西北监测区“十二五”森林采伐限额管理现状及问题分析

马振华

(国家林业和草原局 西北调查规划设计院，西安710048)

森林采伐限额制度是《森林法》确定的一项基本制度。实行森林采伐限额制度是有效提高森林资源质量、保障森林资源总量持续增长的重要保证[1-2]，同时也是统筹林业生态、经济和社会三大效益协调发展的重要手段。当前我国生态建设进入“治理与破坏相持”的关键阶段，大力加强森林资源保护管理，依法实行采伐限额制度，切实加大采伐限额执行情况的监督检查力度，对不断促进各级政府和林业主管部门提高思想认识，确保森林采伐限额制度有效实施，全面提高森林采伐限额和林木采伐管理水平具有重要意义[2]。我们对西北监测区6省区“十二五”期间各年度森林采伐限额执行情况进行了分析，总结了当前区域内森林采伐限额管理现状及问题，以期为今后宏观管理提供决策依据。

1 研究对象

项目自2012年开始，每年抽取山西、重庆、陕西、甘肃、青海、新疆6个省(自治区)7个典型县(区)，以县为单位，调查其上一年度年森林采伐限额执行情况，调查方法依据全国林木采伐管理情况检查技术方案[3]。共计抽查5个年度35个典型县，核对林木采伐许可证17 319份，抽查有证成片伐区423个，伐区面积1 472.9 hm2，采用样地调查法布设样圆面积278.1 hm2，布设样圆面积比例18.9%；无证成片采伐检查方法采用两期高分辨率遥感卫星影像全覆盖实时监测(2012年遥感监测为2个县)，共计判读疑似无证成片采伐图斑1 478个，抽检疑似无证成片伐区228个，面积1 538.0 hm2，采用样地调查法布设样地面积203.0 hm2，布设样圆面积比例13.2%(表1)。

表1 西北监测区“十二五”期间森林采伐限额执行情况

2 结果与分析

2.1 发证质量总体较高

林木采伐许可证是林农依法采伐的凭证，采伐许可证核发管理是实行林木凭证采伐、限额采伐，控制森林资源消耗，有效保护森林资源的一项重要基础性工作，也是管好采伐森林的第一道屏障。从调查结果来看，监测区“十二五”期间各年度平均发证合格率为85.2%[4-8]，发证合格率总体较高，发证质量较好；从各年度来看(表2)，有的年度发证合格率高，有的年度发证合格率处于一般水平，说明发证质量不稳定。分析研究采伐台账发现，发证问题主要表现为采伐证错填、漏填或填写不规范、跨年度发证、一证多地、一证多户等问题，较为普遍。根本原因一是由于当前采伐证核发管理水平不高，发证管理仍以手工填写为主，受发证人员专业知识水平、工作责任心等因素影响较大；二是一些地方发证人员未经培训，业务素质不高、非专业化等；三是地方林业主管部门对发证工作重视不够，发证人员更换频繁、队伍老化；四是尚未建立电子发证平台，采伐证的发放停留在手工发证、统计阶段，发证效率不高；五是发证时与林地保护利用规划成果等资源数据对照衔接少，林业主管部门的软硬件均与管理要求不相适应，监管基本靠腿、纸、笔，与当前信息化管理要求差距较大。

表2 西北监测区“十二五”期间森林采伐发证与执行情况

2.2 伐区凭证采伐管理较好

凭证采伐率是反映一个地方林业主管部门伐区监管质量的重要指标。凭证采伐率高，说明有证伐区监管严格，凭证采伐管理执行情况较好，相反，凭证采伐率低，有证伐区疏于监管，凭证采伐管理执行情况较差。从调查结果来看，西北监测区“十二五”期间平均伐区凭证采伐率96.1%[4-8]，说明，有证伐区凭证采伐率总体水平较高，凭证采伐管理及伐区监管制度执行较好；从各年度来看(表2)，伐区凭证采伐率均未低于85.0%，说明西北监测区能长期严格执行凭证采伐管理制度。

2.3 超证采伐区数量少，采伐量小

虽然监测区伐区凭证采伐率长期保持较高水平，但仍有超证采伐发生。调查显示，监测区“十二五”期间超证伐区数占抽检伐区数的比例为5.9%，超证采伐量占抽检伐区发证采伐量的1.8%，总体上，监测区“十二五”各年度超证采伐伐区数少，采伐量小，但仍有个别年度、个别地方超证采伐严重。例如，2014年的超证伐区数占抽检伐区数的比例达到了16.7%(表3)。发生超证采伐的方式主要表现为改变采伐方式，其次是超发证蓄积、面积、强度、株数、改变采伐树种和工程建设超采等。超证采伐主要原因，一是林业主管部门对伐区监管制度执行不严，导致林农等采伐主体难以严格按照采伐证规定类型、方式、蓄积、强度、树种等采伐；二是一些地方技术力量薄弱，伐区调查设计不精准导致被动超采；三是一些地方林农赖以生存的生活习惯与林木采伐管理政策矛盾较为突出，如在秦岭、巴山山区生活的林农因生产生活需求，常有“ 剃光头”式的砍伐栎类、松材等习惯，用以培殖食用菌、烧炭、烧材等。然而，这类森林通常为天保工程区公益林地，按照天保工程二期实施方案规定，公益林抚育措施主要应采取卫生伐，通过剪枝、除杂以及清理病腐木等，提高公益林质量[9]，林业主管部门核发林木采伐许可证时，只能核发以抚育间伐为主的采伐类型和方式，与当地林农生产生活习惯矛盾较大，从而时常发生改变采伐方式超证或无证采伐的情况。

