乡镇人大建设的现状、问题及对策建议

王宏志　丁寰翔　张定龙　张理勤　崔明飞

关键词：乡镇人大;人大建设;问题分析;对策建议

基金项目：此文为浙江省宁波市鄞州区人大工作理论研究会课题组的课题成果。

乡镇作为国家政权体系中最基层单位，其社会治理能力关系到基层人民群众的现实利益。乡镇人民代表大会是我国最基层的地方权力机关，是我国人民代表大会制度的组成部分，是基层人民群众参与管理地方国家事务、管理地方经济和文化事业、管理社会事务、行使民主权利的主要途径和基本形式。近年来各地加强乡镇人大建设得到了长足的进步，但依然存在应然与实然的矛盾，本文以鄞州区镇人大建设为基础，总结乡镇人大建设经验，分析乡镇人大建设存在的问题并提出相应的对策。

一、乡镇人大建设现状

党的十八大以来，中央非常重视基层人大建设，2015年6月，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，2015年8月，全国人大常委会通过了关于修改地方组织法、选举法、代表法的决定，为乡镇人大建设提供了更为具体的法律依据。地方党和政府将乡镇人大建设纳入基层治理现代化的框架内进行思考，在乡镇人大建设的法治化、制度化、规范化上创新发展，取得了很多经验和成果。

（一）组织建设明显加强

根据地方组织法第14条的规定，乡镇人大设主席、并可设副主席1至2人。主席、副主席由本级人民代表大会从代表中选出，任期同本级人民代表大会任期相同。宁波市鄞州区下辖10个镇（无乡行政区划），每镇设人大主席、副主席各1人，设置人大专职联络员1至2人。各镇均设有人大办公室，办公室设主任1人。办公室主任通常由镇党政办主任或副主任兼任，基本实现了人大工作的“专人专管”。鄞州区10个镇都设立了人大代表联络总站，联络总站基本实现了“四化”，即硬件标准化、制度规范化、活动常态化和联络信息化。镇联络总站通常设在镇政府院内，也是镇人大召开主席团会议、进行议事的场所。除镇设人大代表联络总站外，在各村也设立代表联络站，密切与选民的互动。

（二）主席团运行日趋规范

主席团是乡镇人大的重要组织，其运行的规范和成效，最能体现乡镇人大建设的效果。根据地方组织法第15条的规定，鄞州区各镇都依法选举产生了人大主席团，除履行乡镇人大会议期间的职权外，主席团每季度至少召开一次工作例会。人大主席团的常规工作包括组织代表开展活动，对镇政府和区级行政部门派驻机构进行监督、交办督办代表建议、开展代表履职管理。鄞州区根据上级规定和基层实际，优化主席团结构，在突出主席團的广泛性和代表性的同时，兼顾到主席团工作的稳定性和实效性，通常的做法是，主席团成员中除镇人大主席、副主席外，镇党委书记、专职副书记也是当然成员。为保证镇人大主席团运作的规范性，各镇都制定了《镇人大主席团议事规则》等具体制度。

（三）人大地位显著提升

乡镇人大的社会地位取决于其能否切实监督和推动同级人民政府开展工作，是否能够切实解决选民的关切问题，维护好人民群众的利益。与乡镇党委和政府相比，以往乡镇人大的地位并不突出，近年来，鄞州区各镇人大依法创新履职，围绕群众关心的热点难点问题扎实开展工作，获得了人民群众的认同，镇人大地位得到明显提升。鄞州区各镇普遍实施了民生实事项目人大代表票决制度和人大代表建议督办制度。民生实事项目是指列入镇政府年度财政预算且由镇政府负责实施的公共投资工程，如姜山镇在2014年底至2018年6月，票决产生了37项民生实事项目，其中24项已经完成，其余按年度进度有序推进。在项目征集、投票表决、实施监督各环节中，镇人大主席团起到了核心作用。人大代表建议督办制度得到普遍推行，成效明显。例如横溪镇人大主席团在2020年3月向镇政府交办29条代表建议后跟踪督办，到8月底 22件建议已落实解决，7件有关单位承诺年底全部解决;云龙镇2019年人大代表的建议全部获得办理或答复，回复满意率达100%。各镇人大不断创新履职方式。如云龙镇在召开人大代表会议时，采取政府工作“分线报告”形式，由分管副镇长分别向人大代表汇报政府工作目标完成情况、民生项目实施进度以及对人大督查支持配合情况，改变了传统型政府报告的形式，提高了代表监督的实效性。鄞州区镇人大的积极作为及实际成效，获得了人民群众的认可，同时也增强了政府的人大意识。

