目有：1）资助佛罗里达国际大学集成区块链和机器学习技术研发新型平台，用于化石燃料发电网络中的安全数据记录和处理（40万美元）；2）资助欧道明大学开发基于区块链的平台，用于保护化石燃料发电网络传感器身份管理和数据流安全（40万美元）；3）资助北达科他大学建立基于区块链的化石燃料发电网络安全保护系统（39.9778万美元）；4）资助小企业开展“用于基础设施保护的区块链安全结构”项目［20］。DOE的基础能源科学办公室、地热技术办公室、化石能源办公室和电力办公室均已经开展了区块链的研发部署，研发支持领域主要集中于利用区块链保护基础设施安全等。

1.4 美国航空航天局将区块链应用于飞机飞行数据的私密性和安全性管理

近日，美国航空航天局（National Aeronautics and Space Administration，NASA）艾姆斯研究中心的航空工程师Ronald Reisman发表文章，提出基于超级账本和智能合约建立一个原型，即航空区块链基础设施，可以控制与授权公开或私有数据［21］。文章指出，区块链和智能合约可以帮助缓解航空领域的安全问题，考虑到军方对机密性的要求及空中交通数据的敏感性，NASA采用区块链将具有重要意义。截至目前，NASA至少开展了两项区块链领域的研究：一是支持自主航天器的开发，该航天器可以使用区块链技术做出决策，而无需人工干预；二是支持利用以太坊的应用研究，以自动检测浮动碎片。

1.5 美国国家科学基金会支持区块链的扩展性、公平性和多行业应用研发

根据美国国家科学基金会（National Science Foundation，NSF）官网数据，NSF在区块链领域的项目资助主要集中在区块链的可扩展性、公平性以及在制造、环保、医疗、交通、能源等领域的应用，数字货币领域的研究也得到了NSF的支持（表1）。

2 美国国会和各州府对区块链的监管较为积极

2.1 美国国会逐步建立清晰的区块链监管体系

美国对区块链监管的注意力一直在加密货币方面，即采取保守的加密货币监管策略。例如，美国证券交易委员会（Securities and Exchange Commission，SEC）一再拒绝关于比特币交易型开放式指数基金申请的提议。联邦政府则认为对一种新兴的技术模式，从联邦政府层面进行严格监管并无意义，放任自流是较为合适的方法。2017年美国国会成立的区块链核心小组对区块链发展的态度也是如此。然而，从2018年底起，这一切已经有所转变。

表1 NSF重点支持的区块链研究领域（只列举部分）Tab.1 Blockchain Research Areas Supported by NSF（Partially Listed）

1）2018年9月，共和党议员汤姆·埃默（Tom Emmer）和民主党议员比尔·福斯特（Bill Foster）被任命为区块链核心小组联席主席，与共和党议员大卫·史威克（David Schweikert）以及民主党议员贾莱德·波利斯（Jared Polis）一起成为核心小组的领导人，以两党合作方式致力于促进区块链发展，并努力使国会在其发展中扮演重要角色。汤姆·埃默等人的主要观点有：①区块链的发展与20世纪末的互联网类似，互联网的繁荣在一定程度上得益于美国政府为全球信息基础设施制定的五项原则中所体现的宽松监管方式；美国应优先加快区块链技术发展，使美国私营部门能够引领区块链创新；②为某些区块链开发者及区块链服务供应商提供一个安全港，使他们免受发牌及注册监管，允许使用或交易加密货币但不持有代币的公司免受资金转移法律的约束；③为拥有“分叉”数字资产的纳税人建立安全港，阻止美国国税局对试图报告分叉币收益的纳税人征收任何罚款。