表3 西北监测区“十二五”期间超证伐区数与超证采伐量

2.4 无证成片采伐总量较少，无证采伐监管整体较好

从2005年开始，国家林业局先后在多个县(市)采用TM、SPOT5、RapidEye等中高分辨率遥感卫星数据进行全国森林采伐限额及重点国有林区“三总量”监督检查试点和探索[10-12]，并于2007年颁布《全国森林采伐限额执行情况检查遥感技术应用方案》( 试行)[13]。多年来，遥感技术应用从试点到全面推广，有力地打击了地方违法乱砍滥伐、无证采伐等破坏森林资源的行为，对规范全国林地和林木采伐管理发挥了巨大作用。

经调查，监测区“十二五”期间抽查的35个县，实际验证为无证采伐伐区87个，无证采伐量4 169.6 m3，无证成片采伐量占总发证采伐量1.8%(表4)，说明监测区“十二五”期间无证成片伐区数少，采伐总量小，无证采伐监管整体较好。但是，从发生无证采伐的县数来看，抽查的35个县中有27个县发现无证成片采伐伐区，说明无证成片采伐情况较为普遍。采伐量分类型统计发现，无证成片采伐以工程建设违法违规无证采伐为主，无证采伐量占比63.2%；其次是毁林开垦，无证采伐量占比23.4%；再有就是林农发展食用菌培植业、砍柴、烧炭等乱砍滥伐林木行为较为常见,无证采伐量占比13.4%。根本原因，一是一些工程建设项目未经林业部门审核(批)违法违规使用林地、毁坏林木现象较为突出；建设单位或企业在政绩观或利益驱动下，以加快工程建设进度为由，或以攫取土地资源、矿产资源或有价值的森林旅游资源为目的，在乱占、侵占林地过程中，随意滥伐损毁林木。二是以地方政府为主导的产业结构调整及农民毁林开垦问题较为突出，一些林农法律意识不强，为追求土地价值，发展中药材、培殖食用菌、砍柴、烧炭等“剃光头”情况较为普遍；地方政府片面追求经济效益，生态保护意识淡薄，常以土地整理之名毁林开垦；很多民众法制观念差和基层有关部门监管不到位[7]，当前采伐管理制度程序烦琐、环节过多、效率低引起林农负担重，林业部门设计任务繁重，成本高，管理难度大。三是地方政府和林业主管部门对林木保护管理懈怠，在林木直接价值降低，土地附加价值上升的大环境下，重视林地管理，忽视林木保护，打击违法采伐行为力度不够。四是一些地方以各种原由降低处罚力度，或以罚代刑，致使破坏森林和林木的行为未能得到应有惩治，未能发挥法律赋予的警示或震慑作用。五是当前森林资源保护管理技术手段仍较落后，地方林业部门主要依靠管护人员巡查和群众举报，管理效果不理想，缺乏遥感等先进技术手段。

表4 西北监测区“十二五”期间无证成片采伐情况

2.5 限额采伐制度执行较好，未发生超限额采伐

经统计，西北监测区“十二五”期间抽检的35个县发证采伐量2.29×103m3，其采伐限额22.26×103m3，总的发证采伐量占采伐限额10.3%，从各年度来看(表5)，发证采伐量占限额比例最高仅为12.6%，说明监测区“十二五”期间各年度发证采伐量占限额比重非常低，发证采伐量与限额相比差距较大。分析原因一是各地严格执行采伐限额制度，未突破限额采伐，较好的控制了森林资源的过度消耗；二是当前我国森林资源总量相对不足，质量不高，一些地方可采森林资源较少，林木采伐成本较大；三是随着我国社会经济的快速发展，替代能源及产品越来越多，加之农村大量务工人员外出和生态移民搬迁工程的推进，大量农村人口转移，农民对林木增收致富的依赖减少，导致木材的需求量降低，森林采伐量也随之下降。

表5 西北监测区“十二五”期间发证采伐量与采伐限额

3 主要问题

3.1 采伐证发放不规范问题普遍

核发采伐证不是简单的采伐数量核准，还是指导可持续经营森林的有效方式，也是规范采伐主体的首要环节和措施。采伐证不仅规定了采伐面积和蓄积，同时还规定了采伐类型、方式、强度等，是指导农户按照规定类型、方式、强度实施可持续经营的措施。检查发现，一些县在采伐证核发过程中，重视对数量的核对，忽视采伐类型、方式等内容的准确填写，漏填、错填问题突出，从而导致采伐主体或农户误读采伐类型或方式，如把抚育采伐的采伐方式填写为择伐，或抚育采伐强度填写过大等，往往会导致农户超强度采伐或“伐大留小”,无法指导农户按正确方式采伐，难以有效发挥指导森林经营的作用。