（四）履职平台不断创新

乡镇人大是联系乡镇党委政府与群众之间的桥梁，是否能够有效收集民意，代表选民提出建议意见，解决实际问题，是检验人大工作的根本标准。鄞州区各镇人大积极创新平台、拓展渠道，在实现代表联络站全域覆盖、代表全员进站的基础上，深化推进“线上+线下”组合模式，充分利用互联网渠道方便群众。塘溪镇人大推出“选民说事”二维码，打出“你码上说，我马上办”的承诺语，选民通过扫“选民说事”码，就可以反映问题，由人大代表进行督办。姜山镇人大推出“民情快递，你点我督”的网联方式，群众可在微信上提交关于教育医疗、交通出行、镇村建设、社会治理等民生实事项目的意见和建议;横溪镇开设了“横溪人大”微信公众号，设“人大动态”、“代表履职”、“你点我改”三个栏目，发布人大工作信息，公开代表名录和联络站地点。这些方法拓宽了人大代表的履职平台，优化了与选民的联系渠道，推动了群众聚焦的难点热点问题的解决。

二、乡镇人大建设存在的问题

尽管乡镇人大在制度建设、组织建设、机制完善等方面取得了明显成效，但与县实际应然要求仍有不小差距，具体主要表现在如下几个方面。

（一）机构设置有软肋

人大主席、副主席“专人不专职”现象依然存在。根据法律规定，镇大主席、副主席、镇人大主席团具有多项法律职权职责，但实际上乡镇人大的常规工作主要由人大主席、副主席完成，制约乡镇人大建设的人员配置 “老问题”，仍难以解决，我国仍有很多乡镇未设人大副主席，人员配备不足，人大闭会期间只靠人大主席单枪匹马工作，力量明显不足。即使在鄞州区这类乡镇人大建设标准较高的地方，也存在人大主席“专职不专”的情况，如某镇人大主席长期分管新农村建设工作，副主席长期分管环境卫生工作。人大主席、副主席分管行政工作已成惯例。地方组织法第14条第2款规定，乡镇人大主席、副主席不得担任国家行政机关职务，现实情况显然有违法律规定。此外，地方组织法第15条规定，乡镇人大主席团承担乡镇人大闭会期间的工作，履行乡镇人大的法定职权，但立法对乡镇人大主席团的性质界定并不明确，导致主席团的法定职权职责难以落实。人大主席团其他成员各有岗位职责，难有精力投入人大工作，闭会期间主席团工作主要是由人大主席、副主席组织完成，而人大主席和副主席又受到兼职行政工作的影响。“专职不专”不仅牵扯了人大主席投入人大工作的精力，而且使监督职能和行政角色重合，有悖法理。同时，人大主席团的非常设性加剧了乡镇人大建设的难度。鄞州区某镇人大主席认为，对于镇里阶段性的艰难险工作，人大主席协助是可以的，但长期兼任行政工作不合适。人大主席和副主席的兼职问题亟待解决，人大主席团的法律性质亟待明确。

（二）法定职权有虚置

地方组织法第9条规定了乡镇人大十三项职权，浙江省乡镇人大工作条例第9条规定了乡镇人大有八项职权、第10条规定了人大主席团有十五项职责，然而实践中乡镇人大行使职权不均衡，有些职权处于虚置状态。如地方组织法第9条第（九）项所规定的乡镇人大有“撤销政府不适当的决定和命令”的职权，乡镇人大就从未行使过。实践中乡镇政府制定发布规范性文件，通常做法是在党政人大联席会议（班子会议）上看一看，参会的人大主席、副主席如有异议，可以提出意见，镇人大主席团并未集体参与审查工作，有悖于“集体行权”原则，主席团会议内容也没有审查“乡镇人民政府决定和命令”合法性和适当性的会议程序。由于乡镇人大一年召开两次代表大会，每次会期通常为一天，人大主席团通常每季度开一次工作例会，全部履行法定职权职责不切实际。鄞州区镇人大行使地方组织法、浙江省乡镇人大工作条例所规定的职权职责，多集中在听取和审议镇政府工作报告、选举镇政府组成成员、票决民生实事项目、代表建议收集和督办等。在各镇人大工作报告中，没有发现履行地方组织法第9条第（二）（三）（九）项职权的具体内容，法定职权虚置是普遍现象。法律规范与实际运作的差异，对树立人大权威、体现人大价值有一定的影响。