2）出台《2019年令牌分类法》（Token Taxonomy Act of 2019）、《2019年数字分类法》（Digital Taxonomy Act of 2019）和《2019年区块链促进法》（Blockchain Promotion Act of 2019）。前两项法律由共和党议员沃伦·戴维森（Warren Davidson）和民主党议员Darren Soto于2018年12月提出，并于2019年4月颁布，成为为美国企业和监管机构提供司法管辖权和监管确定性的主要法律。《2019年令牌分类法》提出了更加明确的加密货币定义，赋予加密货币在美国国内的法律地位。《2019年数字分类法》提出不应将所有代币销售都纳入证券或商品监管中。这两项法律的出台为美国数字资产市场监管增强了明确性，可能会进一步释放虚拟货币对美国经济的促进潜力。《2019年区块链促进法》由民主党议员Doris Matsui和共和党议员Brett Guthire共同制定，并于2019年7月获得批准，旨在指导美国商务部对区块链进行定义，为技术监管设置统一框架。

美国在区块链领域之前一向缺乏一致的监管策略，SEC部分承担了加密货币监管职能，却在创新方面屡被诟病。美国国会已经认识到在区块链发展和加密货币监管领域的落后行为，致力于通过制定法规和政策促进美国私营部门引领创新，确保美国在关键技术上保持全球领先地位。

2.2 各州府对区块链的监管侧重点不同

美国的监管体系遵循联邦政府和州府双层架构。目前，美国绝大多数州府已经明确对加密货币和／或区块链技术的监管立场，很多州府已经制定或颁布了区块链领域相关法律（表2），这些法律主要集中在承认区块链和智能合约在进行电子交易方面的法律权威、建立监管沙箱等方面。

然而，各州府之间的法律、各州府与联邦政府之间的法律是否存在冲突，仍然存在不确定性。布鲁金斯学会发布的《区块链和美国政府：初步评估》报告按照不同州府对区块链技术的接受程度和加密货币的态度，将各州府划分不同组别：未知、反对、赞赏、有组织、积极参与、认识到创新潜力等。根据该报告的分类：阿肯色州、南达科他州等对区块链技术或加密货币没有采取任何行动，也没有制定任何法规、制度；印第安纳州、爱荷华州、得克萨斯州等对加密货币的态度较为消极；亚利桑那州、特拉华州、伊利诺伊州等认为区块链在美国的经济中将发挥重大作用［22］。对智能合约的约束力不同、对区块链数据法律地位承认程度的不同等，可能会导致美国不同州府跨地区开展区块链应用遇到难题。

表2 近年来美国部分州府在区块链领域提出或颁布的主要法规内容Tab.2 Major Regulations Proposed or Promulgated in the Blockchain Field by Some U.S.States in Recent Years

3 通过构建标准体系掌握国际主动权

区块链标准的制定，关乎未来该领域国际主动权的争夺。对于美国政府和很多企业而言，引导和领导国际标准化组织（International Organization for Standardization，ISO）的标准制定过程至关重要，这将关系到全球标准高地的抢占，并可确保区块链生态系统不会因为标准的不同而产生分裂。ISO于2016年设立了TC307技术委员会，着手定义区块链参考架构、分类和本体。制定标准的过程最初由澳大利亚发起。到目前为止，TC307技术委员会已经有35个成员国（P成员）、13个观察成员国（O成员），公开发布了1个区块链领域标准，另有10个标准正在制定中。美国国家标准协会（American National Standard Institute，ANSI）为ISO中唯一的美国代表和成员，在其中发挥着积极作用。ANSI几乎参与了ISO的全部技术计划（近80%），并管理着许多重要的委员会和小组。ANSI已经提交了区块链参考架构等诸多文档。2019年9月，美国电气和电子工程师协会（Institute of Electrical and Electronics Engineers，IEEE）计算机标准协会下设了区块链标准委员会，偏重应用层面的标准设计，委员会下设基础工作组、技术工作组、应用工作组、资产工作组、服务工作组和数据工作组，致力于推动区块链国际标准化工作。

与此同时，美国一些政府部门和行业协会也在致力于解决行业内某些操作和标准问题。例如，DHS正在探索在海关与边境保护等业内实施区块链的最佳实践以及全球可用的规范；认证标准委员会X9是美国代表金融服务行业并被ANSI认可的非营利组织，它的区块链研究小组正在开发美国区块链技术的通用术语；区块链货运联盟BiTA正在促进区块链在运输和物流行业的应用，并希望在这些领域建立全行业的区块链使用标准；全球金融区块链联盟R3旨在通过行业内标准的确立，打造良好的生态系统。