3.2 超证采伐长期存在

限额采伐和凭证采伐作为森林资源管理的一项基本制度，对保护发展我国森林资源至关重要，没有这些法规制度，就没有森林资源的持续双增长，必须毫不动摇地继续坚持[3]。从调查结果来看，监测区凭证采伐制度整体执行情况较好，但个别地方超证采伐仍然严重。从管理上来看，一些地方在伐区监管方面有所松懈，伐区监管执行不严问题仍然存在。集体林区伐区超证采伐问题长期存在，零星盗伐现象未得到有效遏制[14]。

3.3 无证采伐时有抬头

从监测区“十二五”检查发现的无证采伐情况看，无证采伐的伐区数、面积、蓄积时有增加，个别地区无证成片采伐问题仍较突出。尤其集体林权制度改革后，采伐作业小班分散、地块增多、情况复杂，而林业资源管理人员少、执法力量有限、跟踪查处力度不够，致使有证伐区无序作业，超证采伐、无证采伐现象时有发生[14]。

3.4 发证率较低

据全国林木采伐管理系统运行数据及各省森林资源管理部门的统计汇总数据显示:“十二五”期间，全国发放林木采伐证的采伐量不到全国采伐限额的50%；“十三五”期间，采伐证发放率偏低的现象也没有得到改善[15]。西北监测区“十二五”期间平均发证率只有10.3%[4-8]，发证率较全国平均水平低39.7%。虽然各地严格执行采伐限额制度，未突破限额采伐，较好的控制了森林资源的过度消耗。但是，目前，我国森林资源虽然保持持续增长，但总量不足、供需矛盾突出的局面并没有根本改变，森林资源提供的生态、社会和经济功能不能满足社会的需求，依然是林业发展的主要矛盾[16]。

4 对策及建议

森林采伐是科学经营和合理利用森林的重要环节，是调整森林结构，改善森林质量，增加森林总量，提高森林整体功能的关键措施[17]。针对西北监测区“十二五”期间林林采伐和管理秩序基本稳定，但违法违规采伐林木多发、频发，管理形势依然严峻的形势，仍需采取有力措施。

4.1 加快推进电子发证平台建设,提高信息化发证水平

建议各省、自治区加快推进建立电子发证平台，最终将电子发证推广应用到乡镇一级，尽可能降低因人员技术知识水平不足等造成的不合格发证问题；进一步深化林木采伐管理改革，尽快构建与集体林权制度改革相适应的便捷高效林木采伐管理新机制，彻底解决基层林农群众“证难办”“办证难”问题，进一步简化审批程序、减少审批环节、缩短审批时限，对林农合规合法的采伐申请要做到即报即批，不设置任何障碍；严格实行采伐指标分配“阳光工程”，杜绝“暗箱操作”“人情指标”“关系指标”和“权力指标”，让采伐指标“进村入户”，使林农“五年、十年早知道”[16]。

4.2 严守林业生态红线，强化森林资源保护管理

各级地方政府和林业主管部门要牢固树立生态红线意识，充分认识保护发展森林资源对于推进生态文明、建设美丽中国的重大意义，妥善处理好经济发展与森林资源保护的关系，着力加强对森林资源保护管理工作；扎实推进地方人民政府森林增长指标年度考核评价工作，强化目标考核成果应用，把森林资源数量增减、质量升降和保护管理好坏作为目标责任制考核的重要内容，严格考核和奖惩，促进责任落实；加大对违法采伐行为查处、打击力度，依法查处破坏森林资源的直接责任人，不得以罚代刑，不得放弃追究民事责任；坚决查处每起违法违规采伐林木的行为，对查处不到位的继续追究责任人责任，对降低查处标准的要依法追究执法人员责任；提高基层林业部门林地林木资源监测管理技术和能力，快速扭转目前传统巡山管护方法，加强遥感卫星监测技术的应用，变被动管理为主动监测，有效提高林地监管的效率。

4.3 持续坚持森林采伐限额制度

限额采伐制度是中国林业发展史上的一项重大改革，集中体现了科学经营、可持续利用的指导思想，为控制森林资源过度消耗，促进各地在森林资源利用中正确处理近期利益和长远利益、经济效益和生态效益的关系，实现我国森林面积和森林蓄积量持续双增长，发挥了十分重要的作用。30年来的实践证明，实行限额采伐制度是中国森林资源管理制度的核心，也是符合我国国情和林情的成功管理经验[16]。年森林采伐限额是森林经营单位年允许采伐的最大量，林木采伐证发放量低于采伐限额是必然的，在采伐限额编制科学、采伐管理到位、无大量无证采伐现象的前提下，采伐限额执行率适当偏低有利于促进森林资源数量增长和质量提高[15]。因此，建议各地继续坚持森林采伐限额制度，坚持凭证采伐制度，加强伐区检查验收，杜绝超证采伐、越界采伐等问题发生。