（三）履职监督机制不健全

乡镇人大代表被选举的意愿很强，但当选后履职意愿却不足，乡镇人大工作存在“会议难组织、活动难开展、能力难提高、作用难发挥、实效难体现”的“五难”问题。某镇人大主席把代表履职情况总结为“三三制”，即三分之一代表履职积极，三分之一代表基本能够完成代表职责，三分之一代表履职较差。针对代表履职不积极的问题，鄞州区各镇普遍加强了对代表履职的激励和管理，建立了代表“一人一档”的履职档案，实现人大代表履职档案全覆盖。云龙镇对代表履职情况进行积分登记，将年度总积分反馈并全部上墙公开;塘溪镇人大制定了《塘溪镇人大代表积分激励办法》，将全镇56名镇人大代表在参与学习培训、参加会议、提交建议、视察调研、走访接待、联系群众、向选民述职等活动通过分值量化并公示;姜山镇以代表履职情况档案作为评选优秀代表及换届时推荐连任代表候选人的重要依据。上述做法对激发人大代表履职动力发挥了积极作用，但显然乡镇人大工作中，对代表监督不够有力。代表法第45条第2款规定，乡镇人大主席团应当定期组织本级人大代表向原选区选民报告履职情况;第47条规定，选民或者选举单位有权依法罢免自己選出的代表。从目前看，除代表法第49条终止代表资格的七种法定情形外，督促人大代表履职机制不够健全，选民无法有效监督代表履职情况，罢免代表程序从未启动，人大代表怠于履职对人大代表身份在任期内影响不大。

（四）代表履职能力有差距

“人才力量达不到新时代要求，是乡镇人大行权履职不充分的一个原因。”与县级及以上人大常委会有专门委员会不同，乡镇人大没有专业委员会的设置，人大代表中缺少懂财政、懂法律等专业人员，因而在履行对同级政府的财政预算审查监督、镇级执法部门和上级派驻机构的执法检查等职权时，很大程度上只能做到程序到位，实际发现问题并提出建议的作用较弱。乡镇人大代表履职能力不足是普遍问题。一方面，乡镇相对于县以上城市，专业人员本来就少，另一方面即使有专业人员，但囿于选举法对人大代表比例和资格审查的限制，酝酿推荐代表候选人时强调比例构成，推选人大代表的条件过严，导致当地符合条件的适合做代表的人进不来，很难将有履职能力的专业人员选举为人大代表。在鄞州区的镇人大代表中，也存在一定数量的代表缺少提出意见建议、进行有效质询的能力。某镇人大主席反映，镇人大代表结构对履职水平有一定的影响，大部分镇辖区是乡村，部分镇人大代表在知识和阅历上、履职积极性和主动性上，尚不能胜任法律规定的履职要求，在法律素养和政策理解水平上，也有一定的差距。据统计，鄞州区45名镇街人大主席、主任中，从事人大工作3年以上的23名，仅占51%;镇街人大干部中，具有法律知识背景的，不到四分之一。缺乏从事法律工作的镇人大代表，是普遍的现象。

三、乡镇人大建设的对策建议

新时期乡镇人大建设是中国社会转型背景下展开的，既有传统乡村基层治理模式的影响，又面临现代城镇化发展的新问题，工作繁重复杂挑战重重，乡镇人大工作的法治化、制度化、规范化建设仍然“在路上”。针对乡镇人大建设中存在的问题，需要立足现实，努力提升乡镇人大建设的水平。

（一）完善机构设置

地方组织法以及地方乡镇人大工作条例，应明确乡镇人大机构设置，明确乡镇人大主席团的性质、地位和职责，确定人大主席团为乡镇人大的常设机构，优化人大主席团结构，增加能够有效开展人大工作有专业知识背景的成员比例。规定有条件的乡镇，可以在人大主席团中设立专业委员会，专业委员会在主席团的领导下开展工作;不具备条件的乡镇，可以改变按照地域划分代表小组的惯例，改为按照监督事项进行划分小组，让专业监督小组承担专业委员会的角色。在解决人大主席、副主席“专人不专职”的问题上，要体现出制度刚性，理顺乡镇党委、人大、政府之间的关系，切实维护和提升乡镇人大权威。

（二）明晰职权职责

在现有法律规范框架下，县级以上人大应当加强对乡镇人大工作的指导，根据乡镇人大实际情况，通过地方性法规或规范性文件形式，进一步明确乡镇人大主席、副主席、乡镇人大主席团、乡镇人大代表的具体职权职责，缩小乡镇人大“应为”和“可为”之间的差距，区分实体性职权和程序性职权，会议期职权和闭会期职权，临时性职权和常规性职权。落实乡镇人大对本行政区域重大事项的决定权、财政预决算审查权、选举罢免权以及监督权等重要职权。上级党委要将人大建设纳入党建工作考核内容，使乡镇党委高度重视人大建设工作。

（三）健全监督机制

人大代表对人民负责，受人民监督，这是我国选举制度的一项重要原则。选举权和监督权密不可分，根据选举法的规定，乡镇人大是直接选举产生的，应当受原选区选民的监督。针对部分乡镇人大代表履职意愿不强的问题，需要确实落实代表履职信息公开制度和代表向选民述职制度。鄞州区各镇人大探索了很多行之有效的督促激励制度，但仍可以继续完善，形成更有力的监督机制，如将量化评分权力交给选区选民，由选民对人大代表履职情况进行打分，将监督权交还选民。乡镇人大不仅限于将代表履职情况上墙建档，更要将履职信息通过线上和线下多种形式向选区选民公示，并细化公示内容，便于选民监督;将代表向选民述职制度落到实处，可以通过网络直播方式实行述职并接受选民询问;对怠于履职和不履行代表职责的代表，党组织和主席团要进行谈话训诫，符合条件的，可启动罢免程序。通过激励和督促并举的机制，增进乡镇人大代表向选民负责、受选民监督的意识。