4 启示与建议

习近平总书记提出，区块链技术的集成应用在推进新技术革新和产业变革中的重要作用不可低估，是我国核心技术自主创新的重要突破口。联盟链相关技术是我国区块链的主流技术方向，但是在联盟区块链的性能、可交互性、安全隐私等方面还不够成熟；区块链在我国跨境贸易、金融、政务等多领域已尝试应用，但是颇具规模化的商业模式还未出现；关于区块链的相关政策频频出台，但是在区块链治理领域依然存在标准不完善和监管手段不先进等诸多问题。

4.1 区块链与非金融领域融合的前景已经显露

从美国 DHS、DOD、DOE、NASA、NSF等部门近期资助的一系列项目来看，区块链与非金融领域融合的前景已经显露。学术界关于在实体经济中使用区块链的文献也越来越多。就世界范围来看，欧盟发布的《区块链的现在与未来：评估分布式账本技术的多维影响》［23］以及德国联邦政府发布的《联邦政府的区块链战略》［24］中均重点提及了区块链与工业领域的结合。“区块链＋非金融行业”会是未来区块链发展的重要方向。

4.2 加大对区块链关键技术和应用研究的支持力度

区块链的可扩展性、互操作性、标准，以及不同行业区块链基础设施或平台的建立已经得到美国很多部门的重视，这是值得研究的方向。同时，需要注意的是：密码学是区块链技术中的核心关键之一，目前，区块链仍采用椭圆加密算法，而未来量子计算的实现将对其产生致命打击，抗量子计算也是值得研究的一个方向。加强在密码学、共识算法、脚本、账本模型、存储等相关领域关键技术研发，并大力支持区块链在不同行业的应用研究十分关键。

4.3 完善数字资产定义、分类

美国国会对区块链的监管日益明晰，亲数字资产、加密货币的态度更为明确，中国要加紧对数字资产进行准确定义、明确分类，根据数字资产不同性质进行监管，推出数字货币试点，掌握数字资产定价的主动权，推动全球制定比较统一的区块链监管框架或共同指南。

4.4 成立区块链测试认证标准化国家实验室

中国目前已经以P成员的身份加入了ISO／TC307的标准制定过程，在TC307技术委员会的提案中，中国是“分类和本体”“数据流动和分类”研究项目的牵头人，在国际上已经具有一定话语权。应进一步应依托中央企业、科研机构等成立区块链测试认证标准化国家实验室，颁布行业和工程详细算法步骤及各项指标说明，进而推动国际标准的制定。

4.5 避免对技术和产业发展施加不当约束

美国国会议员汤姆·埃默和多位学者曾表示，目前对区块链的监管存在对其抑制的风险，而这种风险主要来自于SEC不明朗、出尔反尔的行动。汤姆·埃默提到，“在互联网早期，美国政府制定了一项名为《全球电子商务框架》（The Framework For Global Electronic Commerce）的倡议报告，使得美国抵制了过度监管的诱惑，赢得了互联网领域的胜利。”该报告中的一些原则值得中国政府在应对区块链监管时借鉴，即政府应避免施加不当约束，要参与适度不应“加戏”等。

4.6 建立广泛的区块链评估体系

联合国秘书长Antonio Gutteres将对新兴技术的治理列为联合国2019年五个优先事项之一。他提到，尽管此类创新“可以加速”促进和平与可持续发展，但同时警告说，这些创新“超过了我们对其影响力进行评估的能力”。美国已经有学者对区块链技术应用时涉及的权责问题进行分析，提出对数据条目负责的应是用户而不应是区块链管理器［25］。应建立广泛的区块链评估体系，围绕可靠性、开放性、平等性、责权对等性、活跃度、监管透明性等进行评估，促进全社会负责任地发展区块链。例如，应评估区块链项目的不确定性是否收敛、区块链系统的参与者是否可以获得对等的责任和权力分配等。