（四）提升履职能力

人大主席的认知、能力和意愿，对搞好乡镇人大建设起着重大作用。首先要配强配好人大主席、副主席。党组织在确定人大主席、副主席人选时，要高度重视候选人的政治素养、工作能力和工作意愿，切不可将人大主席、副主席岗位作为“二线”老同志的职位安排;其次，调整乡镇人大代表结构和候选人标准。针对乡镇人大代表履职能力不强意愿不高的问题，要处理好代表的广泛性和代表能力性之间的关系，将年富力强有知识有想法有能力者酝酿为代表候选人。同时调整乡镇代表候选人标准，与县级及以上人大代表的审查标准应有所差别，突出履职能力的因素;再次，针对乡镇人大代表履职缺乏专业知识的问题，除强化知识培训和能力训练外，可以建立代表履职辅助机制，乡镇人大主席团可以聘请财政、法律、社会工作等专业人员组成“专家组”，就履职过程中的专业知识进行咨询，出具意见。也可以邀请专业人员听取政府专项工作报告、参加执法检查、视察调研，评价督办效果等活动。同时要加强对人大代表的考核考评。

当然，乡镇人大建设关键在于党的领导，党委对乡镇人大建设的高度，决定了乡镇人大建设的程度。地方党委要切实把乡镇人大工作纳入整体工作规划之中。一方面，上级党组织要将对人大建设成效纳入到考核乡镇单位党建工作内容之中，促使乡镇党委对人大工作的重视，另一方面，上级组织要加强对乡镇人大工作绩效标准研究，明确乡镇人大建设的目标任务和程序，避免乡镇人大建设的模糊性和随意性，为乡镇人大工作提供导向。同时，县级人大及其常委会要加强对乡镇人大建设的指导，保障乡镇人大主席聚焦主责主业，依法行使职权，提高乡镇人大整体建设水平。

注释

[1]“地方组织法”是指《中华人民共和国地方人民代表大会和地方人民政府组织法》，“选举法”是指《中华人民共和国选举法》，代表法是指《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》。

[2]宁波市人大常委会党组制定的《关于进一步加强和改进乡镇人大工作的指导意见》规定，要安排具有较强地方事务管理能力的工农业、综合经济、科教文卫、社会管理等方面代表进入主席团，确保主席团成员中非领导占三分之二以上，充分体现主席团成员的代表性和广泛性，保持工作的稳定性和连续性。参见

[3]如鄞州区某镇第十八届人大主席团有九人，除了四名镇领导外，其他五人的身份分别为村党支部书记、村党支部委员、村主任、企业法定代表人、幼儿园园长。

[4]参见《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》第9条、第14条、第15条的规定，以及《浙江省乡镇人民代表大会工作条例》第9条、第10条、第11条的规定。

[5]段成钢、容畅：《从问卷调查看乡镇人大工作和建设》，载《人民之友》2020年第6期，第53页。

[6]上海市崇明人大工作研究会：《关于乡镇人大主席团在闭会期间工作职责及其履职形式的现状与思考》，载于《上海人大》2019年第9期，第48页。

[7]上海市金山区人大常委会：《关于乡镇人大主席团性质地位及作用发挥的研究報告》，载《上海人大》2019年第9期，第45页。

[8]法规全称是《浙江省乡镇人民代表大会工作条例》。

[9]依据鄞州区10个镇的《2019年镇人大上半年工作总结及下半年工作计划》和《2020年镇人大主席团工作思路》。

[ 10] 张衍霞，王延超：《当前乡镇人大工作面临的问题及对策研究—基于对山东省17 市104位乡镇（街道）党委书记的访谈》，载《理论学刊》2018年第4期，第75页。

[11]《浙江省乡镇人民代表大会工作条例》第14条规定，乡镇人民代表大会会议根据大会会议议程需要，可以设立财政预算审查委员会。财政预算审查委员会对本级人民政府财政预算草案、预算执行情况报告、决算草案或者预算调整方案等涉及预算、决算相关事项进行审查，并向主席团提出审查意见。调研中，鄞州区各镇乡镇人大会议期间未设立过财政预算审查委员会。

[12]参见宁波市鄞州区人大常委会2020年研究报告《人大在推进基层治理现代化中的实践和路径探析》。

[13]参见《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第6条、第45条、第47条。